王彬彬

（国家行政学院 教务部，北京100089）

历史反复地证明了这条真理：大变革的时代，是最需要秩序因而也最需要政府的时代，大变革时代的突出标志是政府革新。诚然，网络时代的到来、信息网络技术的发展和应用为政府提高行政效能、化解管理危机提供了契机，但传统政府所沿袭的痼疾，绝非隔靴搔痒般地修修补补可以解决的。当前，全面而深入地改革传统政府从而创设新的政府运行机制，已经成为一项紧迫性课题。有鉴于此，已经迈入网络时代的政府，既要理性认识政府革新的必要性，为科学谋划政府革新预留空间，又要科学梳理实现政府革新的可行性，为有针对性地推动政府变革创设条件。

一、网络时代政府革新的必要性分析

网络时代所涌现出的新特征、新问题增加了行政生态的复杂性、变动性和不确定性，人们对政府及其管理寄予了更深厚的期望，能否维系“公序良治”成为了对政府在新时代执政能力的检验。网络时代的到来，要求当代政府积极审视转型期的新情境、新挑战、新机遇，更要以卓越的变革锐气去顺势应变、推动政府革新，从而有足够的智慧和能力去实现好、维护好和发展好社会公共利益。

第一，维系政府的合法性（Legitimacy）。政府合法性就是关于“政府正当性的基础或来源”问题。合法性概念的一般意义表明，事物合法的基础或者来源可以归纳为 “两个基本原则”（真理性与道义性）、“三个具体因素”（历史必然性、道义预期性、事实接受性）。相应地，“两个基本原则”意味着政府的存在与运行要符合历史规律，满足公众的基本价值需求；“三个基本要素”意味着政府必须及时跟进公众对政府的道义预期。[1]网络时代的到来，促进了公民社会的成长，其基本特征是：私人领域不断壮大、非政府组织日益崛起、政府行动渐趋有限。在这里，直接影响政府合法性的因素主要包括：政府地位的变化——不再是传统的强权机构，而成为现代公权并提供公共服务；公民角色的变化——不再是传统国民，而成为社会的主人（公民）；政府正当性来源的变化——不再是阶级统治的暴力合法性，而是要由公民授权获得。尤为明显的是，“政府正当性的来源变化——民意作用在网络空间的提升，意味着网络民意的力量在增强，直接影响着政府的去与留”。[2]在网络公共领域形成后，公民的主人翁意识得到进一步激发，社会监督制约政府的能力越来越强，政府的合法性基础也就必须愈益符合民主政治的本质要求。在民智开启的网络时代，传统的借助于意识形态的力量来建立合法性的可能性已越来越小，唯有那些可以顺应时代发展要求、及时创新制度设计并创造更高的服务绩效的政府，才能获取足够的认同感与合法性。

第二，增强政府的权威性（Authority）。任何组织都是一个有目标的权威关系结构，而政府组织则是一个浩大、繁杂的“权威网络”实体。政府组织的这种权威与其他组织的权威不同，主要表现在政府具有使用权威的优先权。罗斯金（Michael G.Roskin）说：“对于任何既定的人民，一个政府在这样一个意义上是存在的，即作为对他们使用权威的集团之一，它拥有对其他一切人或权利要求的权威，不会遇到来自一个与之平起平坐的权利要求者的挑战，它在维护自身秩序方面具备居于其他一切组织之上的普遍的权威。权威关系是支撑政府的柱石。”[3]（P14-26）政府是一种权威制度设计，权威对政府的重要性如同光芒之于太阳。政府权威的形成是人们在政治生活中自觉认同的选择结果，互联网中的自由精神和宽松环境鼓励了人们的批判精神，为人们考量政府的权威性提供了理想的场域。由此，在网络社会，一切与传统政府相伴随的权威都摆脱不了被人们评议和批判的命运，传统体制下通过强权所累积的权威性基础被逐步解构。网络社会中的公民变得更加独立化和个性化，政府在面临自身权威被逐渐消蚀的情境下，也必须对自身的权威进行相应的调整，以确保政府必要的社会组织能力、政治动员能力、行政管理能力以及政务活动的有效性。研究表明，制度建设是强化权威主体的道德境界的根本性出路，只有这样才能为权威主体的合法性基础增添砝码。因此，政府顺应网络时代的大势推进革新，就成为了增强政府权威性的必要措施。

第三，提高政府的有效性（Effectiveness）。政府组织根本性的价值，即其有效性在于：有效地保护公民个人的利益，以增进社会的整体福利。早在公元前4世纪，亚里士多德就认为，人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的社会生活。因此，政府的根本宗旨就是创造和保护公民或社会的“公共幸福”。为了实现这一目标，亚里士多德提出了几项条件：政府内部的分工与合作；政府必须维护法律的权威；政府应着眼于精英政治和平民政治的结合、政府与社会的平衡。这种精英政治与平民政治结合的意义不仅仅在于智慧和才能的互补效应，而且更重要的是建立起政府职能与社会职能的某种平衡机制。[4]（P191-192）这样，他就明确指出了政府的宗旨是维护和发展社会公共利益。即便人类已经步入了网络时代，政府对于社会组织和公民个人仍然是最具权威的组织，这就使政府具有足够的能力去承担起管理和协调社会公共事务的权利和义务。对于公民而言，政府的价值体现在政府能够通过向社会提供公共产品服务，保护人民的自由、平等和安全，维护公共利益和社会秩序，发展社会生产力，改善和提高人民生活。在网络时代，一方面，政府在管理上的声誉日渐衰落；另一方面，政府可以借助于互联网实现政府在组织机构和职能上的改造，使得互联网能够成为政府提升效率、完善服务的天然平台。因此，20世纪70年代以来的信息网络技术的飞速发展为政府革新提供了一个全新的技术工具。

第四，重塑政府的公共性（Publicness）。公共性是衡量现代民主政府价值的重要依据，只有将社会公共利益的维护和增进确立为政府的核心目标，并持之以恒地予以推进，才能证明政府的公共性所在。任何一个政府都宣称是整个社会利益和意志的代表，政府所推行的一切都是为了实现整个社会的利益，并以此号召全社会对政府的服从。实际上，政府决不是一个抽象的概念，在现实中，政府都是由那些具有自身具体利益的、在制度不健全的情形下可能歪曲权力的行使方向、优先满足自身利益的个体所组成的。诚然，政府自身不应具有自己的私利，但具体组成并实际运作政府的人却有自身的利益，而且他们又会借助政府的强制力来实现自己的利益，这时政府的权力就完全表现为同人民大众的分离。洛克发现并论证了统治者存在的私欲，也即公共选择理论所揭示的政府“理性经济人”特征，是导致政府自我扩张的重要根源，政府正是由于“私欲”的无限膨胀而走向了公共性的反面。当前，网络公共领域对政府的“自利性”异化倾向提出了严厉批判，实现政府革新成为了化解危机的最好出路。在这种情况下，政府改革的对象是基于“理性经济人”特性所造成的政府自我异化，它是与政府的公共性目标相对立的。网络时代的政府必须通过科学的制度建设和技术力量的辅助，去有效治理这一背离政府公共性的异化现象。

二、网络时代政府革新的可行性论证

政府的革新是一项复杂的、多向互动的系统工程，它既非对原有政府的简化或重组，也不是单纯依靠信息网络技术实现政府机构的整合或联动，而是对政府理念、发展目标、行为准则、治理模式进行整体性改造，更需要一系列政府内外因素的保障与支持。信息网络技术的突飞猛进，公民社会的稳健成长，我国行政改革实践的经验积累，其他国家和地区政府改革成果的借鉴，学术研究的积极推动，以及政府对改革态势和进程的稳固主导，为政府革新工程的顺利推进提供了可行性保障。

第一，技术保障：信息网络技术的突飞猛进。技术从来就不是一种中立的力量，技术的突飞猛进创建了全新的社会生存法则，“科技革命与政治革命紧密相关，技术革命拉动体制创新是社会发展的一般规律”。[5]（P44）从某种程度上讲，物质技术的进步对于政府发展具有基础性的作用。随着网络时代的到来，我们又一次处于一个历史性的技术飞跃发展期。信息网络技术的进步与社会上的变革需求一经结合，便会展现出具有极强的创新性和解构性的力量。毫无疑问，网络已使得社会面貌和社会结构剧变，并且这一变化还在不断持续进行中。首先，网络大大地增强了政府的管理功能，成为了政府履行职能的技术助手，并因此导致政府深层次的解构性变化。正如工业文明的发展孕育了官僚制政府理论那样，信息网络技术的突飞猛进，必将对当代政府进行一次彻底的“洗礼”。其次，信息网络技术在政府及公共行政领域的应用会重构政府的职能方式和政府组织的信息处理能力，成为推动政府革新的有效催化剂。作为人类社会生活的管理者、服务者和协调者的政府组织，就不可避免地在信息网络技术发展的背景下实现变革。由于现代信息网络技术在政府系统中的应用，一个崭新的政府组织形态已经初露端倪。

第二，社会基础：公民社会的稳健成长。长期以来，由于公民社会的羸弱，政府“并不存在着其他并行的和独立的权威，即并不存在另一种像服从统治者那样惯常得到人民服从的、并且能够对统治者进行合法反抗或责备的权威”。[6]（P99）自 20 世纪 80 年代以来，随着公民社会行政参与范围的扩大和程度的加深，政府和公民社会的关系发生了根本性的变化。政府越来越不可能再将其意志强加于民，而是必须与许多对政策有影响力的社会团体达成共识，之后才能进一步制定和执行政策。政府管理在某种程度上“已经变成了一种讨价还价和仲裁调解的过程，而不再只是施行统治的过程”。[7]（P9）在网络时代，公共管理的权力主体出现多元化的发展趋势，政府与社会之间自上而下的单向度的权力关系，向多中心、网络化的权力倚赖和互动的转变。在信息网络技术迅猛发展、网络政治参与平台的逐渐稳固的基础上，公民社会在网络时代的成长，使得公共管理结构发生了根本变化，政府公共权威日益建立在政府与公民社会合作的基础之上，协商民主、合作治理将成为最常见的民主表达方式。在此情况下，公民协商社会的稳健成长有助于填补政府管理的“真空地带”，确保了社会的和谐稳定，为政府革新工程的稳步推进提供了良好的外部辅助力量。

第三，经验探索：我国行政改革实践的经验积累。网络的发展与运用，为世界范围内的政府改革运动提供了强大动力与技术支持。在我国，至今已推行了六轮重大行政管理体制改革，以求化解行政体制的积弊。这些改革已经收到了积极成效，引导我国行政管理体制朝向“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的方向发展。在网络时代，政府改革将面临更大的挑战，不仅要顺应时代发展潮流，精简机构、提高效能，还要实现民主与法治，推行符合网络时代要求的社会管理。正如《权力的转移》一书所述：“在任何制度中，无论其是否民主，在人民创造财富方式和他们管理自身方式之间，都需要有某种程度的一致。如果政治制度和经济制度差别太大，一种制度终将毁坏另一种制度。”[8]（P362）鉴此，我国政府应积极顺应网络时代的政府改革潮流，在信息网络技术的辅助和推动下，以既有的政府为改革平台，实现政府在组织形态、职能方式、价值理念和业务流程等方面的全方位、彻底变革，为政府公共服务能力的提升创设条件。目前，我国行政管理体制改革的成效已经显现，传统行政管理方式正在发生重大变化，这些不仅提高了政府治理能力，扩充了政府治理资源，也为将来需要继续推行的政府革新工程积累了经验。

第四，成果借鉴：国外政府再造成果的运用。西方发达国家在网络环境中推进政府再造的理论和实践，可以为我国政府的革新发挥启示作用。西方的政治家和学者早已认识到，以知识为基础的经济的兴起使政府的管理职能发生了重大的变化，传统的政府治理范式在网络化面前显得束手无策；传统官僚体制日益暴露的缺陷以及信息网络技术的大力推动，是“政府再造”的政治动因。譬如，早在20世纪90年代初，美国前副总统戈尔就曾批评美国政府停留于过去大工业时代的陈旧模式，呼吁建立适应信息化、网络化时代需要的新型政府。西方国家的理论研究和实践从多个方面为我国行政学界提供了可资借鉴的研究成果：政府领导者具有推动政府再造的坚强意志和勇气；构建一个简洁、高效和便民的政府；重视政府的施政效果，建立绩效导向的评价标准；引入市场运作机制，将公营事业民营化、公司化；简化行政运作流程，建立顾客导向的机制；摒弃传统的官僚结构及僵化的法规，放松规制和明责法规；注重政府运转成本，利用现代信息技术，创造成本更少、运转更好的政府；转变过于集中的公共权力，采用分权的制度改革方式。[9]（P30-32）西方学者关于以上命题的研究成果经由学术著作、学术交流、人才培养、科研合作等途径被我国行政学界所借鉴，成为了指导我国破解网络时代的政府危机、实现政府革新的理论指针。

第五，理论引导：学术研究的积极推动。由于21世纪的政府所面临的挑战与20世纪70年代和80年代的情形有着重大差别，所以，面对网络时代的不确定性、复杂性和剧烈变动性，政府革新应当更具有前瞻性，推动变革的举措要更为灵活并体现创新，才能抢占未来世界性竞争的制高点。因此，政府革新的每一个步骤和措施都应当小心翼翼，在此，学者们相关理论研究的指引就必不可少。人类历史也一再表明，社会的发展和进步不仅需要实践条件的成就，同时更需要先进理论的指导。美国学者库伯认为，“人类进行学术研究的历史证明了这样一个公理：学者对研究领域内最基本和最紧迫问题的共同关注，是任何学术研究领域得以不断发展的重要推动力”。[10]通常，判断一个学术领域的研究是否成熟的标准有三项：（1）存在一个对该领域长期感兴趣的学者群体；（2）有连续的公开成果来推动理论的发展；（3）在高等教育中设有该学科的课程。目前，尽管我国学术界对“网络与政府管理”这一专题的研究与西方国家相比还存在着一定的距离，但经过十多年的发展，目前国内行政学界关于“网络与政府管理”的研究已经形成一个较为活跃的学术群体，相关的学术专著与论文不断涌现，国内许多公务员培训院校、普通高校也都开设了相关的课程，在社会上也引起了较大的反响。这些研究成果引发了社会各界的广泛关注，不仅厘清了许多理论上的分歧和误区，而且为全面推进网络时代的政府革新研究创造了良好的学术氛围。

第六，方向掌控：政府对革新工程的稳固主导。当前，尽管网络文明对宪法传统中的政府权威提出了挑战，但任何人都不能否认：在当下以及将来相当长的历史时期内，政府仍将是最强大的公共权力执掌者、社会秩序的维护者和公共服务的供给者。尽管政府不是人类习惯用于解决自己各种问题的唯一的组织形式，但如果不是因为政府的存在，人类社会发展过程中的险阻与艰难就不会那么顺利地克服。即便是到了网络时代，政府仍将是当然的政治权力执掌者；在网络时代的政治体系中，政府仍将处于核心的关键位置，并对社会发展起到主导作用。人们对以下命题已经非常明确：“信息技术是重塑现代组织的最重要力量之一……新技术可以让我们将事情做得更好，它同时也为我们提供了采用新方法做新事的可能。管理者面临的一个主要挑战就是，如何运用新技术来开发新产品和提高新服务、组织新的网络概念、工作设计的新模式、制定决策的新风格、灵活且小规模的生产、新文化以及对变革的新态度。”[10]然而，这项浩大工程的谋划、组织和实施，是不可能离开政府组织这一权威力量的支持的；此外，离开了政府组织的首肯，改革政府这项庞大、浩繁的工程能否开动也是不可想象的。故而，政府的有效主导和积极参与，恰恰是网络时代的政府革新工程获取足够资源而顺利实施的有利条件。

三、总结与建议

综上所述，网络时代的到来、网络文明的勃兴对传统政府与时代发展的不适应性给予了充分的揭露和深刻的批判，网络时代所带来的新现象、新问题也进一步加剧了政府的执政风险，进而考验着政府的执政能力、挑战着政府的执政合理性，推动实现政府革新的必要性已经日益凸显。因此，伴随着信息网络技术的迅速发展和普遍应用，在政府的自觉努力以及社会各方力量的积极倡导下，政府革新必将又一次成为政府发展的良好契机，当代政府必须及时把握这一历史机遇并采取实质性行动。惟其如此，才能在网络时代有效地维系政府的权威性、合法性，并增强政府的有效性、公共性。

有鉴于此，已经迈入网络时代门槛的政府，必须认真审视自身所面临的执政风险和挑战，及早筹划与网络时代要求相适配的改革方略，努力塑造一个更具民主精神、服务能力、廉洁品质、高效作风的政府。在政府实施改革的实际操作中，建议采取以下具体举措：第一，积极培育公民社会，重视行政过程的协商性，维护政府治理的权威性；第二，勇于推行“民主行政”，倡导民主政治参与，增强政府执政的合法性；第三，推动政府流程再造，积极打造电子政府，提升政府公共服务的有效性；第四，更新政府行政理念，积极维护公平正义，确保政府制度的公共性。

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