方文全

（上海理工大学，上海 200093）

“土地财政”通常用于描述地方政府自主性财政收入高度依赖土地开发的财政模式，其中最关键的核心因素是土地出让金收入，其他复杂繁多的税费反而数量不大、且是财政经常性收入的正常组成部分。在分析有关数据和研究文献之后，发现不仅有关土地出让金收入支出和管理的公开数据不够系统详尽，甚至对土地出让金性质的学理界定也存在模糊的地方。为了在理论上厘清土地出让金的经济和法律性质，澄清不准确的理解，便于进行更深入的理论和经验研究，本文从土地制度入手，分析出让金的贴现地租性质；从权责对称和投入—收益匹配的角度，探讨土地出让金管理和土地财政存在的问题及其解决思路。

一、土地制度、土地要素及其价格

一个国家的土地（Land）作为领土（Territory）的所有权国有性质，全世界皆然，并非中国所特有。在法律上正式规定中央政府或国家（地区）代表拥有土地所有权的市场经济体也不罕见，英国、加拿大和香港特区都是如此明文规定。美国开国早期的多数土地也都是“完整”的联邦所有，后来通过历次大规模的土地Ground、Soil、Homestead所有权的转让实现了目前的混合所有制；联邦政府依然拥有大量的实质控制土地，严格限制土地用途及其开发利用，以及终极的所有权，在给予补偿的条件下，可以征用一切私人土地①参见美国宪法及相关法律如：The Homestead Act of 1862；The National Historic Preservation Act of 1966。。

现在讨论的土地使用权确权与流转问题，只是针对土地的地上地下资源要素的使用处置权利。……