苏海雨

（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

公共交往法治化
——基于重庆公租房实践的思考

苏海雨

（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

重庆公租房建设彰显了本土公共交往的智慧，促进了社会公共利益的良性循环。公共交往是行政主体与行政相对人之间的互动交往，有什么样的公共交往就有什么样的社会秩序。公共交往的法治化要求在行政主体与行政相对人之间，实现有效交往的法治规则与法律保障的交往实效两者的统一。公共交往提供了一个动态过程式的行政法治化进路，反映了行政法基础理论本土化的呼唤。

公租房；公共交往；行政主体；行政相对人

一、引 言

和谐社会秩序的建构与完善，既是一种管理行为，也是法治社会建立的过程。法治的实现过程就是社会“善治”的过程。正如朱苏力教授所指出的“市场经济所需要的并不是一种抽象的法治，而是一种从总体上最大程度地减少总成本、促进交换发生和发展、促进财富配置最优化的规则和制度，其中包括正式的法律与大量的习惯惯例”[1]11。社会管理创新在全国各地摸索实践，尤其公共租赁房（以下简称公租房）建设在中央政府高度重视以及政策引导下迅速发展，这既是公共服务与社会治理的理念探索，也是行政主体公共服务的制度与理念创新。所以，行政法学必须在规范主义与实证主义之间面对和诠释社会科学的新问题，“从问题出发开始的研究，将本土的经验上升到一般理论”[2]在这种问题意识下，我们从公租房的建设实践中发现行政主体与行政相对人之间存在着的互动交往，进而对这种交往行为在行政法领域内给予了诠释与思考。

二、重庆公租房建设的法治探索

（一）依法行政的住房保障

本文所论的公租房是社会主义市场经济条件下的住房保障供给建设，有别于计划经济条件下的住房分配制度。2009年温家宝总理在政府工作报告中首次提出“积极发展公共租赁住房”。重庆市政府于2010年开始大力建设公租房，并于该年6月发布了《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，截止2011年，开工的公租房规模达到2 725万平方米，并于2011年3月2日、5月28日、8月27日、11月23日，对已竣工验收的公租房组织了四次公开摇号配租，保障家庭达到8.2万户（见表1[3]），加上工业园区和远郊区县的分配数量，全市公租房配租已达11万套，惠及民众近30万人。可见，这种带有公益性质的公租房低价配租是政府主导的行政保障行为。

公租房的住房保障可以作为一种物质权益帮助而被认为是行政法中的行政给予[4]189行为。《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》在第3条、第18条、第19条等相关规定中，明确规定了公租房的含义以及申请对象的条件；并且在这些具体条文中创新公租房申请准入机制，放宽了申请主体条件，配租对象以类别而非简单的以收入为界定，从而可以惠及更多的社会阶层与群众。公租房不仅是依法给付的住房保障行为，而且公租房本身在建设过程中涉及了广泛的行政行为，包括着行政规划、重大行政决策、行政合同、行政监督等等行政行为。2010年7月重庆市成立了国内第一个副厅局级的省级公租房管理局，并通过了《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，规范了公租房的建设与发展。

表1 重庆市公租房配租主体比较

（二）突破传统的行政法理念

“作为总体危机的集中表现，现代行政法学是一种‘单向度’的规范法学。”[5]行政法治主体应该是行政主体与行政相对人之间的互动，强调的是两者之间的相互作用。重庆公租房建设中就公租房申请配租中没有采取以往严格的审查制度，而是以严格的运营加防范租户转让获利的检查机制为基础，适当放宽了准入机制，取消了对申请者的收入绝对限制，从而大大拓展了公租房的适租对象。这种不完全特定的对象给付可以抽象理解为公民的整体表达与参与，增加了整个社会的公共利益流动性。行政相对人通过合法合理的渠道表达自身利益需求，积极与行政主体交往，自主获取现实权益，实现行政相对人自主选择与行政主体开放服务的互动结合。以往给付行为被认为是一种单方施惠，是行政主体通过“消极被动”的方式为行政相对人服务。当然这种“消极被动”不是推卸职责或者行政不作为，而是通过积极开通各种公开渠道与公众交换信息，了解他们的需求。具有中国本土特色的政府主导政策，发挥了行政法所不具有的能动性，但同时“单向型”的行政法律秩序很大的问题是不能很好地起到控权监督自身的作用，更无法让其主动转变为积极服务，因此，行政法难免不成为形式性的程序法。所以，现代行政法治要实现其规范和监督公共权力维护公民权利的目标，就不仅要强调对权力损害与权利滥用的制约，而且更要关注对法律主体的激励；以便在促使行政主体为了增进公益而积极行使公共权力的同时，保障和激发权利主体积极行使公民权利与履行公民义务。

重庆公租房实践对行政法基础理论中行政机关与行政相对人之间的互动交往规则、对象、程序、结果等方面的重要体现。这种交往互动使我们了解了行政主体与行政相对人之间是一种怎样的交往，它也预示着我们需要怎样的行政法。行政法存在的空间就是一方面行政相对人与行政主体的“自下而上”的交往，另一方面行政主体与行政相对人的“自上而下”的交往，即公共交往。现实存在着公民通过正常的救济渠道与政府交往沟通，老百姓俗称打交道，也存在大量公民上访、闹访等现象。因此，迫于当今公共交往存在的问题，要求我们必须研究与认识行政主体与行政相对人之间存在的公共交往，以及这种公共交往是什么。

三、公共交往：技术还是理念

重庆公租房实践中行政主体积极探索行政相对人申请与退出公租房租赁的机制与程序，初步形成了行政主体与行政相对人关于公租房配租上的交往规则。人们通过媒体、亲朋好友了解和关注公租房的建设与发展，更有符合申请条件的行政相对人则实际行动参与公租房的申请与入住。

（一）交往技术的大胆创新

从某种角度上讲，政府与公民之间过分激化甚至冲突，可以说是利益表达机制不够顺畅，公民的需求得不到政府的应有重视。如果对恶性的群体性事件处理不当，更会大大地激化官民矛盾。表达机制不顺畅可以说是一种行政交往技术的滞后，它产生的结果就会牵制影响原本利好的政策法规在执行中出现错位，引起人们的不满。重庆公租房实践把公众能够乐意接受的公共交往技术，人性化地运用到行政行为的运作，从而使公租房没有成为政府的负担，同时也没有让人们的预期落空。

首先，在公租房基础建设资金上引入先进的房地产投资信托基金（RETTs）融资技术与机制，解决了重庆公租房建设融资难题，为大规模公租房建设提供了资金保障。在尊重市场规律，利用市场资源配置的有效性，提供公共服务产品的同时，也是综合考虑了公租房投资者与租房者双方利益需求之后，进一步合理规划利益分配与风险规避制度，在保本微利的行政技术操作中实现了公共利益均衡性增加。从这个意义上来说，它是公共交往技术精湛的表现。

其次，公租房申请与准入程序设计彰显了行政主体交往技术的进步。如何在公开、公平、公正的原则下将公租房分配给住房困难人群，不仅关系到千家万户“住有所居”梦想的实现，更关系到政府公信力及社会管理能力。因此，为确保公租房“阳光分配”，重庆制定了公租房管理办法及实施细则，对公租房申请方式、申请条件、申请要求、审核配租等方面作了相关规定，严把审核配租关。同时加强资格审查，建立了公租房信息网和数据信息管理系统，实现了房管、公安、社保、工商等多部门的信息共享，通过相关数据查询比对，严格审查申请人所填写的住房工作情况及申请资格。《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》对申请人的宽松资格初审以及准入与退出机制，是尊重行政相对人意志自由的。在符合条件的基础上，承租人与出租人签订公共租赁住房租赁合同，获得法律的认可与保护。行政相对人与行政主体共同约定权利义务，并且以合同形式固定下来，从而把行政目标的实现转化为行政相对人的个体意志。这种公共交往技术易被申请人接受，从而减少因公共交往双方在信息不对称情况下而产生的误解，甚至是对立，有利于形成行政相对人对行政主体的信任交往。再比如，重庆及时设立公租房管理机构与网站，配租摇号之后公开公布公租房申请公示名单，做到了政务公开透明，进一步满足公众的信息知情权与监督权。在规划公租房之初也考虑到了要设计一套科学的配租方式的重要性，把公租房保障的对象主要界定为三类：一是进城务工的农民工；二是新生代大学生；三是重庆城市居民住房困难群体，人均住房面积在13平方米以内。公租房租住以五年为期限，租住者购买改善住房后，可以退出公租房；业主住满五年后，可以“成本价+银行利息”购买自住。公租房不得进入二手商品房市场进行交易，购买人需要转让的，由政府回购，回购价格为原销售价格加同期银行活期存款利息，不会随着房价的上涨而上涨。重庆市还设计了惩罚性强制退出机制，对于提供虚假信息骗取公租房租住，擅自转租、转售、出借和抵押公租房，空置房屋或欠交房租6个月以上，以及违反租赁合同，承租人或购买人所占有的公租房都被强制收回，其行为将记入个人信用档案，五年内不得申请公租房。因此，重庆公租房实践凸显出行政主体越来越重视社会管理法治化中公共交往技术的创新。“在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”[6]我们强调社会管理创新的一个前提是行政机关职能转变与管理创新，那么可以具体在行政许可、行政审批和行政处罚等法律制度和执法实践中，就是要落实与实践总结行政执法的技术与经验。

我国行政法中的交往技术在行政执法程序与行政裁量基准方面都积累了大量的经验，甚至可以成为行政立法常规技术。正如有学者所说：“法律与其说是被规定，还不如说被实践。因此，作为国家权力的法律并不像光一样畅通无阻地直射于社会生活，而是在具体场景的权力关系网络的复杂运用中，在种种冲突和妥协中，以迂回曲折的方式触及到我们的社会生活。”[7]514行政法律执行是需要人们的实践，在具体的案例与行政行为中行政主体要做到在规范与事实之间认可具体行政相对人或者不特定的公众与他们交往中产生的信息与利益。无论行政立法、行政执法还是行政程序的运行，都应该体现行政法领域中中国本土的公共交往方式与技术。我国行政法领域的公共交往技术急需进步与改善，传统控制式行政法理论不能及时有效正确地够反映人们的利益需求与生活现状。美国行政法学者斯图尔特教授在《美国行政法的重构》（1975）一文中指出：“传统的控权模式的最大弊端是将行政法视作控制政府权利的消极工具，并为公民的权利提供消极保护，结果行政法对政府和公民都缺乏充足的激励。”[8]现实中经常出现一些行政主体与行政相对人“分居”的现象，所以公共交往技术的成熟能够吸引公民的理性表达和有序参与，从而可以获得民意和舆论的信任和支持，但是也要防止微妙的交往技术运用形成对付公众，掩饰责任的诡术。行政主体与行政相对人双方都会给对方提出权利与义务的要求，交往技术程序中因此要充分体现双方交往的原则与规则，做到在人格平等基础上实现社会矛盾纠纷化解的和谐交往。所以，这不仅是交往技术的创新，更是交往理念的革新。

（二）交往理念的温和转变

近几年来，国内房地产市场迅速发展，中央与地方共同调控房地产市场，倡导公租房建设，保障公民的住房权益。重庆公租房探索建设的努力，率先打破了保障性住房与户籍捆绑的“传统”。凡在重庆有稳定工作的无住房或家庭人均住房面积低于13平方米的本市原住民、大中专学生毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员，均可申请租住。公租房重点定位于解决夹心层等各阶层群体临时性、周转性、过渡性、阶段性的住房困难。重庆公租房是在尊重市场经济基本规律下解决民生问题，缩小贫富差距的积极行政作为。行政主体更注重如何使行政相对人积极参与到社会治理的公共交往中来。重庆公租房直观看来是一种客观行政给付结果，但从过程理解也是行政法理念的逐步转变。

在行政行为过程中，行政主体逐步认识“官民”良性互动交往的价值，他们愿意倾听了解民意，疏浚公众利益表达渠道，获得公众的支持，从而提升政府的公信力。如果老百姓的基本需求得不到满足，就会对社会发展模式与政府行政能力产生质疑，并提出要求。这也是公众一种诉求表达，是公众想要积极与政府交往的一种表现。社会转型时期公众的利益表达与权益的维护意识更为强烈，需要更多的公共服务与产品，包括人格尊严与基本生存权利。实现公平合理的交往就要求政府必须公正地对待它的（每一个）公民，这是现代行政法一项基本的观念和原则。重庆公租房通过“对外公示加社会监督”的办法，将公租房置于政府管理和民众监督之下，审核通过的合格申请人必须在网上公示，接受实名举报。公租房摇号配租过程均实行全程电视直播，邀请市人大代表、市政协委员、申请者代表、承租户代表、监察和公证人员到现场监督、公证。摇号配租结果在公租房信息网和其他媒体上公示，接受社会监督。它包含着程序中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开等现代行政法价值理念，同时这些交往理念也在实践中使公众不断地体会和理解，从学者、大众媒体都温和地传播着现代公共交往理念转变，进而改变了行政主体以及工作人员公共服务的理念与价值态度。

四、公共交往的法治化

交往行为理论是西方现代哲学家与社会理论家哈贝马斯提出的，他认为“交往行为概念所涉及到的至少两个以上具有言语和行为能力的主体之间的互动，这些主体使用的手段，建立起一种人际关系。行为者通过行为语境寻求沟通，以便在相互谅解的基础上把他们的行为计划和行为协调起来。”[9]84本文所说的是在我国行政法律秩序与本土知识框架下，行政主体与行政相对人之间的这种主体公共交往现象。重庆公租房虽然利用了科学的技术方法，但是有着浓烈中国本土气息。对重庆在公租房建设中对本土行政资源的描述、评价与预测，甚至是可以说是一种细腻的挖掘。行政主体与行政相对人的交往形式既包括了以文字形式表现出来的典章制度、法律规范和文本，也包括非以文字形式出现的传统、习惯、观念和思维方式等。反过来，在现实社会中公众越来越凸显出积极与行政主体交往的取向。公众通过一定合法形式表达自己利益诉求，与政府沟通交往，希望获得更多优良的公共产品与合法的权益保障。社会治理与社会管理的不同就在于社会治理主体包括了行政主体与公众，以及社会组织，而社会管理强调行政府的主体性。社会公共治理的社会基础是公民社会，对应的国家是有限政府，推崇一种理性、互动、合作的公共精神，要求法律寻求多元利益主体的法律地位平等，对各种利益诉求的表达保持开放并尊重正当的诉求，保证公共决策过程的广泛参与和公私合作，建构一种竞争合作的多方协作关系，实现程序正义与实体正义的统一。这种社会治理在法律框架下既包括了政府对于社会公众的一方交往，也包含了公众对行政机关的另一种交往，即公共交往。本文从重庆公租房实践经验出发，试图探寻建构本土行政法资源中公共交往理论，以求适合在当前我国大政治背景下的公共交往的法治化。

法治化已成为城市新一轮发展的核心竞争力，营造良好的法治环境进一步提升城市境界与形象，有利于保障与激发城市发展的新动力。法治化应关注以下重要理念：

首先，法治化要求一个建构法制秩序并自身也受到约束的法治政府。法制秩序是政府依法行政的前提条件，而法治政府是要求政府在具体的执法过程中实践这种法治精神与法制规则，政府应该提升自身公信力，从而使其行为与规范得到公众的认可。

其次，法治化要求一个形成法治共识并能有机参与沟通合作的法治社会。公民权利意识的薄弱不仅反映了公民权益观念的模糊，也反映了自下而上的利益表达渠道受阻的迹象。法治社会需要形成一种政府与公民合理沟通、互相促进的公共交往空间与形式，引导公民利益的诉求与行政机关的所为相适应。

再次，法治化要有具有法治意识并自觉遵守法制的现代公民。公民具有法治理念与权利意识才能使社会治理不是唱独角戏，使法治成为人们生活的必需品，而不是奢侈品。法治化应与改善和提高人们的生活质量与水平，追求社会与个人协调发展的社会过程相一致。

公共交往法治化的具体要求是：

首先，有效交往的法治规则。法治建设，其实就是重新建立人们在社会生活中对他人行为的确定预期。“中国人将在他们的社会生活中，运用他们的理性，寻求能够实现其利益最大化的解决各种纠纷和冲突的办法，并在此基础上人们互动中（即相互调整和适应）逐步形成一套与他们的发展变化的社会生活相适应的规则体系。”[1]21公共交往的有效性就像两个人合作挖山洞，必须有着共同的趋向与路线，否则就不能合力挖通山洞。公共交往亦如此，如果利益表达与交往机制不顺畅，就会付出很大的社会代价以及资源的浪费。这就需要一个共同交往规则与预期，才能实现双赢的局面。这意味着法律的机制设计需要基于理性人假定之上，讨论如何通过相应的法律制度来安排法的主体的行为选择。如果一项法律设定了合理的交往规则，“唯有在传统和惯例使人们的行为具有了很高程度上都的可预见性的那种社会里，人们才有可能把强制减少到最低的限度”[10]32，那么才会人们完全依从它和尊重它。一项有效的法律使行政机关与行政相对人之间的交往可能是有效的，而不是“走形式”的假互动。美国法理学家博登海默认为法律的有效性则是“试图确定一项法律规范是否当被遵守，亦即私人或政府官员是否应当遵守它”[10]348；他还指出必须对法律的有效性与法律的实效加以区分，“法律实效所涉及的是法律规范适用于的那些人是否真正遵守这些规范问题。”[10]347

其次，法律保障的交往实效。有效的法律规范执行可以使行政机关与行政相对人之间的形成良性交往，实现法律主体（交往主体）的和谐交往，实现交往的法律效力与法律认可的交往效力，达到法律主体与交往主体的契合。追求社会公平正义、缩小贫富差距、实现共同富裕，最终构建社会主义和谐社会的过程，也正是公共交往的目的和要解决的问题。中央提出要着力改善和保障民生，推进基本公共服务均等化，让人民群众都能享受到经济发展的成果。行政法的本土取向就是如何实实在在把公民权益真正地落实到人们的手中，并且能到得到法律的认可与强制保障。

社会建设既是利益分配过程，也是法治挥发的过程。行政主体必须认清自己的位置与角色，积极回应社会，积极沟通交往，赢得公众信任。历史经验告诉我们，堵塞了民意、民情，是要付出代价的，社会纠纷的激化往往就是公共交往与沟通的渠道与程序不明确、不畅通所导致。公共交往的法治化就是要求行政程序无论在立法还是执法中都要给予公众交往的渠道与程序，让他们表达出自己的利益，这是对公民人格与权利的尊重。在法律框架下的公共交往需要双方交往的真诚，行政主体工作人员应该在执法中遵循人际交往的人格尊重原则，这意味着国家与社会的互动交往中你尊重我，我也会尊重你的基本交往规则的树立，当然也需要正当的法治规范和理念的自我反思。“只有那些以某种具体的和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”[11]423

五、代结语：行政法基础理论本土化的迈进——公共交往论

重庆公租房实践的启示是行政权与公民权在行政法治中的建立了协商、沟通、交往理念与精神。现代行政过程的核心是行政主体与行政相对人共同作用、互动和制衡的过程。行政过程的视角去透析行政法中最核心的问题——行政主体的行政权与行政相对人的公民权，来分析和研究现代行政过程中的价值追求、应当遵守的原则与应当构筑的制度——即理念、原则和制度。但笔者认为在中国本土语境中的行政过程中，行政权与公民权无法完善地转换成具体的交往权益与形式，我们应该从这种公共交往的预期、过程，以及结果来看待行政法应该遵循的理念、原则和制度。

良好的公共交往会产生适合本土智慧的行政法价值、理念与原则。行政法的公共交往论应该是在行政法领域内行政主体与行政相对人之间能够实现互相影响与沟通的公共交往的权利与义务，以及在交往过程中体现的价值、理念与制度，以达到对行政权力的有效规范与公民权益的实效保障。正如王学辉教授所认为“交往理性在扬弃工具理性的基础上，主张通过‘沟通’、‘协作’的手段解决问题。它承认不同主体之间的独立地位，关注各方的差别性需求，在这个基础上通过‘沟通’、‘理智协议’取得共识，通过‘协作’实现各方的利益需求。政府在整个行政法律秩序的建构上应保有一种‘善治’的态度。总而言之，随着行政相对人和行政主体之间交往理性的不断渗透，越来越多的公共行政领域将摆脱传统的‘控制’模式，进入‘沟通’、‘协作’的和谐状态。”[12]公共交往应成为行政法治的本土资源，实现在法律框架下的有效交往和交往实践的法律实效保障。交往的过程性、时代性、有效性以及实效性将成为当今中国本土的行政法资源的特性以及未来的趋向。

[1]苏力.法治及其本土资源:修订版[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[2]陈瑞华.社会科学对法学方法的影响[J].北京：北大法律评论：第1卷，2007.

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[12]王学辉.和谐行政法律秩序的建构——基于“5·12地震”展现的行政法治化路径[J].行政法学研究，2008（4）.

（责任编辑：于开红）

Abstract:The construction of public rental housing reflects the wisdom towards the native public interaction, promoting the benign circulation about the social public interests. It refers to the interaction between administrative subject and administrative counterpart. What sort of the interaction determines what type of social order? Law rules of public interaction request that the unity on effective interaction between law rule and law security be realized. It provides a path of dynamic process, reflecting the nativization response of the administrative law’s basic theory.

Keywords:public rental housing; public interaction; administrative subject; administrative counterpart

Law-Ruled Public Interaction: the Perspective of Public Rental Housing Construction in Chongqing

SU Hai-yu
(School of Administrative law, Southwest University of Political Science and law, Chongqing 401120,China)

C912.3

A

1009-8135（2012）05-0030-06

2012-07-03

苏海雨（1987-），男，山东临沂人，西南政法大学行政法学院宪法与行政法专业硕士生。

本文系国家社会科学基金项目“中国公租房制度的表达与实践”（11BFX074）与重庆市教委人文社会科学重点资助项目“重庆公租房制度的表达与实践”（11SKC01）阶段性研究成果