■ 彭一伶/康纪田

（湖南省娄底市行政学院，娄底 417000）

论矿业权价款的虚无性
——兼与王希凯先生商榷

■ 彭一伶/康纪田

（湖南省娄底市行政学院，娄底 417000）

矿产资源相对有偿使用的现行制度，造成国有资产流失和浪费，社会分配不公。理论界提出区别矿业权有偿取得和矿产资源有偿使用，完善矿业权价款制度，防止矿产资源价值转移到矿业权价款之内。然而，矿业权是一个虚拟的多面体，本身不存在价款；国家出资勘探所构成的“矿业权价款”，具有历史局限性，应当退出而不是完善。保障国有矿产资源绝对有偿，就必须取消矿业权及其价款制度；按照《物权法》规定，给予国有矿产资源普通的物权地位而平等地到市场上交易产权。

矿业；采矿权；矿业权价款；资源补偿费

国有矿产资源分割给矿山企业开采成矿产品，其间伴随着国家矿产资源所有权价值的流失，不可避免地形成社会分配不公和政治腐败的资源利用格局。为了变革当前的现实，学者认为完善矿业权价款制度是主要出路。其中，王希凯先生在《中国国土资源经济》撰文(以下简称《王文》)指出：合理界定矿业权有偿取得和矿产资源有偿使用的关系，可以保障国有矿产资源的价值实现。[1]这条出路，虽然赞成者多，但很难找到出口。因为必须明确“矿业权”本身是什么，才能继续思考矿业权的有偿取得和价款制度。本文认为，矿业权就是一个并不存在的幻觉。

1 矿业权有偿取得不是矿产资源有偿使用

《王文》提出：“在现实的矿产资源管理中，比较普遍地把矿业权有偿取得看成是矿产资源有偿使用的组成部分。其实是一个很大的误解，而且这种误解在实践中是有害的”。

《王文》认为，自1996年《矿产资源法》修改以后，就明确了矿业权有偿取得和矿产资源有偿使用的区别。矿产资源有偿使用，是指国家对矿产资源所有权的价值实现，可以理解为矿产资源的“开采”就是矿产资源的有偿使用；在开采之后而不是在开采之前征收的矿产资源补偿费是纯自然的权益，其中不存在资本和劳动的渗透，体现的是一种物质财产权的经济关系。而矿业权有偿取得，是指在1996年修改的《矿产资源法》中提出的，关于探矿权、采矿权申请人除按规定缴纳探矿权、采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资形成的探矿权、采矿权的“价款”；包括探矿权和采矿权在内的“矿业权价款”，是国家勘查出资所取得的投资回报，属于开采前应当收取的一种“资本”权益，不是天然形成的“资源”权益；是矿业权人通过活劳动和物化劳动的投入创造的价值。

《王文》指出了矿业权(探矿权、采矿权)有偿取得和矿产资源有偿使用的联系。二者集中表现在矿产资源资产上。多数矿产资源具有隐蔽性、抽象性和不可支配性特点，经过勘

探查明并形成确定的地质信息，矿产资源的价值才能得到显现和实现；矿产资源从不可支配到可支配的确定过程，是由于矿业权在其中创造了自己的价值；勘探活动的结束，使特定区域的矿产资源从整体性矿产资源中分离并转化成矿产资源资产，简称“矿产”。纯自然的矿产资源价值与矿业权创造的价值，二者共同构成了矿产资源资产价值。“这就是说矿产资源资产的价值是由矿业权价值和矿产资源价值共同构成的”。即“矿产资源资产价值=矿产资源净价值+矿业权价值”。《王文》根据物的关系将物权分为整体性矿产资源和矿产资源资产两种形态，然后明晰不同形态的价值构成，为国有矿产资源资产的独立和出让作了理论准备。这是学术界的一大进步。

《王文》从矿产资源和矿产资源资产的价值构成关系中进一步推导出：“矿业权价格=矿产资源资产价格-矿产资源价格”。在这种价格结构中，如果矿产资源所有者的资源补偿费太低，那么矿业权的价格就很高，这就相当于把矿产资源的一部分权益让给了矿业权人。当代表矿产资源净价值的资源补偿费不到位时，其不到位部分必然进入矿业权价款。由于矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得在价值形成上的关系，导致资源权益被人为地转移给了出资者。“当前通过市场形成的矿业权价格，正是按照这样的推导而形成的”。

《王文》总结了矿产资源价值转移的危害。当前矿业市场中，矿业评估中介机构、学术理论界、政府有关部门以及既得利益者，有意或无意模糊矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得的关系，趁此转移国有矿产资源权益。矿产资源所有权的权益被社会资本所占有，后果是扭曲了矿产资源勘查开发中的经济关系，促成行业的分配不公，造成政府管理错位，导致国有资产流失和浪费，助长以权谋私的政治腐败，还影响了经济可持续发展。必须明确区别矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得之间的关系，限定矿业权有偿取得和矿业权价款的范围，完善矿产资源价格的形成机制，促进矿产资源的节约和合理利用。

2 矿业权价款的历史局限性

其实，矿产资源有偿使用的资源补偿费和矿业权有偿取得的价款，在法律上已经予以明确区别。2004年国土资源部发布的《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》第1条明确强调：“价款是国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，包括以行政审批方式出让探矿权采矿权取得的全部收入和以招标拍卖挂牌等方式出让探矿权采矿权并按照成交确认书或出让合同等取得的全部收入……及时足额收取矿产资源补偿费和探矿权采矿权使用费，不得以招标拍卖挂牌等出让探矿权采矿权价款抵顶。”所以，对此没有必要过多讨论。

重点是矿业权价款的实质。我国矿业权价款制度，是在计划经济体制向市场经济体制过渡的特定历史时期被迫形成的制度，是在特定历史条件下出现的过度性措施。1996年修改的《矿产资源法》作出新的规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。首次明确的“有偿”包含了多方面，其中也指矿业权价款。在建立矿业权有偿制度之前，国家作为地质勘查投资主体，投入上千亿元资金探明了大量区域的矿产资源，使之成为可以支配的矿产资源资产；在设置有偿性开采制度以后，矿山企业若取得国家投资勘探查明的区域范围的采矿权，必须将附着于该区域范围的国家勘探投资部分支付给国家；目的是为了保护国家作为民事投资主体的利益，保障国家能在出让矿产资源资产开采权时收回国家的勘查投资。因此，1998年国务院颁发《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等行政法规相继规定：通过探矿权价款和采矿权价款实现矿业权有偿制度。“凡申请取得由国家出资探明的矿产地的探矿权或采矿权的，必须对国家的投资给予回报，向国家缴纳经评估认定的一定费用，这笔费用称之为探矿权价款或采矿权价款”。[2]矿业权价款，专指国家勘探投入的资本及其收益。那么，从设置矿业权价款的背景来看，当这个特定历史原因消除之后，被迫形成的制度就该退出了。因为短期内可基本收回国家的勘探投资，而且在市场经济体制基本建立以后，仍未收回的国家出资可以并入后期社会资本市场，与其他主体的勘探投资一同收回。因此，该退出历史的矿业权价款，应该是让其消失而不是进一步完善。

问题还在于，矿业权价款设置的非科学性。有学者从相反方向提出：“可以取消矿产资源补偿费,将其纳入矿业权就行。随着矿业权有偿转让制度的制定,矿业权市场的逐步建立与完善,国家通过矿业权价款,不仅可收回矿产勘察投资,还可获得合理利润”。[3]这不但没有将矿业权有偿取得和矿产资源有偿使用进行区别，防止前者侵占后者，而且干脆用前者取代后者，让后者退出历史。这种观点尽管与《王文》迥然不同，但经过多年的总结认为，有多方面的理由支持矿产资源补偿费退出历史。其一是资源补偿费支付的历史性作用。本来，矿产资源补偿费与出资勘察矿产资源的投入并无直接关系，但是，过去的制度明确规定资源补偿费主要用于地质勘察支出。“其法定用途却是为了补充国家地勘投资资金来源的不足，因此，资源补偿费在立法上远没有真正补偿国家所有者的权益”。[4]其实，这同样是一种历史现象。在向市场经济过渡的时期，启动和鼓励多元资本投入勘探领域，而国家投入的出路就是以矿补探，这种保护和培育勘探市场的应急措施也是被迫的。如今市场经济已基本建立并不断完善，这种被迫的应急措施同样该淘汰了。其二是“资源补偿费”存在严重缺陷。矿产资源有偿使用，是在事后的矿产品销售收入中进行“征收”来实现的。事后而不是事前定价，这是世界物权交易中罕见的现象，特别奇怪的是物权让渡比照国家税收性质，采用固定性、强制性的“征收”方式，近20年来全部按固定的比例。“事后”和“征收”导致国有资产的象征性价格，导致国有资产的流失和浪费：国有矿产资源被开采成矿产品的，属于开采者所有并可以处分；对已开采出来的矿产品在销售后的收入中固定征收不到1%的补偿费，连开采者也感到过意不去；未开采出来的矿产资源资产却浪费在巷道内，由国家承担浪费的后果，与开采者沒有任何责任。因此笔者认为，既得利益者想维持的、寻租者寄予希望的“事后征收”门槛，不应当是通过改革来提高而应当是改道。其三是需要寻觅采矿权有偿取得的实现形式。《矿产资源法》规定的采矿权有偿取得与《矿产资源开采登记管理办法》规定的采矿权价款，两者之间的关系应当是，通过采矿权价款实现采矿权有偿取得。但是，两者并不对称，其中的“采矿权”不是同一的，甚至是采矿权价款与采矿权有偿取得沒有必然联系。根据《矿产资源法实施细则》第6条的规定，采矿权有开采活动权和矿产归属物权等多种含义：如果采矿权是对特定矿产的开采活动权，那么，采矿权的取得是一种期待权，取得矿业市场准入的资格，这就只需行政批准而不需经济“有偿”；如果采矿权是对特定矿产的排他性支配权，即采矿权的取得就是物权的设立，那么，必须在事前支付符合矿产资源价值的价款，才能设立矿产物权，这才是真正的采矿权价款而不应该是事后补偿费；如果采矿权的取得，包含了勘探查明矿产的产出成果在内，那么，应当支付勘探投入的资本和利润而不允许无偿取得，但这种支付性质属于勘探成果的有偿，或者是通常所说的探矿权价款，而不是采矿权价款。

3 矿业权的虚无性

《王文》提出明确界定矿业权价款，但必须解决的一个首要问题是，什么是“矿业权”，才能根椐矿业权确定价格。麻烦的是，矿业权是一个可以任人捏制的泥人，谁的矿业理论需要何种矿业权，则矿业权就成了为该理论而存在的一种权利。按照《王文》的分析和矿业权价款的背景，现行矿业权价款中的“矿业权”，仅指国家出资勘探的资本权益，矿业权价款是指勘探资本权益的价格。这种相当狭窄的“矿业权”，在众多其他矿业理论中还不多见。通说的矿业权，是指矿产物权或特许开发权及其他。

从立法的角度看矿业权，主要倾向于市场准入制度。法律规定，经过相关部门审查批准并进行登记以后，才能成为矿业权人，未经行政特许授权，任何人不得进入矿业市场从事矿业活动。经批准才能取得矿业权利的制度，称之为矿业特许制度。取得的矿业权利，在法律法规中分别称为探矿权、采矿权，部门规章将两者统称为矿业权。法律规定探矿权的取得，属于 “国家向探矿权人授予或让渡的探矿权,其本质只是赋予探矿权人在规定的范围内施行探矿行为的行政特许”。[5]批准获得的矿业权属于公权力授予行为，“受让人最终取得矿业权都是国家主管机关行使矿产资源行政管理公权力的结果。因此，矿业权的取得带有公权力色彩”。[6]对于矿业权取得的行政批准性质、程序和标准等，我国相关制度作出了规定。国土资源部关于《矿业权出让转让管理暂行规定》第15条明确：矿业权出让，是指以批准方式向申请人授予矿业权的行为。因此，申请人必须具有相应的资质条件。2011年国土资源部颁布《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第13条明确：“申请采矿权应具有独立企业法人资格，企业注册资本应不少于经审定的矿产资源开发利用方案测算的矿山建设投资总额的百分之三十”。矿业权的取得过程说明，矿业权是经特许审批的活动权利，不是静态的矿产资源归属物权。因为，不论物权属于谁所有，在市场上的交易是自由的，不需要公权力批准，而且矿产物权属于可流通物。那么，需要批准的则不是物权，如果是物权就不需要批准。因此，这与《王文》关于“有偿”的定性截然相反。

但是在理论界也包括法律制度，更多的时候强调矿业权属于静态的矿产归属物权，而不仅仅是动态的矿业活动权。国家作为矿产资源所有权人出让矿业权，受让人取得出让范围内的矿产物权。有学者认为，“矿业权的取得从政府主管部门的角度看就是矿业权的出让，就是如何把国家所有的矿产资源以矿业权的方式让渡给矿业权人”。[7]现行法律制度中采矿许可证的取得，其中包含了“一定范围内的矿产资源”的物权设立。这就是说，“矿业权客体的是矿产资源，矿业权人在法定的范围内拥有直接管领和支配的权利”。[8]而且，除了采矿许可证取得过程中包含了矿产物权的设立以外，再没有关于国有矿产资源让渡的任何途径。矿业权的物权地位和性质，是矿业权招标、拍卖和挂牌等市场让渡的依据，这就有理由将矿业权有偿取得的价款视为矿产物权设立的价格。《中国矿业权评估准则》关于矿业权价款的定义：矿业权价款，主要是指国家作为矿产资源所有权人享有的权益价值。“按照此定义，矿业权价款（探矿权价款和采矿权价款）既包含国家出资勘查投入的资本权益又包含了国家作为矿产资源所有权人所分享的资源权益”。[9]实际操作中，矿业权价款与国家出资勘查资金的多少关系不大，实际收取的还是体现国家所有者的资源权益。如果矿业权内含矿产资源所有权，那么，矿业权评估方向没有错。但是，这与《王文》关于“价款”的定性发生了矛盾。

实际上，矿业权作为探矿权和采矿权的上位权，本身也是一个矛盾体。探矿活动和采矿活动有着根本区别：探矿权的行使，只要能够确定某区域矿产资源存在的相关信息资料，探矿活动的目的就已经达到；采矿权的行使，是开采某区域国家所有的矿产资源，能够直接支配并转变成采矿人可以处分的矿产品，其性质、目的及其产出品与探矿活动不同。通常是，比照土地使用权去确认矿业权属于用益物权。这对于探矿权行使来说是正确的，探矿活动结束以后可以原样返还矿产的用益物本体。而对采矿权来说则是错误的，采矿权结束以后，特定区域的矿产被开采成矿产品而无法返还矿产的用益物本体，采矿权是耗竭权。如果承认采矿权属于矿业权并具有用益物权属性，把不断消耗矿产资源实物的开采行为异化成法律上的用益行为，那么，收取的矿产资源补偿费只能体现矿产资源的使用费，不应该成为处分矿产资源资产的价格。这样，除非与国外对比而认为矿产资源补偿费太低了，就没有价值理论和事实依据来证明现行矿产资源补偿费过低。因为将实物消耗认定为用益物使用，而给用益物定价时则用益物是并不存在的客观事实。《王文》的矿业权及其有偿制度，则回避了矿业权的内部冲突。

“在实践上，现有矿业权理论不仅是我国矿产资源补偿费偏低的理论根源，而且是我国矿产资源勘探开采领域诸多乱象的诱因之一”。[10]以这种矿业权理论构建的矿业制度，相当于悬空的楼，始终没有底，也让人难以琢磨。

4 重构矿业权制度

《王文》试图通过对现行矿业权及其价款制度的完善，以达到保障国有矿产物权绝对有偿的目的，这是很难的。实质上，矿业权是一个并不存在的权利，国外也沒有矿业权制度。分析认为，国有矿产资源的“神圣”地位及其“矿业权”制度是国有资产流失的理论成因。根椐矿业权的虚无性特点，应当取消矿业权及其价款制度，设立矿产权及其有偿取得制度；按照《物权法》的规定，应当给予国有矿产资源普通的物权地位而平等地到市场上交易产权。

国有矿产资源让渡给企业勘探，不存在流失和浪费的现象。主要是可分割的国有矿产资源让渡给企业开采，必须有合理的制度设置。根椐市场产权交易的规则，矿产资源由矿山企业开采，必须在国家与企业之间设置清晰的产权流转途径，不能像过去一样暗含在采矿许可证的取得程序之中；按通常行情，交付矿产资源产权前应确定数量、质量、价格、支付方式及其违约责任，必须纠正过去那种事后征收的补救性支付方式；矿山企业的矿产物权设立后，也就是国有矿产资源产权交付以后，国家所有者随着产权交付而退出所设矿产物权的支配权，让矿山企业自主行使排他性支配的归属物权，有恒产就有恒心；在矿产物权设立后对该矿产准予采掘的行政许可审批，即从事开采的市场准入，在矿产物权设立之后，而不是同时完成的。

经勘探查明的、可以进行资产化管理的国有矿产资源资产，是从抽象性、整体性的国有矿产资源中特定出来的“矿产”。分割出来而独立存在的矿产，是国有矿产资源和企业矿产品的中间物，已摆脱了矿产资源的纯自然性而成为滤过的劳动产品，因为没有勘探资本的物化则不可能成为矿产而只能仍然是矿产资源，也无法排他性支配。可以设立为开采对象的矿产，勘探活动投入的资本和劳动已经成为该矿产价值的必要组成部分，不应将其再从矿产身上“撕”下来单独让渡。这就可以将传统的采矿权价款与资源补偿费等合而为一，使国有矿产资源流转回归到市场的正常状态。有学者支持这一趋向：“矿产资源有偿使用包括矿业权有偿取得”。[11]

普通物的产权流转，只要有了公平竞争的机会，就能通过价格的导向保障物有所值。国有矿产资源有偿使用的象征性价格，关键在于我国矿业制度受计划经济影响较深，导致产权交易脱离于市场而配置资源，实质上绕过价格机制。而我们又总是在实然性条件下完善资源配置体制，因而找不到矿业制度改革的入口。

[1]王希凯.矿业权有偿取得不是矿产资源有偿使用[J].中国国土资源经济，2012(4)：4-8.

[2]文正益.矿业权价款只是国家出资勘查资本权益的回报[J].中国国土资源经济，2012(4)：9-11.

[3]陈洁,龚光明.我国矿产资源权益分配制度研究[J].理论探讨,2010(5):87-90.

[4]王小萍.矿产资源利益分配法律制度研究[J].公民与法,2009(6):17-20.

[5]薛平.矿产资源国家权益的相关讨论[J].国土资源情报，2007(4)：51-53.

[6]曹治国,王威驷.法治视角下的矿业权整合[J].法治研究，2012(2):89-96. [7]丁全利.浅析我国近期矿产资源管理政策[J].中国矿业,2012(5):13-20.

[8]陈敦.我国矿业权抵押登记制度探析[J].晋中学院学报，2011(5)：61-63.

[9]樊春辉.矿业权价款的经济性质及其评估完善建议[J].中国国土资源经济，2010(3)：20-23.

[10]刘卫先.对我国矿业权的反思与重构[J].中州学刊，2012(2)：63-70.

[11]王玉洁，陈德利.基于国家所有权的矿业权价值的实现[J].中国国土资源经济，2012(6)：42-44.

中国地质矿产经济学会会徽图案说明

会徽的主题词：桥梁纽带；地质矿产经济；百花齐放、百家争鸣

会徽图文构成：学会中文、英文名称；学会英文缩写SEGM变形、组合图案

释 文：图案中以S代表社会组织的第一个字母，表现中国地质矿产经济学会在政府、有关行业组织、地质矿产企事业单位和专家学者之间的桥梁纽带作用；以E、G、M三个字母表现经济、地质、矿产三个学科，以及由三者综合形成的地质矿产经济学科；以E、G、M与S的叠加图案，表现学会开展理论研究和学术交流，促进地质矿产经济学科百花齐放、百家争鸣；“1981”是学会肇始的年份。

会徽设计：程利伟

F407.1

A

1672-6995(2012)10-0016-04

2012-07-29

彭一伶（1978-），女，湖南省娄底市人，娄底市行政学院经济学讲师，经济管理专业在职研究生学历，主要从事区域经济研究。