课题组

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

“土地财政”最初是对土地出让收入在地方财政收入中所占比重较高现象的一种形象说法。在我国现行土地制度和市场性拍卖机制下，土地出让收入归属于政府管理和支配是必然的，因此土地出让收入无论多寡，无论占地方财政总收入多大比重都是有其合理性和合法性的。目前，社会各界关于土地财政的争议实质上反映了两个方面的问题：一是指地方政府在缺乏科学合理的土地规划利用情况下单纯为满足其他方面的支出需求而“卖地敛财”的现象。这种行为不仅有违科学有效地利用稀缺性土地资源的宗旨，而且引发了诸如抬高房地产价格、影响国家粮食安全、加剧城乡收入差距、群体性社会矛盾等方面的经济、社会问题；二是指即使在合理、合法的土地利用情况下，也会因为国有土地制度的市场垄断地位而不断侵蚀农民利益，形成对农村经济的“倒吸”机制。随着地方政府围绕土地运作行为的“与时俱进”以及学术界认识的深化，土地财政的内涵进一步外延，扩展到了土地运营带来的相关税费收入、土地证券化和抵押贷款派生的土地金融。

一、土地财政的规模效应越来越大

土地财政的规模效应主要包括土地出让收入规模、直接来自土地相关税费收入和以土地撬动的地方政府融资规模等，其主要体现为：一是开发用地出让给开发商直接带来出让收入和后续源源不绝的税金；……