周金鹏

在海关执法实践中存在一些特殊的情况，海关对有关货物、物品、违法所得、运输工具、特制设备等应当予以没收，但由于当事人无法确定等特殊原因，无法根据 《行政处罚法》的规定作出没收的行政处罚但又不能发还当事人。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》 （以下简称 《条例》）第62条确立的收缴制度很好地解决了这些特殊情形下长期困扰海关的执法难题，是 《条例》的一大创新和突破。虽然 《条例》从行政法规层面赋予了海关的收缴处理权，但要在海关执法实践中充分发挥收缴制度的功用，必须对收缴的性质、适用范围、操作程序等从理论和实践层面予以厘清。笔者拟结合执法实践，从收缴的行政法律性质、适用范围的视角对收缴制度做一探讨，以期起到规范执法行为的目的。①在 《海关行政处罚实施条例》中，“收缴”一词出现八次，分别在61条、62条、63条中。其中第61条和第63条使用的是 “收缴罚款”的表述，实质上是行政处罚的执行措施，不在本文探讨范围之内。本文主要是就 《条例》第62条规定的收缴制度进行探讨。

一、收缴的法律性质

关于 《条例》中规定的收缴制度的法律性质，一直有几种不同的观点。目前主流的观点认为，收缴不是行政处罚，而是一种行政强制措施。《海关收缴操作规程 （暂行）》 （署缉发 〔2005〕414号）规定：“海关收缴系一种强制性的具体行政行为，但不属于行政处罚，不受 《行政处罚法》第29条关于处罚时效的限制。”至于何谓 “强制性的具体行政行为”，大多数观点将之解读为一种行政强制措施，也即认为收缴属于行政强制措施的范畴。……