董 静

(兰州大学 管理学院, 甘肃 兰州 730000)

自20世纪70年代以来,在要求政府更富责任、回应性及质量的压力下,绩效评估发展成为全球范围公共部门改革的重要组成部分。我国近些年来出现的目标管理绩效评估、机关效能建设、万人评政府、第三方评估等都是在融入中国文化和行政理念的基础上,从不同侧面切入的相关实践。对这些典型案例予以描述总结为某种模式,并试图从中提炼出普适性的结论成为学者偏好采用的研究途径,如包国宪、董静等(2010)和臧乃康(2008)对“甘肃模式”及“南通模式”所进行的研究[1-2];另一种途径则遵循从一般到特殊的路径,对政府绩效评估从整体上进行分类,如周志忍(2008)指出当代政府绩效管理可分为作为系统工程以及作为动态过程两种主导模式,分别对应福建省“效能建设”及山东青岛“城市目标管理与绩效考评”等创新实践[3]。也有从权力主体及对象特点角度进行划分,把政府绩效评估区分为感知型、官僚效率型、决策型、参与型、社会效率型及监督型六种模型,并可在实践中找到例证[4]。除了结合案例展开对模式的研究外,也有学者侧重从绩效评估某些环节或要素定义模式并提出建议:如针对评价主体及参与者,建议构建“复合型政府绩效评价模式”[5];从绩效主题、维度指标等内容层面界定模式并试图建构科学优化的绩效评估框架等[6-7]。在分析绩效评估问题过程中,从整体层面构建针对不同情境的实践模式分类及分析框架是有必要的,问题是如何形成一个既能涵盖各种实践形式又能保证不同模式间边界清晰的科学划分标准。另外,已有文献针对绩效评估实践单案例或少数几个案例的研究相对较多,若全面系统研究我国地方政府绩效评估实践需要更多案例的引入。鉴于此,本文在构建政府绩效评估模式分析框架基础上,以我国地方政府绩效评估实践中的多个案例为分析样本展开研究,以刻画这些案例所代表的模式及其特征,并对这些模式在我国的未来发展予以思考。

一、研究设计

参考萨拉蒙(Salamon,1995)[8]对政府与民间组织关系的分类思路,本文将政府绩效评估分为科层、参与、合作、治理、独立五种模式:科层评估是指方案的设计及组织实施均由政府承担,评估主体主要由政府内部产生的一种政府主导型模式;参与评估指由政府主导、制定方案及组织实施评估,引入公众、专家、企业等外部力量作为主要评估主体,对所感知到的政府行为进行理解与判断的一种模式;合作评估主要指采用市场化机制由政府委托社会组织、企业或公民等作为代理人组织实施绩效评估,经费由政府部门提供,代理人就政府所委托的服务项目及目的提供相应服务的一种模式;独立评估指由社会组织、企业或公民等自筹资金、自主决定是否开展绩效评估、负责方案设计、组织实施并自主运用结果的一种模式;治理评估描述的是政府同其他社会行动者形成网络治理关系,共同组织实施及协调合作开展评估的一种模式,其中没有一个行动者有权支配其他行动者的行动,绩效评估过程是行动者在问题和偏好上交换信息,在目标和资源上的讨价还价。

为了分析上述几种模式在实践中的应用状况,本文以“政府绩效”为关键词,搜索Google前200页的相关案例以及中国学术期刊网络出版总库中研究案例的文献,一方面注重案例的全面性,另一方面注重案例的完整性,即如果在全省或全市范围内开展绩效评估实践,那么其下级政府或者部门的实践将不再作为单独的案例,由此最终形成中国地方政府绩效评估24个实践案例[注]24个案例分别是:甘肃省非公有制企业评议政府绩效、青岛市目标绩效管理体系、珠海市“万人评政府”、南京市“万人评政府”、江苏省万人评议机关作风、深圳市政府绩效管理、新疆奎屯天北新区绩效评估、新疆维吾尔自治区绩效管理、福建省效能建设、烟台市社会服务承诺制、北京市政府绩效管理、广东市县两级政府整体绩效评价、厦门思明区绩效评估、南通市目标绩效考评、湖南省政府绩效评估、杭州市综合绩效考评、吉林省政府绩效评估、广西壮族自治区绩效考评、上海杨浦区部门绩效评估、哈尔滨市政府绩效管理、沈阳市绩效评估、辽宁省直属机关目标绩效管理、海南省政府绩效评估、贵州省直部门绩效考评。。接下来,将从行政层级、评估周期、持续时间、组织机构、评估主体、评估方式、结果运用等7个主要维度分析这些案例及其所代表的模式特征,每一维度下面又细分为若干子属性,反映该维度的不同取值(见表1)。

表1 政府绩效评估多案例文本分析的维度及指标

二、样本描述及统计分析

样本统计分析显示我国政府绩效评估主要体现为科层评估(71%)、参与评估(21%)及合作评估(8%)三种模式,案例中尚未出现完全符合本文所界定的治理及独立评估模式,因此下文将主要对上述三种模式进行分析。科层评估是实践的主导模式,主要体现为目标管理绩效评估(如青岛、深圳、南通、贵州)、效能建设(如福建、新疆)、综合绩效评估(如北京)等实践,部分政府选择委托企业或社会机构制定绩效评估方案,但依旧由政府组织实施的方式,在本文中也被归为科层评估模式;参与评估主要体现为公民评议(如珠海、南京等);合作评估主要体现为政府委托学术组织对政府绩效展开评估(如甘肃、广东等)。案例所反映出的各维度及指标的统计分析结论如下:

1.行政层级、评估周期及持续时间

首先在行政层级上可以发现,科层评估模式主要发生在省级(41%)、地市级(41%)及区县级(18%);参与评估模式主要发生在地市级(50%),另外的50%则平均分布在各层级政府;合作评估主要分布在省级(40%)、地市级(40%)及区县级(20%)。可以发现,在所有行政层级中,地市级及省级政府开展绩效评估的数量在各模式中的分布都相对较多,反映出其相较于其他层级政府在绩效评估中更为活跃;其次是区县级政府,而乡镇及村社级的实践则相对较少。各级政府拥有的资源存在显著差异,履行职能的侧重点是不同的,在管理创新方面也扮演着不同的角色。目前我国乡镇政府工作的基本定式是随着上级中心工作走,跟着上级下达的任务忙,这或许是导致该级及下级政府较少开展绩效评估创新实践的一个原因。当然,对于这种状况的解释尚需要进行深层次的探索及分析。

统计结果显示多案例所反映的各模式实施周期主要为一年(75%),在科层评估模式中也采取年终考核结合日常考核及随时督查的方式;有近96%的绩效评估持续时间为三年及以上,并且在指标、主体、方式等方面不断调整和变化,绩效评估的名称也不断更换:如北京市从1999年到2008年相继开展了部门督察考核工作、公民网上评议政府活动等多元评估考核以及综合绩效评估;杭州市自2000年开展了群众评估,后来发展为综合绩效考评,2005年以后建立“三位一体”绩效评估体系,2008年更广泛吸纳社会评议主体。这种现象在整个中国的绩效评估实践中普遍存在,一方面可将其解读为根据现实需要随时调整和优化评估体系及方案,如吸纳更多的评估主体参与;另一方面绩效评估思路不断变化以及政策命令的不断调整会使相关管理者及被评部门疲于应对,而且前期花费大量时间、物力、人力积累的绩效信息大多被束之高阁或弃之不用,较大程度上影响了绩效评估的持续稳定性及管理有效性。

2.组织机构

在科层评估模式中,主要以临时设立的评估机构(64%)、已有职能部门作为评估机构(27%)为主;在参与评估模式中,临时设立的评估机构及已有职能部门作为评估机构的比重各为50%;在合作评估模式中,主要包括社会组织及临时设立的评估机构(见表2)。

表2 多案例的组织机构在各模式中的分布

注:表格中数字表示统计次数,百分比表示其所占的比例

总体而言,实践中仍以临时设置的绩效评估委员会(所占比例为59%)作为主要的组织机构,即采取由党政主要领导干部成立领导小组,下设办公室(称为效能办或考核办等)的形式。办公室有的挂靠在人事部门(如上海杨浦区),有的挂靠在纪检部门(如广西、福建),有的挂靠在省直机关(如四川、辽宁)。绩效评估委员会作为临时协调机构和临时议事机构,优势在于由于成员由不同部门、知识及背景的人员组成,跨越专业和职能界限,绩效信息较易获取,有利于保障活动的顺利组织实施。缺陷是这些组织机构一般都是临时组建的,组织的人、财、物都具有不固定性,或者虽然是常设的,但都挂靠在已有机构或部门内,未单独专门成立及被赋予应有权力,通过的决策或方案折中调和的成分很大。除此之外,已有各职能部门(比例为30%)也在绩效评估中承担着重要任务:如在科层评估中,由各部门根据上级工作要求制定目标计划书或任务书,职能部门一般进行初审,然后由绩效评估办公室进行复审;或者由已有机构作为具体办事机构,如青岛市委督查室、市政府督查室;或者由职能部门承担某项绩效评估任务,如在很多实践中都由统计局或人事部门开展绩效评估的社会评估部分。随着绩效评估形式及体系的不断变更,其组织机构的名称及构成也不断发生变化,如很多政府部门原来实行目标管理并设立领导小组,受绩效评估思潮的影响,直接把原有领导小组更名为“目标绩效管理领导小组”等,随意性比较大。

3.评估主体

通过审视多案例中绩效评估的主体构成,可以发现科层模式评估主体前三位为组织机构(14%)、上级领导(12%)、被评者自身(11%);各评估主体在参与及合作模式中分布相对比较平均(见表3)。

研究也发现,我国政府绩效评估主体构成由最初单一式地局限于政府内部转向引入多元化社会评估主体,这是政府绩效评估的发展方向,也是政府绩效评估走向公共治理评估的未来趋势。一般来说,相比于小范围的参与者,广泛参与所形成的更大范围的利益和意识形态的融合有助于增加政府管理的合法性基础,并在管理创新中掌握主动权,这也是为什么各地政府热衷发起千人或万人评估政府的重要原因。然而,问题在于,这种大规模及广泛引入评估主体的方式是否必要及可取？或者说扩大绩效评估参与度应该如何把握一个限度？以公众为例,事实上在绩效评估中公众参与的形式化及表面化问题突出,已经严重影响了民众参与的热情及绩效评估的公信力。尽管参与可以促进公民对政治系统的认定,但如果公民实际参与却没有看到效果,那么对政治系统的不信任会比没有参与更甚。现实普遍存在的问题是“评估决策者为了得到一个可控的结果,多采取吸纳及将实质性评估权力更多地分配给体制内评估主体,在计分方法上强化体制内评估主体的优势等方式实现控制评估结果的目的”[9]。案例中存在的另一个值得关注的问题是,针对不同类被评对象的评估主体之间差别很小,如在南京“万人评政府”实践中,对于在第一线面向广大人民群众服务和执法(有办事窗口和执法队伍)的部门及部分专营性企事业单位的评估,包括基层社区群众、城镇居民、下岗职工、各单位的普通员工、广大的普通农民等群体应该更有发言权,但实际上这部分群体所占比例却很少甚至未被吸收为评估者。

表3 多案例评估主体在各模式中的分布

注:表格中“/”前的数字表示统计次数,“/”后的百分比表示其所占的比例,下同。

4.评估方式

评估方式主要有以下几种:一是由领导根据评估表进行打分;二是由单位自行设立目标,由绩效评估委员会审定并最终确定目标任务书,以目标体系(一般为指标考核表)作为年终考核的主要依据;三是绩效评估组织机构对结果进行督查核实,并对瞒报等情况予以扣分等;四是根据已有统计数据进行评估;五是由各主体构成的社会力量进行评估,主要以问卷调查及评分表形式进行。随着信息技术的发展及不断运用,网络评估也开始被各级政府所重视。科层评估模式主要采取前三种方式;参与评估主要采取第五种方式;合作评估采取的是第四种以及第五种方式。

研究发现,近年来以单一形式开展绩效评估的实例越来越少,实践中往往体现为目标考核、领导打分、社会评估、第三方机构评估共同发挥作用的综合绩效评估形式,出现了将各种模式加以糅合的趋势。这实际上也体现了这一过程中对各主体多元利益的综合考虑及协调,由于利益因素驱动和认知偏好存在及利益诉求不同,利益相关者的角色、关注焦点及理性程度不同,由此对应着不同的绩效评估侧重点及方式。然而结合上述问题来看,绩效评估体系及评估方式应该服务于其目的,各地有不同的行政生态特征,在发展过程中有不同的需求及目标,很多地方政府倾向于简单复制其他地区实践,单纯追求绩效评估的多样形式、广泛的主体及浩大的评估声势之做法势必存在很多弊端及不利影响。

5.评估结果及运用

对于绩效评估结果,既有根据评分(一般实行百分制)进行排名的方式(如辽宁、甘肃、广东),也有标示等级(一般是3～5级)的做法(如上海杨浦区、珠海),还有同美国实施的“三色记分卡”类似的区域划分法(如深圳将结果标示为“绿蓝黄红”四类)。被评对象由一个庞大的集体组成,但大部分评估结果得分都非常高,或者处于结果比较高的等级区域中,而且第一名与最后一名的实际差距并不大。整体来说,在评估结果的使用上,多用于职位变动、评先评优等人事管理以及经济奖励等个人层面,应用于组织层面的较少,特别是绩效预算、机构改革及分权等,这在科层及参与评估模式中得到了明显的体现(见表4)。

在科层评估模式中结果运用排在前四位的分别是职位变动依据(23%)、经济奖励(18%)、评优嘉奖(15%)、诫勉谈话(13%);在参与评估模式中结果运用排在前三位的分别是经济奖励、职位变动依据、制定整改政策(各占20%);在合作评估模式中,对结果的运用较为单一,如甘肃省非公有制企业评议政府绩效结果主要用于制定整改措施及诫勉谈话;广东省整体绩效评估中主要依靠舆论压力以及比较压力影响被评政府,并未对结果运用的方式予以明确规定。需要说明的是,衡量评估结果的运用难度很大,也很难量化,本研究中统计数据的得出是参考各案例的方案及目标中对结果运用的陈述,并未考察实际上的结果运用状况。总体而言,我国绩效评估结果的运用方式单一,很多部门领导更重视绩效评估的象征性意义,对结果重视程度不够,具有较大随意性,除了哈尔滨等个别地区制定了地方性的相关法律及法规使绩效评估相对更有保障外,我国从中央到地方尚缺乏绩效评估的相关法律法规及有效的结果运用机制。

表4 多案例评估结果运用在各模式中的分布

三、结 语

通过对24个典型案例所代表的模式在7个主要维度上的分析可以发现:科层评估模式应用范围较广,评估方式及结果运用较为多样且更为成熟,在评估机构的设置上仍然具有较大局限性;参与评估模式在主体的选取上更关注外部力量,评估方式比较单一,评估结果的运用不甚理想,决策者更多关注其象征性意义;合作评估由于引入第三方组织机构而使评估过程更为公开透明,然而对结果的运用依然存在严重不足。事实上,绩效评估能够帮助公共管理者达到一系列目的,但是没有适合所有目的的唯一体系[10],各种模式适用于不同的情境,应根据评估目的选择相应的评估模式并设计评估系统。科层评估模式由于信息更易获取,便于组织实施并能将结果与对政府管理、资源及人员的调整结合起来,有利于绩效评估的顺利展开及管理目标的达成,因此这一模式将依然会作为实践的主导;参与评估模式可以强化政府公共行为的公民支持,增加公共权威的合法性,鉴于上述分析,对这种模式应采取谨慎态度,如先以直接服务对象作为评估主体小范围开展对部分政府部门及部分工作绩效的测量,待积累一定的经验及评估能力之后再对评估主体及范围予以拓展;独立评估模式有助于从价值层面对政府行为和行政理念不断改善,基于我国社会组织与政府的特殊关系,目前比较可行的是通过倡导合作评估逐渐形成政府与社会结成伙伴关系开展绩效评估的态势;未来治理评估将得到较快发展,政府应通过加强管理合同的能力及对网络绩效的不断关注等寻求应对这一发展趋势的策略。此外为了促进各模式的有效实施,应不断加快行政体制改革以创造有利于绩效评估实施的基础条件;实施战略层面的绩效评估,整合各评估体系;科学选择评估主体,促进各主体有序参与;建立健全绩效评估组织机构,进一步发挥审计机关的作用;加强对绩效评估信息及结果的有效运用,加快绩效评估立法,将绩效评估与其他管理子系统及机制有效连接等。

需要说明的是,本文所选取的案例并非中国地方政府实践的全部,因而统计分析结果难免与现实存在差异,但由于这些案例较具代表性并引起了广泛关注,能大体揭示我国实践的客观状况。另外本文着重于对这些案例的表面化材料进行统计分析,而非对其进行深入及全面的挖掘。希望未来的研究能更多基于经验性观察进行理论建构及假设检验,通过充实进更多的案例作为样本,结合这些案例的绩效报告、相关报道及宣传网页、政府的相关统计数据资料等,特别是通过实地调研等途径分析这些案例的特征及深层次背景原因,以期得出关于我国地方政府绩效评估更多有价值的结论。

[1] 包国宪,董静,郎枚,等.第三方政府绩效评价的实践探索与理论研究[J].行政论坛, 2010(4): 59-67.

[2] 臧乃康.地方政府绩效评估的“南通模式”:效应、瓶颈及努力方向[J].北京行政学院学报,2008(6):13-17.

[3] 周志忍.效能建设:绩效管理的福建模式及其启示[J].中国行政管理,2008(11): 44-49.

[4] 郎枚,包国宪.博弈视角下政府绩效评价模型选择的理论优化[J].西北师大学报:社会科学版,2012,49(3): 115-120.

[5] 王锡锌.公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式——探寻政府绩效评估模式的一个分析框架[J].法制与社会发展, 2008(6):5-20.

[6] 卓越.政府绩效评估的模式建构[J].政治学研究, 2005(2):90-97.

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[8] Salamon L M.Partners in Public Service: Government-nonprofit Relations in the Modern Welfare State[M].Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995:287-300.

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[10] Behn R D.Why Measure Performance?——Different Purposes Require Different Measure[J].Public Administration Review, 2003,63(5):586-606.