赵京国

(泰山学院管理学院，山东泰安 271021)

控烟政策执行困境及出路
——基于史密斯执行模型的分析

赵京国

(泰山学院管理学院，山东泰安 271021)

自2011年5月1日起，《公共场所卫生管理条例执行细则》生效，室内公共场所开始禁烟，但执行效果不容乐观。运用史密斯执行模型对控烟政策执行中困境进行分析认为，要实现政策的有效执行，必须制定国家层面上的法律，明确执行主体，转变公民的观念，优化政策执行环境。

室内公共场所;禁烟政策;政策执行;史密斯执行模型

一、政策执行模型概述

自20世纪70年代起，西方国家开始在公共政策实践领域中重视政策执行环节的研究，掀起了政策执行运动研究热潮。许多学者基于不同的研究视角，提出了各种理论模型，其中美国学者T·B·史密斯最早提出了研究政策执行过程的模型。

史密斯在《政策执行过程》(1973)中，概括了政策执行的四个主要影响因素:一是理想化的政策，指合理、正确的政策;二是执行机构，指政府中负责政策执行的单位;三是目标群体，即政策对象，政策的直接影响者;四是环境因素，指政治、经济、文化等环境中影响政策执行的因素。这四个因素构建起了政策执行过程模式。如下图:

史密政策执行模型

在模型中史密斯将政策制定与政策执行分成两大相互作用的过程。在政策执行中，政策执行组织、政策目标群体、理想化政策和政策环境这四者之间发生着互动。政策执行的过程，就是从四者互动的紧张状态经过处理走向协调平缓状态的过程。政策执行的结果作为反馈再输入到政策制定过程。“史密斯执行模型”告诉我们:政策的执行是一个互动的过程，理想化政策是很重要的方面，但是它只有与执行机构、目标群体和环境因素这四方面结合起来，相互作用、相互促进，才能保证政策的有效执行。

二、基于史密斯执行模型的控烟政策执行分析

(一)对理想化政策的研究分析

理想化的政策是政策能否成功执行并取得预期效果的一个前提基础。而反观《细则》，其本身存在很多问题，影响了执行的效果。

1．《细则》的法律效力较低。即使正如中国控烟协会新闻发言人所表示，国家十二五规划提出“全面推行公共场所禁烟”，标志控烟已上升到国家层面，［1］但《细则》只是由卫生部制定的一个条例，其法律效力较低。作为国务院部门制定的条例规则，效力等级次于法律和国务院颁布的行政法规——决定了两者不能相提并论。不同效力等级不仅决定法律法规的层级次序，在某种程度上也影响了执行力。控烟百般无奈，与刚性不足有莫大关系。

2．《细则》内容不够全面。首先，对室内公共场所的界定不合理。根据《公共场所卫生管理条例》，公共场所包括7个大类，28个小类。对“室内公共场所”定义比较老，沿用了1987年4月提出的七大类概念，其中的“车马店”目前已经没有了，而室内工作场所，如办公室、写字楼等却并不在禁烟范围之内。20多年了，公共场所的范围也应与时俱进。其次，对执法主体界定不清。《细则》强调了公共场所管理者的责任。管理者固然有责任，但他们没有执法权，那么谁来担当这个责任?真正控烟最后还得靠行政部门，但是《细则》没有明确执法单位，只是笼统地提到了卫生行政部门，正如国家控烟办公室主任杨功焕认为，卫生行政部门显然并不具备很好的执行力。［2］第三，缺乏具体惩罚实施细则。《细则》并没有任何有关禁烟内容的追责和惩戒条文，缺少具体的惩罚细则，使得“禁烟”成了“无力的枷锁”。

1.2.3 随访 在患者手术后第1次月经来潮且干净后1～2 d，医师对其采取治疗性通液术处理，在手术后需要避孕至少3个月，3个月后需要前往门诊进行指导受孕，采取电话随访的方式进行随访。

(二)对执行机构的研究分析

要达到政策预期的目标，必须通过对政策的执行来实现，而执行政策则离不开政策执行机构。可以说，政策执行机构是把公共政策从理想变成现实的中介和桥梁，没有政策执行，公共政策仅仅是一纸空文。所以说，政策执行机构及其执行人员的整体状况是关系公共政策能否被成功执行的重要因素。

1．控烟政策缺乏明确的执行机构。《细则》没有明确界定执行主体，以至于不同的地区在执行《细则》过程中，执行主体呈现多元化的态势，比如，在广州由卫生部门牵头，牵涉到卫生、工商、教育等15个部门，多龙治水，不仅有成本问题，更有效率问题。在上海，教育行政部门负责学校;文化综合执法部门负责文化、体育、娱乐场所以及旅馆;交通行政执法机构负责交通工具以及有关公共场所;食品药品监督管理部门负责餐饮场所;公安部门负责网吧等上网服务场所;房屋行政部门负责物业管理区域内公共电梯;卫生行政部门负责医疗机构以及其他公共场所。由于缺乏一个权威性的执行机构，各个机构在执行过程中会因沟通、协调、自身能力等因素致使政策效果难以保证。

2．执行主体执行难。由于执行主体不明确，同时执行主体权力有限，面临执行难以到位的困境。根据政策要求，公共场所的经营者、管理者、控烟劝导员有责任，但没有执法的权力，无法对违反规定者进行有效的责罚;执行人员数量少，而吸烟人数较多，难以有效地制止违反规定者;况且，由于对监督责任、取证证明等缺乏具体明确的规定，对公共场所吸烟的监控和取证困难，导致执行面临困难。

(三)目标群体的研究分析

目标群体就是受到公共政策最直接影响的对象，从一定意义上来讲，公共政策最终目的就是让目标团体按照政策的要求采取相应的行动，或者说公共政策是用来规范目标群体的行为，协调目标群体的各种关系，要求目标群体作为或不作为。因此，目标群体对公共政策的态度和行动将会影响到公共政策的有效执行，进而影响到整个公共政策能否成功的实现目标，收到预期效果。

1．我国烟民基数大。我国是世界上最大的烟草生产消费国，目前全国有3．56亿烟民，占世界烟民总数的1/3，其中遭受二手烟危害的人群高达7．38亿。

2．烟民对吸烟危害认识不到位。我国每年有100万人死于与烟草相关的疾病，超过了艾滋病、交通事故以及自杀死亡人数的总和。如果不加控制，到2030年这一人数将超过200万，到2050年将超过300万人。各种调查表明，在日常生活中，人们获得吸烟有害健康的信息比较匮乏，对吸烟有害健康的认识还不足，3/4以上的中国人不能全面了解吸烟对健康的危害，2/3以上的中国人不了解二手烟的危害。［3］。由于吸烟危害比较隐蔽，对人致病的过程比较缓慢，对其危害的严重性认识不足;还有些烟民认为吸烟是公民个人的权利，主要靠吸烟者的自觉，国家无权干涉等都会导致烟民对控烟政策的不配合，使《细则》的执行效果不如意。

3．传统的烟文化的影响。在我国烟草使用已经有400多年的历史，吸烟、敬烟既是成人的普遍认同行为，也是重要的社交手段。烟草不仅成为个人和家庭日常消费、接人待物的必需品，而且还是公务接待、公款消费的主要内容之一。而烟草作为社交手段与沟通媒介，没有什么能够替代“烟是介绍信”的独特功用和“烟酒(或烟茶)不分家”那样充足的“亲合力”，甚至将烟草作为“礼品”馈赠、送人，以烟草的价格衡量或体现吸烟者的身份、地位、贫富和尊卑等等。所有这些，均表明了烟草作为现实生活中的感情纽带和社交触媒的现实基础与必然属性。烟草成为世俗文化的一部分，有时人们很难抵抗烟草的诱惑力。

(四)政策执行机制研究

1．控烟政策信息传播机制不健全。一方面对《细则》的执行，政府没有充分利用现代信息传播工具进行宣传，致使许多公民特别是烟民不知道此政策的存在，其结果是不会自觉遵守政策的要求。另一方面政府对烟草的危害宣传力度不够，措施不得力，没有使烟民充分认识到吸烟的危害性。

2．公民参与机制不健全。公民作为政策执行主体之一，其参与程度和广度对政策效果的实现至关重要，但是控烟政策没有具体规定公民参与的方法、途径，或对公民参与的权力与义务没有明确的规定，公民参与度较差，影响了政策效果的实现。

三、解决控烟政策执行困境的出路

(一)制定全国性的法律，依法控烟

发达国家政府推动公共场所禁烟最主要的举措就是通过立法为其提供制度上的强大支持，如意大利的《严禁吸烟法》、加拿大的《禁烟法》等，完善控烟法律制度的根本目的是通过明确责任主体、明确控烟范围，为控烟提供切实有效的法律保障。［4］因此，我国必须加快控烟禁烟的立法进程，制定国家层面上的法律，建议制定《公共场所禁烟法》，此法应包括:明确界定公共场所的范围，不仅仅包括室内公共场所，而且应该扩大到室外公共场所，明确禁止在公共场所吸烟，违者视情节轻重给予经济处罚、行政拘留等惩罚;明确执法主体，赋予明确的权限，规定具体的执法程序;确保所有的酒店、餐厅等公共消费场所必须悬挂“公共场所吸烟违反公共道德”标志，明确管理者、经营者的责任、义务等;在电视、报纸、互联网等媒体中禁止各种形式的烟草广告、促销、赞助活动等。

(二)建立健全执法队伍，完善执行程序

目前各地控烟政策的执行难以取得明显效果，主要是违法吸烟行为的随机性和多发性，执法成本太高而失去执法的动力，制定出来的控烟法律在日常生活中没有得到实际执行。从目前各地的规定看，执法主体杂而乱，缺乏严肃性。从各国的实践看，将监督执法的职责一般赋予卫生行政部门或公安部门。执法需要明确执法机构及其职责权限和执法程序。通过立法确定执法主体，建议将执法的权限赋予卫生行政部门，授予其合法权力，统一执法主体，避免多头执法、多头管理而造成责任不明确，都不管或重复执法。同时还要明确规定执法程序，在执法时表明身份，制作合法的处罚决定书，并写明被处罚人的申诉权利期限。处罚程序的规定要和《行政处罚法》、《行政复议法》以及《行政诉讼法》相衔接，保障被处罚人的合法权益，也防止执法人员滥用执法权力。对严重妨碍执法的行为还要按照刑法规定，追究刑事责任。［5］

(三)转变烟民观念，提高对烟草危害的认识

政策能否达到目的，不仅取决于执行者的有效执行，还需要目标群体的配合。目标群体对政策的认识、理解越正确，就越可能接受和按政策要求办事。因此必须加强对吸烟危害健康的宣传，定期公布吸烟致病信息和数据;另外，还要改变现有烟盒上的说明、图示。科学研究表明:在烟盒上印制警示性图片是控制烟草流行的最有效的手段之一，其宣传效果胜过传统的宣传形式，能更直接地警示烟草消费者，同时暴露烟草、烟雾给健康带来的严重威胁。［6］比如，同样一种烟，在国内销售时，只在包装侧面有一行小字“吸烟有害健康”，而在台湾，每一个烟盒上都赫然印着吸烟引起肺部、咽喉癌变的丑陋图片。还有一种烟盒图片，印着孕妇的大肚子，忠告烟民，吸烟会伤害下一代;更有甚者，在烟盒上还印有“吸烟会导致阳痿”的忠告。和大陆只在侧面写了一行毫不起眼的“吸烟有害健康”的做法不同，台湾烟盒上的图片和警示语不但面积超过一半，而且色彩浓厚，让人过目不忘。［7］增强人们对吸烟有害健康的正确认识，从而逐步自发地改变吸烟的习惯。

(四)健全政策执行机制，优化执行环境

1．注重政策宣传，建立有效的信息传播机制。宣传本身就是政策执行中的一个重要环节，要有效地贯彻控烟政策执行，必须通过多种形式的宣传。控烟政策的宣传，对于民众了解法律政策内容、遵守法律也至关重要。在机场、码头、车站、公共交通工具、禁烟场所及各种公共媒体中，广泛宣传控烟法律政策，使民众充分了解控烟法律政策，更好地遵守相关法律，可以有效提高法律执行的效果。

2．注重信息反馈，建立有效的公民参与机制。建立健全信息反馈机制，畅通信息反馈渠道，使信息反馈经常化、制度化，确保信息沟通的广度、深度和真实度。通过政策反馈信息的收集，以保证政策正确执行，以提高政策的执行效果。

公民参与机制主要表现在参与政策执行计划、监督和评估等方面。第一，公民参与政策执行计划。在控烟政策实施过程中，鼓励公民参与其中有利于公民了解政策的内容，提高认识，自觉加入到戒烟队伍中去。第二，公民参与执行监督。赋予公民以切实的监督权力，提高公民的知情度，发挥公民的监督作用。第三，公民参与执行评估。主要体现在公民直接或间接参与控烟政策执行结果的考核以及执行人员的业绩评价，为控烟政策执行情况的考核评估提供最真实的原始资料。

［1］金线网［EB/OL］．http://money．163．com/11/ 0501/07/72UVO5HO00253B0H_5．htm l．

［2］中国新闻网［EB/OL］．http://www．china news．com．cn/env/2011－05/04/content_22488795．htm．

［3］杨功焕，胡鞍钢．控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告［M］．北京:经济日报出版社，2011．

［4］章彤．我国公共场所禁烟的公共政策分析［J］．中国市场，2011，(35)．

［5］彭艳崇，中国控烟法律政策失效原因及对策［J］．国家行政学院学报，2011，(3)．

［6］国家控烟办公室．2009中国控烟报告［R］．2009．

［7］中国新闻网［EB/OL］．http://www．chinanews．com/jk/2011/05－04/3013916．shtml．

(责任编辑 王红丽)

The Predicament and Resolutions of the Execution of Smoking－Control Policies——Analysis on the Basis of Smith＇s Executive Mode

ZHAO Jing－guo
(School of Management，Taishan University，Taian，Shandong，271021)

Since the enforcement of the Implementation Rules on Regulations on Public Places Sanitation Administration on May 1，2011，smoking has been forbidden in the indoor public places．But the effects fail to meet the policy－makers＇expetations．In this paper，the author analyses the predicament and resolutions of the execution of smoking－control policies on the basis of Smith＇s Executive Mode．The author holds thata national－level law is amust．Then，the clarifying of the executive subjects and the changing of citizen＇s conception and the promoting of policy executive enviornment are equally important．

Smoking－control plicies in indoor public places;The execution of policies;Smith＇s Executive Mode

C93

A

1672－2590(2012)02－0098－04

2012－02－16

赵京国(1970－)，男，山东新泰人，泰山学院管理学院讲师，管理学硕士。