陈新光++章再彬

[摘 要]

上海是全国最早探索实施区域化党建工作的城市之一，在区域化党建实践方面积累了一定的经验做法。然而，随着形势的发展，上海区域化党建也面临着一些问题，如：社区党建“1+3”领导体制在实践中并未发挥预想的作用、区域化党建组织的建立依赖于区县党委推动等等。要通过提升区域化党建的知晓度和认同度，加强区域化党建领导体制的适应性，增强驻区单位参与区域化党建共建的“内动力”等举措提升区域化党建共建的成效。

[关键词]

区域化党建；社区共同体；共治共享

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）03-0053-03

自2004年10月中共中央组织部首次提出构建区域性大党建的工作要求以来，全国各地结合自身实际进行探索，形成了区域化党建的一些有效做法。上海是全国最早实施区域化党建工作的城市，在构建“1+3”领导体制等方面作了较为有益的探索。但随着实践中新问题、新要求的出现，上海的区域化党建工作也需要进一步深化和完善。

一、上海区域化党建工作实践现状

区域化党建是在区（县）委的领导下，以社区（街道）、镇党（工）委为核心，行政单位党组织、驻区单位党组织、居民区党组织为基础，社区全体党员为主体，社区各类组织共同参与、区域内优质资源整合共享的一体化的基层党组织建设体系。经过多年探索，上海在区域化党建工作中已经积累了一定的经验做法。

（一）社区党建“1+3”领导体制。上海自2004年起便在社区党建领导体制创新方面进行了探索。[1]至2006年底，上海在全市范围内基本推行了社区党建“1+3”领导体制。“1”即社区（街道）党工委，作为区委的派出机构，对本社区工作实行全面领导。社区（街道） 党工委的委员从原来主要以街道本机关党政班子成员为主， 向驻区单位、居民区党组织拓展， 吸纳其党组织负责人进入党工委班子，体现了广泛性和代表性。“3”即在社区（街道）党工委的直接领导下，建立行政党组、社区（街道）综合党委、居民区党委“三条线”组织体系。行政党组由街道办事处和区政府职能部门派出机构建立，具体负责领导、协调社区内行政组织，为派出机构职能部门之间的联动与合作搭建平台， 为“以块为主”的双重管理工作落实提供组织保障；社区（街道）综合党委作为社区（街道）党委领导下的基层委员会，负责领导、指导、协调驻区单位党建工作，将触角不断向“两新”组织的党员和群众延伸；居民区党委具体领导、指导居民区党的工作，进一步巩固了党在社区的执政基础。“一组两委”的织织框架从体系上纵横双向覆盖社区， 强化了纵向领导、横向联系功能，促进了社区（街道）党工委领导的区域性大党建格局的形成。

（二）单位党组织和在职党员到社区“双报到”。为推动驻区单位党组织和在职党员在社区切实发挥作用，上海市委以迎、办世博为契机，要求驻区单位党组织在世博期间主动到所在社区（街道）和乡镇党组织联系的基础上，建立与社区党组织定期联系沟通机制；在职党员、离退休党员等组织关系不在现居住地的党员主动到居住地党组织报到，积极认领居住地党组织安排的任务，使广大党员在居住地党组织中发挥党员先锋模范作用。在实践中，一些区县党委、驻区单位通过建立报到回执制度，对在职党员到居民区党组织报到形成一定的监督作用。一些居民区党组织也积极建立已报到的在职党员的信息库，根据其特长安排一定的服务项目，同时，对表现良好的在职党员进行表彰，并将在职党员在社区的表现情况反馈给其所在单位，对促进在职党员更好地在社区发挥作用产生了一定的激励作用。

（三）部分区县建立了区级层面的区域化党建共建组织。社区是区域化党建的核心，但由于社区（街道）、镇的统筹协调能力有限，加上一些单位党组织的合作共建的需求已超越社区（街道）、镇层面，近年来，上海多个区（县）将区域化党建向区（县）层面延伸，建立了区（县）层面的区域化党建组织，作为区域内的机关、企事业、医院、高校、科研院所、部队、“两新”组织等单位党组织共驻共享、共建共赢的“大平台”。比如：长宁区成立了凝聚力工程学会，作为区委加强与区域经济和社会组织沟通协商、联动合作的战略平台；徐汇区成立了区域党建促进会；杨浦区建立了区域化党建联盟；闸北区成立了区域化党建联席会议。这些区（县）级层面区域化党建组织的建立，打破了条块分割的体制限制，消除了行政级别高低的差别，也突破了不同行业、不同类别的单位党组织之间互不相通的壁垒，以地缘为纽带，以扁平化的组织架构为平台，促进了区域内各类单位党组织全方位、宽领域、多层面的直接互动、合作共建。

二、区域化党建工作存在的主要问题和原因分析

（一）“1+3”领导体制在实践中并未发挥预想的作用。应该说，“1+3”领导体制是一项全面系统、颇具前瞻性的制度设计，但其实践效果并不十分理想，甚至还出现了一些问题。一是一些社区（街道）范围内的驻区单位成百上千，社区（街道）党工委仅吸纳3名左右的驻区单位党组织负责人进入党工委班子，代表性不够。二是在实际运行中，党工委会议的许多议题是关于干部任免、发展党员等街道自身工作，驻区单位党组织负责人不一定熟悉，但还需要来参加会议，一定程度上变成形式主义，也可能会影响干部人事工作的保密性。三是目前被吸纳进党工委班子的大多是垂直管理的职能场所，就是所谓“体制内单位”为主，“一组两委”中的行政党组基本变成街道办事处与垂直管理的职能场所之间松散联谊的平台，硬约束力不够。居民区党委几乎全部由兼职人员组成，并未实体化运作。综合党委主要负责的“两新”组织党建有时也会与社区（街道）党工委组织部门负责的基层党建有交叉之处。

之所以会产生这些问题，究其原因，是“1+3”领导体制的形式大于内容所致。形式设计上很理想，并未考虑到实践中的一些小细节，且制度实际执行不到位，部分制度内容成为“摆设”，并未发挥预想作用。

（二）依赖区县党委推动建立组织。近年来，上海的许多区县建立了区级层面的区域化党建组织，但这些组织的建立绝大多数是由区县党委推动建立的。区县党委主要领导重视区域化党建工作，区级层面的区域化党建组织就能够建立，建立后活动也比较多；但领导一旦不重视了，区级层面的区域化党建组织就有可能“停摆”。归根到底，还是因为区域共同体的意识还未真正形成，上级党委对大型驻区单位参与区域化党建没有硬规定，驻区单位党组织对参与区域化党建也没有主体意识，导致区域化党建组织的建立和运转主要靠区县党委推动、靠领导重视、靠人情维系，不是由区域内各类党组织自发内生而成的。

（三）驻区单位缺少参与的内动力。相较于区县党委的积极性，驻区单位参与区域化党建的内在动力并不强，有些甚至不愿参加。原因主要有几点：一是条块分割的体制所致。一些单位觉得自己行政级别高，参加区县和社区（街道）的区域化党建组织不匹配。二是对区域化党建的意义认识不到位，认为区域化党建与自己的核心业务关联度不大；有的认为区域化党建是区县党委、政府整合资源推动区域中心工作的一种手段，自己参加了付出比收获多，甚至一听区县邀请其参加区域化党建组织，就直问：“是要我们出钱吗？”表现出对区域化党建的内涵和意义不理解。三是缺乏奉献社区的公益意识。驻区单位没有树立社区共同体意识，导致缺乏参与区域化党建的积极性。

（四）实际运转缺少项目支撑。虽然许多区县已成立了区级层面的区域化党建组织，但这些组织大多还处于初创阶段，一定程度上还是成员单位之间围绕区域发展的重点工作共商共议的“圆桌会议”，发挥联系、议事作用较多，推进区域重点工作的主题实践活动相对较少，合作共建的具体项目也不多。主要是由于各成员单位尚处于相互了解资源优势、寻找合作点的阶段，加上缺乏充足的经费投入保障，才出现这样的情况。

三、解决问题的思路和对策

（一）加大宣传力度，提升区域化党建的知晓度和认同度。可通过培训等途径加强驻区单位党组织负责人对中国特色社区理论的理解和认同，引导他们树立正确的区域化党建共建理念。上级党委可对所属党组织参与区域化党建共建提出明确要求，形成长效机制，真正形成“条块结合、以块为主”的基层党建新格局，通过区域地缘合作，让区域内不同类型、不同行业、不同规模的组织增强互动，发挥各自资源优势，在组织共建、人才共育、学习共抓、产学研共促、信息共享、服务共推、文明共创等方面深化合作，从而形成“1+1>2”的合力。

（二）坚持实践导向，加强区域化党建领导体制的适应性。应根据实践中出现的新问题、新需要，对社区党建“1+3”领导体制进行微调。比如：可将社区（街道）党工委委员分为专职委员和兼职委员两类，专职委员由街道内部人员组成，兼职委员由驻区单位党组织负责人组成，可适当增加兼职委员的数量，增强其广泛性和代表性。同时，可调整党工委会议召开模式，涉及干部任免等街道内部事务的党工委会议，只召集专职委员开会，而涉及整个社区（街道）发展议题的党工委会议，则由兼职委员和专职委员共同参加。要增强行政党组对其成员的约束力，垂直管理的职能场所工作的年终考核、评先评优以及其负责人的提拔任用等事宜，要听取行政党组的意见，从而促进垂直管理的职能场所更好地为社区（街道）服务。要量化综合党委工作的考核，优化和拓展街道党员服务中心的服务功能。在“1+3”领导体制的基础上，应推动社区（街道）党工委成立本社区的区域化党建组织，可作为区级层面区域化党建组织的分支机构，为本社区（街道）的各类党组织合作共建提供平台，也为区级层面的共建活动和项目提供对接基础。同时，鼓励居民区探索建立区域化党建的联系点，或通过创新居民区“大总支”体制，加强居民区层面的区域化党建共建，推动服务群众方面的共建项目直接落实到居民区层面。

（三）探索区域化党建组织逐步向法人组织过渡。目前，区级层面的区域化党建组织主要负责人一般由区县党委书记兼任，党委领导、政府主导的色彩较浓，所建立的组织对党委、政府的依赖性较高，自身独立性较差，加上一些区级层面的区域化党建组织是松散的临时性机构，稳定性不强。建议在时机成熟时，区级层面的区域化党建组织注册登记为社团组织，通过公开、公平、公正的选举产生主要负责人，并建立常设工作机构，配备专职工作人员。在工作经费方面，应逐步摆脱政府扶持的状况，通过推进共建项目、向成员单位提供服务等途径增强自身的赢利能力，从而实现有组织、有经费、有人员的“自转”。

（四）增强驻区单位参与区域化党建共建的“内动力”。提高驻区单位参与区域化党建共建的主动性和积极性，是提升区域化党建共建成效的关键所在。一要树立社区共同体的理念。现代意义上的社区本身就包含“共同体”的内涵，组织和个人都是社区的细胞，其活动在社区，其归属在社区。只有认识到这一点，才会提升服务社区的主体意识。二要推动各单位把公益责任体现到服务社区的行动上。企业等组织应认识到自身发展不仅是自身努力所得，更多是社区和公众支持的结果。社区是企业反哺社会最基本的领域，企业发展后，要懂得感恩社会、回报社会。三要通过“双向服务”机制激发区域单位参与的内动力。区县党委、社区（街道）党工委要主动为驻区单位党组织提供服务，而不是一味要驻区单位党组织为区域发展提供单向服务。比如：静安区通过“白领驿家”项目对区域内的白领的不同需求提供服务，增强了区域内白领及其所在单位对社区的认同，从而激发了他们反哺社区、参与公益的积极性。[2]根本说来，单向服务不具有可持续性，只有“双向服务”才能激发双方的内在动力，使合作共建获得持久生命力。

（五）通过“契约化共建、项目化推进”促实效。要从驻区单位的需求和优势出发，寻找彼此合作共建的切入点，以双方的平等意志为基础，签订合作共建协议，制定完成共建目标的计划和时间表。要将契约化共建的内容细化为可操作、可评估的具体项目，并明确项目的负责人及参与人、项目的目标和推进步骤、项目经费的来源及用途、结项和评估的标准等内容。区级层面的区域化党建合作组织要通过发放征询表、召开协调会等形式，排摸成员单位的需求和可提供的服务，促成成员单位之间的合作，加强对各个共建项目建立和落实的面上组织协调。对关乎整个区域发展的重点工作，可通过开展主题实践活动、建立重点项目等途径，最大限度地发动、整合各个成员单位的资源和力量，为实现区域共同发展和“中国梦”和谐社区篇章凝心聚力。

参考文献：

[1]冯小敏.深入推进区域化党建实践创新[J]. 党政论坛，2011（6）.

[2]杨春燕.“白领驿家”彰显党建柔性之美[J].现代领导，2011（5）.

[3]张国军、钱胜、陈海燕.外滩社区（街道）的区域化党建工作[J].上海党史与党建，2013.9.

作者陈新光系上海大学经济学院（校外）硕士研究生导师，上海市人民政府发展研究中心特约研究员；章再彬系中共上海市闸北区委组织部干部。

责任编辑：周奕韵