杨海涛, 李德志

(1. 吉林大学 行政学院, 吉林 长春 130012;2. 吉林财经大学 公共管理学院, 吉林 长春 130117)

在经济大发展、社会大转型的时代背景之下,随着单位制的衰落以及市场化、民主化的发展,我国城市社区出现了许多新的变化:基层社区获得了越来越多的资源,利益日益多元化,社会主体逐步发育起来,并以不同的政治和社会功能切入到原先由国家统一控制的政治和社会空间之中。作为国家权力与民间公共权力交接的场域,社区既是国家权力末梢管理控制的领域,也是城市居民的生活场所。社区中各利益主体之间彼此相互联系、相互影响、相互渗透,正逐渐发育为一个相当典型的网络化结构。因此,网络治理理论无疑可以为我国社区治理实践提供一些有益的思想资源和现实路径。

一、 网络治理理论的兴起

“网络治理”的概念由斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉·埃格斯(William D.Eggers)在其合著的《网络化治理:公共部门的新形态》一书中提出。他们将网络治理定义为“一种全新的通过公私部门合作,非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式”,还指出“20世纪是庞大的公共官僚机构的世纪,而21世纪则将是公私协作的网络化世纪”[1]。

网络治理理论兴起于20世纪90年代的美国,其产生有着深厚的理论积淀和实践基础。首先,全球范围内的治理实践过程产生了深刻的变化,各种经济、政治和社会公共问题日趋复杂化,体现出跨部门、跨组织、跨地区甚至跨国界的基本特征。没有哪个组织和机构拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题。在一个相互依赖的环境中,解决公共问题有赖于行动者采取有效的集体行动,通过交换资源、共享知识以及谈判来实现目标。正如科林奇(Klijn)等人所总结的那样,在一个日益复杂和动态的环境中,政府单独治理的科层协调已经非常困难,由于市场失灵,管制手段的作用也变得非常有限,治理便只有在网络中才显得比较可行[2]。其次,随着网络社会的兴起及政府管理模式的演化,一系列旨在探索良好治理格局的理论大量涌现,其中比较有代表性的理论主张包括政策网络理论、多中心治理理论、协商民主理论和社会资本理论等。这些理论与网络治理理论有着不可分割的联系,为它的形成和发展奠定了丰富的理论基石[3]。

网络治理理论是一种“合作治理”观,它整合了“政府管理”和“公民社会”两种研究途径。一方面,它承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义;另一方面,它将治理看做是相互依存状态下的管理,从而确立了多中心的公共行动体系论[4]。

二、 社区网络治理的内涵

1.“社区”的现代含义

“社区”(community)源自拉丁文,原意是指人们生活的共同体和亲密伙伴的关系。这个概念经由不同国家的学者从不同角度和层面的转译,其内涵的界定日益多元化。

20世纪70年代末期,随着社会学学科的恢复,“社区”这一概念进入中国。由于我国民政部最初将“社区”定位成城市基层“行政机构”,因而传统对“社区”的刻板印象往往局限于“地理的”和“空间的”意义。在我国社区改革实践中,有的城市将“社区”定位在街道办事处这一层次,有的城市则将“社区”定位在居委会层次上。事实上,名称的转变或者地域的大小并不是关键所在。除了具有空间的特征,“社区”也应具有实质的精神内涵----社区意识和社区归属感,人与人之间具有休戚相关、守望相助的意识,分享共同的生活经验,追求和谐安全的生活。

现代公共管理学上使用“社区”概念,突出强调的是它与传统管理单位的不同之处,即“民主管理”和“自我服务”。由此,我们可以将社区定义为:聚居在一定的地域范围内,有着某种共同利益关系、共同归属感和共同生活诉求的人们所组成的社会生活共同体。

2. 社区网络治理的含义

陈振明教授将网络治理实践分为全球治理、民族国家治理和社区治理三个层次。社区治理即“对社区合作网络的管理”,它作为网络治理的一个组成部分,是将网络治理理论在基层治理实践中的应用[5]。

社区网络治理是指以社区为平台,基层政府与其他非政府部门(包括企业组织、社会团体、社区居民等)在一定的框架机制和合约规定下,为了实现社区资源配置最优化和公共利益最大化而采取的协同行动,是一个社区多元互动主体共同构建和参与社区治理网络的过程。社区网络治理应该包含四个要义:一是社区治理主体的多元化,除了政府以外,还应该包括各类社区营利、非营利组织以及社区居民;二是社区治理手段的多样化,应该弱化以规制性和强制性为主要特征的行政手段,更多地采用激励、沟通以及契约等第二代治理工具;三是社区治理结构网络化,应该从传统的纵向垂直结构发展成多元主体协同合作的新型社区网络治理结构;四是社区治理目标的明确化,即整合社区资源,提高社区公共服务的质量和效率,最终实现社区善治[6]。

三、 我国社区网络治理的障碍性因素分析

20世纪90年代初以来,我国开始了社区改革实验,并由此拉开了探索城市社区治理新模式的序幕。1999年民政部在全国19个省、直辖市和自治区选择了包括北京西城区、上海卢湾区、沈阳沈河区等在内的26个城区作为国家级实验区。改革从酝酿、试点到全面推进,呈现一种渐次推进的梯度格局,在转变观念、权力下放、明确分工以及多元参与等诸方面进行了许多有益的尝试,取得了不少值得推广的经验,也涌现出一批社区建设的先进典型。

然而,我国社区治理实践的时间尚短、深度不够,在体制设计上不够精细,人为设想的因素更多一些。在社区建设过程中,政府的作用明显强于社会,形式感重于实质内容。具体来说,当前我国社区网络治理存在的障碍性因素主要包括以下几个方面:

1. 社区行政干预过多,服务功能不健全

尽管我国在法律上确定社区为自治共同体,但就我国城市社区目前的现状而言,把社区当做行政区,用政府管理代替社区自治的现象依然很严重。社区行政干预过多过强,挤压了社区自治空间,造成社区自治能力严重不足。无论是“议行分设”模式,“一会一委一站”模式,还是“A”模式,社区居委会始终没有摆脱准政府性质,成为官僚组织向下延伸的代表。总体来说,社区体制改革本质上还是在街居体制内兜圈子,背离了社区自治的理念[7]。

城市基层管理部门“行政化”的传统思维和运作方式导致了管理成本过高、管理负担过重、行政效率低下以及各类管理错位缺位现象。众所周知,需求具有内生性,统一的指标设定和命令式的布置任务是无法与社区居民琐碎的、多样化的、个案式的需求相对接的。需求的分散性与资源集中供应的矛盾,最终导致社区服务质量低劣、社区秩序混乱、公共设施及卫生环境差、生活安全感降低、社区凝聚力不强,社区维权纠纷呈现出反复性和低效性等各种问题。

2. 街道办事处定位“模糊”,居委会自治能力不强

我国各地区改革实践的侧重点虽有所不同,但都没有从总体上科学规划如何合理定位“街道”在城市基层管理体制中的角色,彻底解决以“街居制”为核心的传统城市基层管理体制所遭遇的困境[8]。

我国法律规定居民委员会属于自治组织,工作经费可以自筹。然而在实际操作中,往往是由基层政府或街道办事处负责其人员聘用、经费开支以及各项工作的布置。街道与区政府及居委会的“条块关系”不清,常常是政府职能部门将基层工作摊派给街道,街道再摊派给居委会,即“区职能部门权大责小,街道有责无权,居委会只有干活的份儿”[8]，从而导致社区居委会疲于应对政府交办的工作,无暇顾及社区自治事务,自然也就无法体现出居委会的民主自治功能。

3. 社区非政府组织发展滞后

社区自治的运作必须有新元素,即真正的非政府组织的介入。除了居民委员会以外,还应该大力发展诸如社区工商业组织和中介组织、利益维权型的业主委员会、代表社区弱势群体的利益集团、各类文体型社会团体以及公益服务型组织和志愿者组织等等。

由于政府的过度介入和干预,我国社区组织部门的“官办”色彩浓厚,行政化倾向严重。突出表现为经费来源以政府拨款为主,社区事务和社区活动往往围绕政府意志开展,政府以外的组织和个人在社区中所能发挥的作用十分有限。此外,从社区组织中政府人员与真正的社会成员的比例以及职位的设置上也可见一斑。以业主委员会为例,当前我国城市社区中业主委员会的成立率还很低,并且还没有获得正式的、完整的法律身份,无法代表业主参与诉讼,相关法律也并不完善。

4. 社区居民的参与意愿不强

一方面,我国的社区改革在制度和程序设计上固然存在着许多缺陷,但另一方面也的确存在社区居民的参与意愿和参与能力不足的问题。新型社区关系的营造其实质是一场动员草根治理的社会运动,而民主思想的引导和民主习惯的培养却不是一蹴而就的事情。当前,我国社区居民的权利意识还没有完全形成,还没有意识到唯有在权利与义务对等时才是拥有自由与自主的个体,更加不懂得参与社区事务不仅仅是每个社区居民的权利,更是一种公共责任。

当前,我国社区居民对居委会及其工作者的认同度较低,除非涉及到切身利益,否则热心参与居委会工作和社区活动的人并不多。许多居民只是碍于人情和面子才会在选举和议事等社区公共事务中配合一下、走走形式,甚至任意把选举权和投票权委托给楼组长的也不乏其人。在社区选举的高得票率以及居民评议会的高分数背后,透露出的是居民们对社区参与的不信任和深层冷漠。

四、 我国社区网络治理的对策研究

众所周知,欧美许多国家社区发展运行的一大特色就是形成了社区自治及公民参与的合作网络,即政府负责组织、指导与监控,社区组织和民间团体主办,企业通过市场机制提供优质服务。实现网络治理是我国社区治理实践发展的一种必然趋势,政府只有通过权力下放,以相对超然的角色来引领社区,让各个治理主体都能够充分发挥其比较优势,才能真正实现社区治理的有效性。

1. 优化整体制度环境

当前我国各个地区的许多社区改革试点在全面推进的过程中都遭遇了“水土不服”的困境,明星社区成为“政绩工程”,难以永续经营。究其原因往往在于整体结构性环境的限制,这也几乎是每一个“上不动、下动”式体制创新所遭遇的发展瓶颈与核心障碍。

自20世纪90年代以来,以“治理”取代“管理”已经成为政府职能改革的一种发展方向。国家的治理,应该是以最小的成本取得最大的收益。这就要求政府与民间、公共部门与私人部门之间相互合作,共同参与公共事务的治理。作为我国行政管理体制改革一部分的城市基层管理体制改革,这一理念在社区层面上的实践结果就是要通过政府公共权力与公民社会的合作来实现对社区公共事务的有效管理,从而实现社区居民公共利益的最大化。众所周知,我国的社区治理在很大程度上取决于国家的支持程度,但这种支持不应是行政权力的强化,而是“去行政化”。政府多让出一些空间,社区自治组织就多一点发育的可能。当然,这里所说的“去行政化”并非完全否认政府的作用,我国的社区治理从一开始就是由政府推动的,其政策措施的制定始于政府,方式方法的选择源于政府,社会与政府合作的空间有多大也取决于政府。可以说,我国的社区治理不可能脱离政府而自发地从无序走向有序,社区建设必然要伴随着整体制度环境的优化而不断深入,最终走向成功。

2. 激活社区社会资本

所谓“国力有限而民力无穷”,社区社会资源的存量是社区原生态自治的基础土壤和基本条件,忽视社区精神内核的发育,社区治理必然会缺乏动力源泉,陷入无法持续性发展的困境。我国社区治理的关键问题在于自治主体力量非常弱小,还无法成为共治的一方,政府剥离出来的很多社会职能无法找到承接的载体。当前,在社区这样一个“半熟人”社会中,居委会往往承担着动员的任务。由于具有行政权力与社会资源的有限性,居委会往往通过建构一个以人情和感情为纽带、以互惠与信任为基础的地方性互动网络来最大限度地发动社区居民。可以说,这种社区动员的模式沿袭了我国单位时代政治动员的传统,也是我国社区参与实践的一种创新。然而,这种社区“动员式参与”与西方国家的“赋权式参与”是有着本质差别的。

发展社区民主,必须在赋予居民决策权、监督权和制约权的基础上,进一步拓展社区居民表达自身利益的渠道,建立活跃的公民参与网络,使人们逐步摆脱个体原子化生存状态,在多元的互动中培养人们尊重法律规则、遵循合作互惠规范的意识和能力。同时,要有计划、有步骤地在社区培育和发展各种自治组织、非营利组织,以及义工、社工公益性团体。非正式组织的繁荣有利于激活社会资本、促进社区和谐,使人们在各种组织中获得归属感,并增进社会信任,尤其要重视培育和发展公益服务型组织和志愿者组织,为社区提供政府无法提供而市场又不愿提供的各项服务,并使之成为人们在国家机构之外实现自助互助,解决各种公共问题的重要途径。

3. 改革社区议事流程

传统上处理社区公共政策议题时往往采取一种自上而下、封闭式的机械循环运作模式,身为“社区主人”的居民往往游离于体制外,很难及时、真实地反映自身的意愿和需求。“社区自治”其实质是“居民自治”,因而社区自治离不开居民的认同和积极参与。当前,有效弥合公众认识鸿沟的途径就是充分重视社会需求,鼓励来自基层的创意想象与热情投入。网络治理理论特别强调以落实地方授权的模式来充分反映人民最直接的需求,即凡是与社区发展建设有关的活动和项目,必须遵循自下而上地构建政策流程的原则,由邻里基层来完成具体议题的筛选,并提供方案创意及项目运行策略。

例如,英国政府于2001年发起的一项旨在“振兴落后社区”的大型社区振兴项目----“邻里振兴计划”,就是以需求为导向、以项目为载体、政府与社会合作共治的一种服务供给典范。该项目由英国政府设立的长期专项预算提供财力支持,基层社区根据需求提出具体的项目申请。政府、社区及地方各类组织选举代表组成“地区战略伙伴”,签订“地方区域协议”作为战略行动方案,并形成明确的功能角色定位和责权关系架构。“邻里管理”作为基层社区的自治组织,主要负责项目的具体运作以及调动和协调各方力量,既可以同各类社区非营利机构和志愿组织合作,也可以向社区工商业组织和中介组织购买服务。当前,这种方式已被我国许多社区所仿效,并在实践中积累了一定的经验。大量事实证明,“自下而上”的过程比“自上而下”的管制过程更具务实性。同时,基层社区提供具体项目需求，各类社区组织提供有偿或志愿服务，在满足特定条件及管理要求的前提下由政府拨款,这也是激活社会资本、鼓励各类社区民间组织和居民共同参与社区治理的最为有效的途径之一[9]。更为重要的是,社区自主空间可以作为民主化道路的一个突破口,为我国民主政治奠定社会基础。

4. 制定网络“游戏规则”

在一个上下结合、多元互动的社区网络治理结构中,居委会、业主委员会、房地产开发商以及物业管理公司等不同的社区组织或个体共同参与社区管理,形成了合作、支配、妥协与依赖等权力关系。各个社区权力主体通过社区参与过程,不仅在实践中运行现实的权力关系,而且也在这种实践中不断建构新的权力关系。根据微观经济学关于策略行为者的自我利益最大化假设,由于社区治理网络中的各个主体不可避免地具有“搭便车”的机会主义倾向,都力图以最小的代价来换取最大的收益,从而导致了共同治理过程中的集体行动困境及多中心治理失灵。例如,在房地产开发商、物业公司与业主的利益博弈过程中,政府部门及其工作人员很有可能会被“俘获”而出现寻租行为,而业主委员会作为相对弱势的一方,也可能会存在维权不公正或者手段不恰当的地方,如果不加以监督和约束极易给社会带来各种不安定因素。因此,仅仅依靠社区组织和个人的自律无法维持社区的健康与可持续发展。

所谓“游戏规则”主要是指在社区治理网络这个开放性的平台中,政府需要履行好网络管理者的角色,并充当社区规则和关系架构的创建者及监督者,从而保障整个社区治理网络运行的规范性、合法性和权威性。具体来说,中央政府应通过法律化和制度化的形式来保障各类社区非政府组织和社区居民的自治地位,并根据基层社区提出的各项需求提供项目资金;基层政府及党组织必须摆脱对社区具体事务的干预,大力培育和发展社区自治组织和民间团体作为其“职能下放”的“承接方”。为此,需要尽可能降低社区民间组织的“准入门槛”,简化登记手续,对待科教文体类组织实行备案制即可;社区居委会作为自治组织理所应当扮演重要角色,要做到“发掘潜力、促进合作、协调关系”,充分发挥政府、社会组织及公民社会各自的优势,构建起多元化协同合作的网络化社区治理模式。

五、 结 语

“社区治理”不同于“在社区的治理”,我国社区治理的最终目标不应是由政府来对社区居民所有的需求予以满足,而是需要政府提供足够的机会和平台,使公众能够自己解决自己的问题。所以,我国社区改革走出困境的关键就在于改变政府在社区治理中一家独大以及社区自治性不足的问题。我国幅员辽阔,且不同地区的情况复杂多变,因而在社区治理的实践过程中政府不宜作统一要求,而是应该鼓励各地改革大胆探索、不断创新。社区网络治理试图在传统国家和社会二分对立的情境中寻求一个新的平衡点,从而为我国社区治理提供另外一种想象。

强调社区自治与社会互助一直是西方发达国家发扬和实践民主观念，提高公共生活质量的关键所在。当前，在我国构建和谐社会的背景之下，网络作为一种治理模式在社区实践中的应用是一个必然趋势，也是一个新的挑战。迎接这一挑战的关键在于政府的“有所为”和“有所不为”，即政府一方面要放权于民，另一方面又不能放手不管，无所作为。中国特色社区网络治理应该是一种政府“有限干预”的治理模式，具体来说，政府需要搭建一个网络平台，将社区中的利益相关者凝聚到一起，激活并协助各种资源要素开展有效合作，并通过立法、财政等手段建构奖惩机制以确保预期目标的实现。总而言之，社区网络治理并不意味着政府责任标准的降低，相反，由于社区网络系统内不存在强制性的控制力，只能依靠网络成员间彼此的信任来达成共识，因此政府必须扮演好网络管理者的角色，协调社区网络成员的互动关系，扭转社区网络结构中资源配置不均衡的状态，以及维持社区网络规则的稳定和正常运行。

参考文献:

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