邓继好

根据宪法规定，人民检察院是我国的法律监督机关，但这一界定在学界一直存有争议。有人认为，法律监督机关的定位是不准确的，因为在某种意义上说，我国的党和国家机关都具有法律监督的职能；有人认为，法律监督机关的定位与人民检察院实际工作不符，人民检察院主要从事的是刑事诉讼，法律监督所占工作的比例非常低，因而在总体上应将其界定为国家的公诉机关；还有人认为，除了公诉职能外，人民检察院的法律监督职能主要是指诉讼监督，而不是一般监督，因此应当将其界定为国家的公诉机关与司法监督机关。上述种种争议实质上都涉及一个根本的问题，即如何看待人民检察院的诉讼职权与监督职权，如何理解人民检察院的监督性质。

一、监督、法律监督与诉讼监督的概念厘析

从构词上来看，“法律监督”和“诉讼监督”都是偏正词组，“监督”是中心词，“法律”和诉讼”是修饰词，起限定作用。因此要理解“法律监督”和“诉讼监督”，首先要弄清“监督”的含义。

所谓“监督”，就是“监察、督促”，即对某个主体所为的活动进行检视，发现问题督促纠正，以使其结果能达到预定的目的。从这个意义上来说，“监督”与“检察”同义，将“法律监督权”称为“检察权”并无意义上的减损。修饰词“法律”和“诉讼”，它们是对“监督”这个行为的对象进行限定的。当然，作为纸面的“法律”无须监督，也无从监督，所监督的应当是法律活动，即相关主体所进行的法律活动，如国家机关的执法、司法以及公民的守法等。“诉讼”则更为具体，其本身就是一种法律活动，“诉讼监督”是指对相关诉讼参与者的诉讼活动进行监督，是检察监督在诉讼场域中的具体化。

需要注意的是，不能把“法律监督”仅仅理解为按照法律规定和法定程序进行监督，如果这样，就违背了监督的一般原理。我们知道，监督的产生来自人类社会最初的分工协作。在生产力非常低的情况下，为了完成单个人无法完成的某项大任务，人们将其划分为多个小任务，划分为单个人能够负担的小任务。当每个人都按照既定任务进行协作后，大任务得以完成，分工协作实现了预定目的。在此过程中，任何一个人所负担的小任务没有完成，都有可能导致大任务的失败，最终目的无法实现。因此，在任务实施过程中，每个参与的成员都享有对其他成员进行监督的权利，大家相互检视、相互督促，以保证活动目的的实现。因此，目的性活动的参与者对其他参与者是否按照事先确定的规则行事，具有监督的权利，这源于活动目的性的本质要求。如果某个活动不具有目的性，那么就没有事前制定规则和相互监督的必要。因此，监督其他活动参与者是目的性活动参与者享有的一项自然权利。

在作为“社会动物”的人联合起来共营一种有组织的生活后，管理是这个组织存在和发展的前提和保证，因此相应的社会规范被建立。遵守这些社会规范就是最大的分工协作，人们都有“相互守望”的监督职责。当国家被建立，特别是人们发现国家权力会发生异化之后，对国家权力的制约就成了整个社会最大的监督课题。为此，近现代的方家学者提出了各种理论，给出了各种方案，其中最为经典的便是“三权分立”。该理论将国家权力一分为三，而分别行使这三种权力的机构之间存在相互监督，以达到牵肘制衡，使每种权力尽可能在既定的框架内运行。事实上，对国家权力的监督制约，乃是目的性活动中相互监督原理在更大活动层面的践行，而这个更加宏大和复杂的活动就是国家的政治。

在国家监督的问题上，列宁做出了富有建设性的贡献。基于苏联社会主义革命刚刚胜利所面临的特殊历史境遇，列宁提出了由专门机构来负责监督法制的统一实施。列宁的检察思想概括起来主要有以下几点。一是检察机关是一个独立的国家机关。“应该记住，检察机关与一切政权机关不同，检察机关没有任何行政权，关于行政上的任何问题它都没有决定权”。1二是检察机关的职能是法律监督。“检察长的唯一职权是：监视全共和国内对法律有真正一致的了解，既不顾任何地方上的差别，也不受任何地方上的影响”。“检察长的责任是要使任何地方当局的任何决定都不与法律相抵触，也只有从这一点出发，检察长才必须抗议一切非法的决定”。2三是检察机关的监督是一般监督。检察机关的监督“本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关一无例外”。3该思想在制度落实时有了进一步的发展，将对集体组织和公民的守法也纳入到监督范围之内。4在列宁检察思想的指导下，苏联的检察机关被建设成国家的法律监督机关，而不再是旧时的公诉机关。

列宁的检察思想和苏联的检察实践对新中国的检察制度产生了深刻的影响。在建国之初，我们基本是全面移植了苏联的检察理论和检察制度，“一般监督”也明确地写入了相关的法律文件，并有了确切内容。5然而随着实践的发展，“一般监督”的范围不断缩小，直至“一般监督”的字眼从相关文件中消失。现在使用更多的是“法律监督”一语。那么“法律监督”与“诉讼监督”之间到底是怎样的一种关系呢？

如上所述，“法律监督”是上升为国家政治层面的一种监督，是由国家设置的专门机关所进行的一种监督。与一般社会活动中的监督相比，它具有主体特定性、程序法定性、监督单向性和结果有效性等特点。检察机关所享有的法律监督权，并非基于其是某个具体社会活动的参与者而取得，而是基于其作为法定的国家法律监督机关，经法律的授权而取得。这与基于活动参与者身份而享有的监督存在明显不同，它是一种外在监督，而基于活动参与者所享有的是一种内在监督。为了阐述的方便，可以将前者称为专门性监督，后者称为参与性监督，两者划分的标准就在于监督权行使的主体不同，前者是法律明确规定的某个活动参与者之外的第三方，而后者就是某个活动的参与者本身，这就意味着两者中监督权取得的根据也不同。

“诉讼监督”是指诉讼场域中的检察监督，即检察机关对诉讼参与者是否依法进行诉讼活动的监督。根据我国现行法律的规定，检察机关的“诉讼监督”主要有刑事立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督与民事审判和行政诉讼的监督。这些监督，以检察机关是否作为诉讼主体参与其中为标准，从属性上可分为专门性监督和参与性监督。就诉讼中的专门性监督而言，它是“法律监督”在诉讼中的具体表现，而参与性监督则是基于检察机关的诉讼主体身份。对于后者可以从以下方面来理解：6其一，它应当是在诉讼过程中发生的一种行为方式，离开了诉讼范围就丧失了它存在的空间；其二，监督权取得的根据是活动参与者的身份；其三，是诉讼中一参与者对其他参与者的监督，不存在自己对自己的监督；其四，监督是双向的，诉讼参与者相互进行监督；其五，基于诉讼是在审判机关主导下的活动，审判机关享有诉讼指挥权和裁判权，因此诉讼监督只具有程序意义，即没有相关事项的决定权；其六，监督的目的是为了保障各诉讼主体依照法律规定为诉讼行为，以维护程序的公平、公正。从中不难看出，参与性“诉讼监督”是一种活动参与者之间的内在监督，这与作为“法律监督”的专门性“诉讼监督”有着明显区别。

可以看出，参与性“诉讼监督”的主体应当包括所有参与诉讼活动的人员，在刑事审判阶段最基本的是审判人员、检察人员和被告人及其辩护人等。但由于审判人员享有诉讼指挥权和裁判权，其对其他诉讼参与者进行监督的方式就是要求其为或者不为一定的诉讼行为，对他们已作出的诉讼行为是否有效作出裁断，这些一般被视作审判权的行使，不称为“诉讼监督”。而被告人以及其他诉讼参与人对审判人员或者检察人员进行监督的方式是提出相应的申请、申诉甚至控诉等，这些一般被视作对诉讼权利或者公民权利的行使，也不称作“诉讼监督”。因此，通常所讲的“诉讼监督”就被特定为检察人员对其他诉讼参与者的监督。

综上，检察机关在刑事审判活动中的监督实质上是两种监督的叠加，一是作为国家法律监督机关进行的监督，它是一种专门性监督、外在监督；二是作为诉讼活动参与者进行的监督，它是一种参与性监督、内在监督。由于检察机关是国家机关，根据国家机关权力法定的原则，检察机关参与性监督权的行使也应当有法律的明确规定，按照法定方式和程序进行。但不能据此认为这也是专门性监督——“法律监督”，此处法律对监督方式和程序的规定只是对监督行为的规范，并不能说明或改变参与性监督的性质。

二、检察机关具体职权的“监督”属性

检察机关现行职权中，哪些属于专门性监督（即法律监督）的范畴，哪些属于参与性监督的范畴，这是个涉及对检察机关具体职权的属性认识和合理配置的重要问题。下面对检察机关主要职权的监督属性作一简要辨析。

第一，刑事案件侦查权。根据相关法律规定，人民检察院对于贪污贿赂、渎职、国家机关工作人员的职权犯罪等特定案件享有立案侦查权。这一权力是基于人民检察院是国家的法律监督机关而享有的，对其他国家机关工作人员是否依法行使职权的一种监督，属于专门性监督。以刑事立案侦查的方式进行监督，是第三方的监督，属于外在监督。

第二，批准或决定逮捕权。法律将这一权力赋予人民检察院，体现的是国家机关之间的一种分权制约，意在由人民检察院对侦查机关（包括人民检察院的侦查部门）的侦查活动进行监督，从属性上来说仍然是专门性监督、外在监督。

第三，公诉权。人民检察院决定起诉、不起诉，提起公诉、支持公诉的权力统称为公诉权。公诉权行使的最终目的是惩治犯罪，从而实现刑法一般预防和特殊预防的功能，维护社会的法的秩序。公诉权的行使体现的是专门性监督，也是外在监督。

第四，对刑事诉讼的法律监督权。依据相关法律，人民检察院对刑事诉讼的监督是全程监督，具体包括立案、侦查、审判和刑罚执行四个阶段。人民检察院并不直接参与立案、侦查（自侦案件的除外）和刑罚执行，因此在这三个阶段中的监督应当属于专门性监督、外在监督。但是，在审判阶段，人民检察院不仅是国家的法律监督机关，还作为诉讼一方直接参与其中，此时的监督就具有两重性，对此下文将着重阐述。

第五，对民事审判和行政诉讼的法律监督权。我国民事诉讼法和行政诉讼法分别规定，对法院已生效的民事、行政裁判，认为有错误的，人民检察院有权依法提起抗诉要求再审。对民事审判和行政诉讼的监督目的在于保证国家的法律得到统一、正确的适用，所以监督的对象是人民法院的裁判，人民检察院并不是案件的当事人，不能参与案件的法庭调查和法庭辩论。因此，这一监督仍属于专门性监督、外在监督。

第六，法律赋予检察机关的其他职权。除了上述主要的职权外，相关法律赋予人民检察院的职权还有特种案件检察权、司法解释权、对劳动教养机关活动的监督权、参与社会治安综合治理、预防犯罪权。对于人民检察院应否享有司法解释权理论上仍有争议，同时司法解释权与本文的主旨关系不大，在此不予讨论。其他几项职权则体现的都是专门性监督、外在监督。

不难看出，上述权力的行使绝大多数都属于专门性监督即“法律监督”的范畴，只有在刑事审判阶段，由于检察机关不仅是法律监督机关，同时还作为诉讼的一方参与其中，此时的监督究竟如何定性显得较为复杂。学界所诟病的“公诉职权与监督职权不分”，“检察机关既当裁判员又当运动员”，也主要是针对这一阶段而言的。

在刑事审判阶段，检察机关依法提起诉讼，要求追究被告人的刑事责任，这是专门性监督的体现。而检察机关在审判阶段对其他诉讼主体的监督，包括对审判机关和被告人及其辩护人的监督，其根据来自于两个层面：一个是专门性监督的层面，另一个是参与性监督的层面。在专门性监督的层面，检察机关作为专门的法律监督机关，对国家法律是否得到统一、正确的实施享有监督的权力。例如，作为辩护人的律师，是否存在贿赂法官、是否存在妨害作证等违法犯罪情形，如有发现，当依法追究法律责任。再如，法官有无接受贿赂、有无徇私枉法裁判之行为等，如有发现，也当依法追究法律责任。在参与性监督的层面，检察机关作为刑事诉讼活动的参与者，对其他诉讼主体是否严格遵循程序规则，依法履行法定职责和权利义务，以实现程序公平、公正和诉讼顺利进行，实施监督。譬如，合议庭是否依法组成，相关诉讼文书的送达是否符合法定程序，等等。由于审判机关是诉讼的指挥者和相关事项的决定者，审判机关对于被告人及其辩护人等诉讼参与人是否依法行使诉讼权利和履行诉讼义务，负有第一监督责任。检察机关对诉讼参加人的监督，主要是通过对审判机关是否尽到自身监督责任进行监督来实现的。再加上我国职权主义的审判模式，一切诉讼材料和信息的传输都通过审判机关来进行，因此检察机关在诉讼中极少直接针对被告人等诉讼参加人提出监督意见。

当然，审判机关是否依法履行自己的职责，在更高的层面上来说也属于法律是否得到统一、正确实施的问题，因此，检察机关在审判阶段的专门性监督和参与性监督在某种程度上是叠加的。正是这种重合性，导致很多人忽略了参与性监督的存在，所以才得出了在诉讼中检察机关不仅是运动员而且还是裁判员，因而其地位高于审判机关的结论，并以其违背审判原理为据要求予以革除。

事实上，无论作为专门性监督机关还是参与性监督者，检察机关都未获得比审判机关更高的地位。那种认为监督者一定处于更高地位的观点显然与实际不符。从社会实际存在的监督来说，既有上对下的监督，也有平行监督，还有下对上的监督。一般来说，上对下的监督是一种刚性监督，即监督者可以就所监督事项拥有处置的决定权，可直接予以纠正。而平行监督和下对上的监督往往只是一种柔性监督，即监督者就所监督事项只有启动重新审查程序的权力（权利），并不享有实体的决定权。我国的国家权力结构是一权多立，即处于上位的是立法权，其下并列着的有行政权、司法权和检察权，对应的机关分别是人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院。人民政府、人民法院和人民检察院都由人民代表大会产生并对其负责。因此，在专门性监督中，人民检察院仍是作为一个平等的监督者对人民政府和人民法院依法行使职权进行监督。而在参与性监督中，各诉讼主体的诉讼地位是平等的，监督是双向的，也不存在一方的地位高于其他方的问题。

三、对建立专门诉讼监督部门必要性的质疑

针对检察机关在刑事诉讼中同时行使诉讼职权和监督职权，理论上一直有要求将两者分离的主张，实践中也出现了相应的尝试。具体做法就是建立专门的诉讼监督部门，行使诉讼职权的部门不再行使诉讼监督职权。笔者以为，这种做法值得商榷。

首先，设置专门部门实施监督，违背了监督的基本原理。如上所述，检察机关在刑事诉讼中的监督是专门性监督和参与性监督的叠加，能够分离的最多只是专门性监督，参与性监督是无法分离的，因为参与性监督源自于监督者对活动的参与，源自于参与者的身份。因此，刑事诉讼中基于检察机关作为诉讼一方而产生的监督职能，是无法和其诉讼职能相分离的。

其次，设置专门部门实施诉讼监督，违背了监督的亲历性原则。监督的前提是要求对被监督事项的情况有充分了解。诉讼监督由诉讼职能部门来承担，能够充分满足监督亲历性的要求。一旦将诉讼监督剥离而交由另一部门行使，最大的弊端就是相关信息的流失，无法准确了解情况，从而导致无从监督。

再次，设置专门部门实施诉讼监督，也违背了监督的及时性原则。从时间上来说，监督有事前监督、事中监督和事后监督。就监督的功效来说，比较理想的是事前监督和事中监督。但基于效率的考虑，在很多情况下只能采用事后监督的方式，例如对民事审判和行政诉讼的监督。而在刑事诉讼监督中，检察机关的诉讼职能部门已经实际参与了诉讼，具备事中监督的条件，完全没有必要再舍近求远。因此，《人民检察院刑事诉讼规则》中规定“人民检察院对违反程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出”是非常值得商榷的。7此外，在检察机关内部设置专门部门实施诉讼监督，往往都只能采用事后监督的方式，满足不了监督的及时性要求。若采用事中监督的方式，又需要投入更多的人力物力，检察机关由两个职能部门同时参与一个案件，无形中会给人造成检察机关分裂之感，有损司法权威。

最后，目前检察机关内部职能部门的设置能够满足诉讼监督工作的需要，监督职能总体上发挥得较好，没有单独组建专门诉讼监督部门的必要。就现有各职能部门的职责范围来说，虽存在着少量的交叉，但总体上是明确的、合理的，有利于检察机关监督职能的发挥。影响检察机关监督职能发挥的主要因素不在于部门的设置，也不在于其与诉讼职能主体的合一，而在于思想观念。有很多检察人员监督意识不强，在具体办案过程中“重配合轻制约”，“重诉讼轻监督”。因此，提升诉讼监督工作的当务之急是强化检察人员的监督意识，而非对部门的调整和增设。

总之，人民检察院的监督具有两重性，具体表现在刑事审判监督上。刑事审判监督是专门性监督和参与性监督的叠加，前者是人民检察院作为国家法律监督机关所实施的，后者是检察机关作为诉讼一方所当然享有的；前者的出现是出于权力制衡而特设的，后者的存在是基于活动目的性而固有的。当前，讨论人民检察院诉讼职权与监督职权优化配置的出发点是要强化诉讼监督，但若对检察监督的两重性没有充分的认识，忽视了参与性监督的存在，就有可能出现南辕北辙、事与愿违的结果。

注：

1、2中共中央法律委员会编：《列宁论检察制度与监察工作》，新华书店1949年版，第3页，第4页。

3列宁：《列宁全集（第43卷）》，中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局编译，人民出版社1987年版，第387页。

41922年5月颁布的《检察监督条例》第2条第（1）项规定，检察机关“以对犯罪人追究刑事责任及对违法决议提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济机构、社会团体、私人组织以及私人的行为是否合法实行监督”。1955年的《苏联检察院组织法》第22条规定：“苏联总检察长和他领导下的各级检察长对各部、国家委员会和主管部门、企业、机关和组织、地方各级人民代表苏维埃执行和管理机关、集体农庄、合作社组织和其他社会团体，公职人员和公民执行法律情况，实行监督。”

51949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定的检察机关第一项职权就是“检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令”。

6由于审判是最经典的诉讼活动，也是“诉讼监督”最受诟病的阶段，下文除特别说明外，对“诉讼监督”的讨论都是基于刑事审判的语境。

72005年最高人民检察院制定的《关于进一步加强刑事抗诉工作强化审判监督的若干意见》（[2005]高检诉发第92号）规定：“对审判过程中轻微违反程序，采取口头方式足以纠正的，或者审判活动正在进行当中，应当及时指出错误的，检察人员可以采取口头方式进行监督。在出庭支持抗诉过程中，如发现法庭的审理活动违反法定程序、严重侵犯诉讼参与人诉讼权利，可能影响公正审判的，出庭的检察人员应当立即建议休庭，庭后经检察长决定，依法提出纠正意见。”这在一定程度上对《人民检察院刑事诉讼规则》的规定进行了修正，但仍有局限。