宁军

论甘肃民族地区的非制度政治参与

宁军

近年来发生在甘肃民族地区的非制度政治参与往往与民族问题、宗教问题交织在一起，表现出了参与的阶层广泛、动机复杂、方式多样、非组织化明显的特征。只有不断发展民族地区经济，提高民族地区公民的素质，健全利益表达机制，畅通制度化政治参与渠道，完善基层民主制度，健全法律法规，才能从根本上防止非制度政治参与的发生。

甘肃民族地区；非制度政治参与；非组织化；利益表达

随着改革的深入和经济的发展，甘肃民族地区的经济政治都发生了巨大的变化，民族地区公民的政治意识和权利意识都有了显著的提高。无论在政治参与的形式还是内容上都有了明显的变化，诸如在投票、选举、投诉和诉讼等制度性的政治参与方面都呈现出了健康向上的良性发展态势，但同时也涌现出诸如越级上访、抗议和暴力对抗以及有组织抗争等非制度性的政治参与。所谓非制度政治参与，是与制度性政治参与相对应的一个概念，指那些不符合法律规范以及法律、制度规定的有关程序和步骤来影响政府的决策及其政策实施的行为。非制度政治参与是参与者突破现有制度框架谋求并表达自身利益的非理性、不规范的政治行为。非制度政治参扰乱了党政机关的正常办公秩序,破坏了农村基层政权的权威和职能,增加了社会的不稳定因素，造成了不良的社会影响，不利于安定团结的政治大局和社会主义民主政治的有序发展。

一、当前甘肃民族地区的非制度政治参与的特点

（一）非制度政治参与的阶层广泛、动机复杂

随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，特别是随着文化多元化和价值多元化的弥散，社会的个体因政治资源掌控、经济资源占有、文化资源的多寡和社会职业分工等因素逐步分化为不同的社会阶层。这种社会阶层的分化在甘肃民族地区表现得非常突出，尤其是在近年发生的非制度政治参中，参与的主体表现出了阶层的广泛性，参与的主体既有农牧民，也有工人和知识分子，甚至还包括了一些机关干部和新兴社会阶层的人员。同时，由于社会环境复杂，利益需求多样，甘肃民族地区发生的非制度政治参与还表现出动机的复杂性。这种复杂性表现在非制度政治参与的动机上，既有经济方面，也有政治方面的要求，既有合法的，也有违法的要求。

（二）非制度政治参与方式多样、非组织化特征明显

当前甘肃民族地区的非制度政治参与发生方式是多种多样的，从越级上访或违规上访到行贿行为，从在网上发布虚假信息到散播反动言论，从破坏社会稳定的非法聚集到暴力抗法，甚至直接暴力攻击干部、冲击政府机关，等等。由于甘肃民族地区组织现代化程度相对较低，非制度政治参与都具有随意性、情绪性，参与者往往对于为什么参与、参与的方式和手段是否合法、这种参与会导致什么样的后果等不假思索，参与者常常单凭一时偏激的情感因素就做出某种参与行为。因此，当前甘肃民族地区发生的非制度政治参与有非常明显的非组织化特征。但是，在经济社会的发展中民族地区人们逐步认识到组织的重要性，并由此产生了多种多样的组织化需求，甘肃民族地区的民间组织开始产生，一些宗教、宗族组织的也借此死灰复燃，极少数非法势力也加大了渗透的迅速，这表明，甘肃民族地区的非制度政治参与有向组织化参与发展的迹象。

（三）非制度政治参与由沟通性参与向冲突性参与转向

一般而言，公民向政府表达意见和不满的方式主要是以和平沟通的方式来进行的，当然在现实中也会发生越级上访或违规上访或者对干部行贿、在网上发布虚假信息、散播反动言论等非制度政治参与行为，这些都是沟通性的政治参与，但是从我们调查的情况来看，甘肃民族地区发生的非制度政治参与由沟通性参与向冲突性参与转向的特征表现也很突出，一些敌视性的参与方式时有出现，出现了个体自裁、非法聚集、暴力恐吓、暴力威胁、暴力攻击执法人员，甚至冲砸国家政府机关等行为。

（四）非制度政治参与往往与民族问题、宗教问题交织在一起

甘肃民族地区是多民族聚居地，各主要少数民族如回族、藏族，基本上是全民族信教，宗教在民族地区有很大的影响，以至于甘肃民族地区发生的非制度政治参与在表现形式上往往带有明显的民族性和宗教性。民族问题和宗教问题往往成为引发非制度政治参与的导火索。由于民族意识和宗教意识有时掺杂在一起，相互加强、相互渗透，能够迅速动员农牧民进行非制度政治参与，加上历史上造成的民族隔阂和民族偏见在短时间内很难消除，大民族主义和地方民族主义思想在一些人的头脑中仍然存在。这样，民族关系问题、宗教信仰问题在民族地区往往非常敏感，民族问题和宗教问题等方面的矛盾和冲突容易牵动民族情感，引发非制度政治参与。一些发生在甘肃民族地区的非制度政治参与本身就是国外某些势力直接引导和干预的结果。

二、甘肃民族地区的非制度政治参与的原因

（一）经济发展相对落后

经济发展水平与政治参与水平成正比的关系已经被政治学研究所证明。在一定的社会中，经济水平比较高的人或阶层，其相应的社会地位也较高，他们有可能获得更多的政治资源，政治参与的机会也就比较多，也更有利于获得健全的政治知识和技巧，更倾向于用理性的态度来对待政治参与。近年来，甘肃省民族地区经济增长速度虽然较快，但经济总量仍然十分有限，经济发展相对落后，据统计，2008年全国人均国民生产总值达18943元，甘肃省人均10346元，而临夏县人均产值为3712元，东乡县人均产值只有1972元。不论是城镇居民可支配收入、农民人均纯收入，其城镇化水平都远远低于全国乃至甘肃水平。据统计，2009年全国人均国民生产总值达25796元，甘肃省人均12852元，而临夏人均产值为4673元，东乡县人均产值只有1972元，临夏、东乡的经济发展相对落后是非常明显的。

表1 甘肃甘南、临夏民族地区与全省、全国的主要指标对照表

经济基础决定上层建筑，经济的落后使得甘肃民族地区的民众的政治责任感和政治效能感都比较低，其参与政治的积极性不高，并且容易引起民众的情绪不满。这种不满情绪的存在会影响民众对事物的看法进而可能采取制度外的行为方式来表达这种不满，从而产生非制度政治参与。最为有力的证明就是，同是甘肃民族地区的肃北县和肃南县，由于经济发展较快，2009年人均产值分别达到58001元和32013元，远远高于全国平均水平，这两个民族县，从未发生过非法聚集、暴力恐吓、打砸抢烧等严重暴力犯罪事件，就连上访也几乎没有。

（二）利益表达机制不健全

一般地说，如果利益表达机制健全，公民能通过正常的渠道来表达和维护自己的利益，就不会采取非制度化的参与方式；反之，公民就会转向通过非制度化参与的形式来达到目的。这种制度供给的短缺在甘肃民族地区的突出表现就是公共产品供给不足，这就使得群众的利益诉求得不到有效表达，极易使不满情绪堆积，导致非制度政治参与行为的产生。课题组在甘肃甘南民族地区进行过调查，当问及“您认为您在遇到问题需要表达意见、反映问题是否方便”这个问题时，47.7%的农牧民认为自身表达意见、反映问题 “不方便”，30.0%的农牧民认为 “基本方便”，只有10.1%的农牧民表示自身表达意见“非常方便”。

表2 甘肃甘南、临夏民族地区农牧民表达渠道调查表

（三）制度供给的短缺

在现代民主国家，公民的政治参与是靠一整套健全的制度来维持的。我国公民在政治参与方面建立了以人民代表大会为核心的一系列制度，取得了很显著的成绩。然而，这些制度在实施过程中还存在一些偏差和问题，一些具体制度并不完善。这是非制度政治参与发生的重要诱因，也是民众制度化政治参与的障碍。在我国目前的政治制度安排中，民族地区的公民，不论是少数民族成员还是非少数民族成员，都有着广泛而实际的政治参与渠道，但由于经济社会的快速发展，相对于民族地区公民利益诉求的高涨和快速发展，保证民族地区公民制度参与的制度建设还不能与这种利益诉求形成一种动态的平衡关系，这就造成了公民政治参与制度供给的短缺，而这种制度供给的短缺很容易引发民族地区公民的非制度政治参与。

表3 年2009甘南藏族自治州和临夏回族自治州公共产品供给表

（四）民主法制观念较淡薄

由于经济、政治、文化、历史、地理等诸方面的影响，甘肃民族地区公民的文化素养还有待提高，他们的民主法制观念较为薄弱，许多农牧民对自己拥有的权利和义务以及法律知识知之不多，甚至一无所知。课题组在调查中发现，由于长期生活在习惯、礼俗、宗法、人情的生活环境中，部分民族地区公民已经习惯于用情感、关系、权威和道德来处理人与人之间的社会关系和社会矛盾，在解决利益纠纷和社会矛盾时，他们大多诉诸习惯、亲情、权威和宗法，忽视法律、害怕法律甚至排斥法律，这反映出他们的民主法制观念较淡薄，突出的表现就是当他们的权利被损害时不是寻求法律途径，而是置法律于不顾，要么忍气吞声自认倒霉，要么托人说情、请客送礼，违规上访，甚至“以暴制暴”，发生非制度政治参与。

三、甘肃民族地区非制度政治参与的治理

（一）发展民族地区经济，提高民族地区生产力

人类生活的基础是物质的，“一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提。这个前提是，人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。 ”［1］78“不是意识决定生活，而是生活决定意识。”［1］73社会的经济发展水平影响着人们政治行为和政治意识，也影响和决定着民族地区的参与方式和参与水平。所以，大力发展民族地区经济，缩小民族地区和汉族地区的差距，提高民族地区的经济发展水平，实现各民族共同发展和共同繁荣，是保持甘肃民族地区政治稳定的前提条件。只有大力发展经济，提高民族地区公共产品供给，为民族地区公民制度化政治参与提供物质保障，才能减少因经济发展不平衡所造成的不稳定因素，从根本上治理民族地区的非制度政治参与。

（二）健全利益表达机制，畅通制度化政治参与渠道

“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”［2］这正如马克思所言，“人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关。”［1］82“把人与社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益。”［1］439利益分配型动机是促使人们参与政治的最持久、最均衡、最稳定的动机，发生在民族地区的非制度政治参与大多是由各种利益冲突和利益不均所引起的。因此，要在民族地区建立多元的利益表达的机制和利益表达渠道，使民族地区公民获得更多的利益表达有效途径。同时要理顺民族地区各级政府机构的关系，充分发挥群众性团体的作用，改变民族地区制度供给短缺现状，扩大参与渠道，防止非制度政治参与的发生。

（三）发展民族地区教育，提高民族地区公民的素质

文化程度的高低还会影响到人们参与政治的方式。“受过良好教育的公民因为有健全的认知技巧，学历高的公民政治关心程度也高，这在某种程度上强化着教育与政治参与的关系。”“教育程度与参政比例成正比。”［3］由于甘肃民族地区教育科学和文化相对落后，影响了甘肃民族地区公民的政治参与水平。因此，要在民族地区开展普法宣传，使广大民族地区公民知法、懂法、守法，在法律的框架内合法而有序的进行政治参与。同时，要不断加大教育投入，提高民族地区公民的思想道德水平和科学文化水平，把他们培养成有知识修养的新型现代公民。

（四）改革和完善基层民主制度，健全相关法律法规

进一步完善以人民代表大会和村民自治制度为核心的基层民主制度，建立健全民族地区政治参与的渠道，完善民族地区各项法律、法规和制度，确保民族地区公民的合法权利得到充分而有效的保护，进一步完善民族地区公民的民主监督权利的行使，使广大农牧民能够监督各级政府及其工作人员的工作，提高民族地区各级公务机关工作的透明度，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

[1]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京:人民出版社,1995.

[2]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京:人民出版社,1995:246.

[3]加布里埃尔·阿尔蒙德，维巴.公民文化[M].北京:华夏出版社,1989:217.

C912.8

A

1673-1999（2012）06-0023-03

宁军(1971-)，男，甘肃张掖人，硕士，河西学院(甘肃张掖734000)政法学院副教授，从事政治学理论教学与研究。

2012-01-14

甘肃省高等学校研究生导师科研项目“甘肃民族地区的非制度政治参与研究”（1009-04）。