卢剑峰

众所周知，中国的经济结构和社会结构正在发生重大变革，由此带来劳动关系发生深刻变化。2008年爆发的全球金融危机，恶化了中国经济发展环境，加剧了部分地区劳资关系的紧张程度。2009年以来全国范围连续发生多起群体性的劳资冲突，尤以珠三角、长三角地区最为集中。其中典型的如深圳富士康员工连续跳楼事件、广东佛山本田停工罢工事件、多个城市出租车司机停运罢运事件和连续不断的欠薪案件，折射出中国劳动关系形势的严峻程度。一时，各级劳动机构以及人民法院受理的劳动争议案件呈骤增态势，1劳动关系冲突给社会的稳定与和谐形成了极大的压力。

资本和劳动的关系，在中国社会体系中的重要性与日俱增，如何有效预防与处理劳动争议成为各级决策者的重要议程。胡锦涛在2010年全国劳动模范和先进工作者表彰大会上指出：“要切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动。”在法律机制上，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）确立了“政府主导、多方协作、调解优先、快捷高效”的劳动人事争议处理体制。在工作机制上，调解的法律地位得到了提升，以基层调解、仲裁调解、诉讼调解为主要内容的劳动争议多元调解格局正逐步形成。相对而言，学界关于劳动关系“大调解”2的研究多为规范分析，对正在进行的社会实验关注不够，3实地研究4有很大不足。

本文以宁波市北仑区为考察对象，通过分析传统劳动争议解决机制如何失灵，展示北仑“劳动争议联合调解机制”在什么背景下提出、运行模式如何，解释其成功之处，并探索一般意义上的启示。

一、传统劳动争议解决机制的失灵

传统劳动争议解决机制初步形成于20世纪80年代，定型于90年代中期，主要内容由《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（1993年发布）、《中华人民共和国劳动法》（1994年通过）以及最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（2001年公布）等法律、法规、司法解释确立，通常称为“一调一裁两审”制度。随着经济结构与就业结构的转型，这一制度失去有效处理劳动关系矛盾的能力，特别是仲裁和法院的关系成为批评的焦点。

企业调解作为一种非正式劳动争议处理机制长期低效率运行。在制度设计上，劳动争议调解委员会是设立在企业内部专门进行劳动争议调解的机构，由职工代表（职工代表大会或职工大会推举产生）、用人单位代表（厂长或经理指定）、企业工会代表（企业工会指定）等人员组成，是我国法律认可的、最接近企业职工的非正式劳动争议处理机构。没有成立工会组织的企业，调解委员会的设立及其组成由职工代表与企业代表协商决定。但该制度设计没有足够考虑劳动争议双方的权力不对等问题以及实际运行过程中进一步加剧这种不对等的情况。企业工会主席多由高级管理人员如办公室主任或财务部长等兼任，企业调解委员会的独立性及公正性难以保障，其合法性存疑。调解以会议的形式进行，法律关于调解程序的规定粗疏，对参加调解会议的企业代表、职工代表、工会代表各几名，处理简易调解的调解员是工会代表还是企业代表或是职工代表等，没有明确规定。企业调解是劳动争议处理机制的首选程序，但不是必须程序，企业调解的功能明显弱化。现实中，大多数职工根本不知道自己所在企业存在调解委员会。企业劳动争议调解组织形同虚设。企业调解制度某种程度上沿袭了国营企业劳动争议处理的有关规定，在民营经济面前显得呆板甚至僵化，这种不适应揭示该制度需通过改革获得新生。

劳动仲裁的强制管辖、“一裁两审”以及行政性限制了劳动争议解决机制的积极作用的发挥。仲裁委员会作为“依法独立处理争议案件的专门机构”，由劳动行政主管部门的代表、工会的代表及用人单位的代表组成，但没有自己独立的办事机构，对劳动行政部门依赖性较强。在某种程度上，我国劳动仲裁是一种“行政裁决”。劳动仲裁机构行政化运作，在案件处理过程中易失去公信力。“先裁后审”制度违背了“仲裁自愿”的原则。传统劳动仲裁排斥协议管辖，实行法定强制管辖。一裁不能终局当事人将寻求司法救济。多数仲裁机构经费不足，办案条件差，仲裁员数量不足，专业化、职业化程度低，造成了案件积压，案件处理质量不高。劳动争议当事人对仲裁缺乏信心，把仲裁当作迫不得已要走的程序，态度消极，消解了仲裁的权威。

劳动诉讼因高昂的经济成本与时间成本使当事人不胜讼累。诉讼是劳动仲裁的法律保障机制，是最后的劳动争议处理制度。法院处理劳动争议案件遵循完全正式的诉讼程序，但由于审理劳动争议案件的“专家型法官”普遍缺乏，事实上非正式程序普遍适用。仲裁与审判缺乏法定的、规范的衔接，很多劳动争议案件在仲裁裁决后又涌入法院，造成仲裁资源与司法资源的双重浪费。学术界对法院以仲裁前置为由拒绝受理、审判劳动争议的做法提出了尖锐批评。5在传统的以劳动仲裁和劳动诉讼为主体的劳动争议处理机制下，当事人奔波于仲裁机构和法院之间，成本费用高，环节多，增加了当事人的讼累和负担。笔者在与相关当事人谈访中发现，当事人的诉讼成本（即诉讼过程中的所有花销），在一审阶段平均3000元，当事人对诉讼结果的满意度低。诉讼的高成本和刚性判决，容易激化矛盾，不利于劳动争议的妥善解决。

综上，传统的劳动争议解决体制，即“自愿选择企业调解，必经地方劳动仲裁，最终地方司法审判”，是面对原先劳动争议纠纷不多、劳动仲裁机构尚不健全、仲裁人员素质不高等实际作出的选择，目前这一体制无法继续维持。以对抗性法律手段解决劳动争议案件的简单思维捉襟见肘。近年来，一些地方对调解制度开始重视，反映出抑制社会转型引发大量纠纷的政策意图。《劳动争议调解仲裁法》等法律的颁布实施，对传统体制和处理制度作了改革。一些地方落实劳动争议调解多元化、社会化的立法意图，在法律框架下提出了积极的解决问题的新机制。

二、劳动争议联合调解机制的提出

北仑是宁波一区，其依凭深水良港、临港产业和开放体制的优势，综合发展水平位居全国先进行列。2010年，实现地区生产总值548亿元，完成财政一般预算收入104亿元，实现进出口总额133亿美元，城镇居民人均可支配收入达30166元，农村居民人均纯收入达15600元，外贸进出口总额连续两年为浙江唯一超百亿美元的县（市）区。

北仑劳动力结构中，外来人口超过本地人口（北仑现有户籍人口36万，在册的外来务工人员47.7万）。外来工群体文化程度不高，其中初中文化程度的占到五成，高中（中专）的占两成，大专和大学的占一成。他们绝大多数在制造业、建筑业、批发零售业就业，期待提高收入、完善保障、进行技能培训。劳动用工不够规范，超时劳动现象比较普遍。一旦外部经济环境变坏，企业生存和职工就业遭到威胁，劳动争议案件就会激增。2008年，大量企业经营困难，出现裁员、降薪等现象，劳动关系进入“敏感期”，劳动争议案件中以外来工为主体的超过90%。2008年，北仑受理的劳资纠纷案件3732件，同比增长69.6%，其中劳动争议仲裁案件受理2694件，增长105.8%。2008年3月到2009年3月，北仑区信访局接待劳资纠纷来访133批共1041人次，其中集体上访26批共881人次，法院受理劳资纠纷案件575件。6实际劳资纠纷案例比这还高，一些矛盾潜伏下来，形成不能忽视的隐患。

面对危机，北仑区进行了一系列改革，“联合调解”就是其中之一。这个改革来自两种力量，即党政自觉与社会压力。在地方决策者那里，经济主义考量大于人本主义，但民生议程已大大提升了地位，劳动者权益保护和劳资关系改善引起了重视。客观上，数量大、收入低的工人是没有组织起来的弱势群体，存在群体性集体行动的威胁。当前工人阶层的诉求主要是经济方面的，这给了决策者一定的时间和机会抓住解决问题的主动权。

北仑采取渐进式决策方法。2007年开始设想建立劳动纠纷调解网络。2008年试行劳动争议调解员制度。2009年3月，经过较充分调研论证，决定成立“北仑区劳动争议联合调解中心”，总工会牵头，劳动和社会保障局、司法局、信访局、法院等参与，将原先分散在多部门的劳动争议调解职能集中起来，推行“联合调解”机制。这既是实施《劳动争议调解仲裁法》的积极举措，也是一个重大的行政决策。北仓通过强有力的党政动员，成立了劳动争议联合调解组织，以促成劳动争议双方互谅互让，解决纠纷，维护劳动关系的和谐，从而创造了“北仑经验”。

三、劳动争议联合调解机制的运作模式

北仑构建“劳动争议联合调解机制”，指导原则是“预防为主、基层为主、调解为主”，整合行政调解、人民调解、仲裁调解、法院调解等各种资源，以建立区、街道（乡镇）劳动争议联合调解组织为重点，以建立健全村（社区）和企业基层调解组织为基础，形成“快速、灵活、高效、经济”的劳动争议预防、预警、化解机制。调解制度关注人本身，其生命力在于采取积极措施，克服通往正义之途中的种种障碍，对当事人的主张和立场做说服和劝导工作。7北仑构建的“联合调解”机制具有一定的创造性意义。

“劳动争议联合调解机制”的运作模式被简化归纳为“12345”，即“一个中心、两种机制、三项制度、四大职能、五类方法”。8首先，“建立一个中心”，即“劳动争议联合调解中心”。在“中心”之上，成立“劳动争议人民调解（指导）委员会”。“劳动争议联合调解中心”的工作人员都是来自相关部门具有较高的专业素质与丰富的调解经验的业务骨干，同时聘请专职律师任调解员。政府还决定，区“劳动争议仲裁院”和区“总工会维权中心”也入驻“中心”，以形成维权、调解、仲裁、诉讼相互沟通、相互配合的“大调解”工作格局。

“构建两种机制”，即构建劳动争议预警机制和联合调处机制。为及时掌握劳动关系矛盾的发展动向，北仑把建立劳动争议预警机制作为化解劳动争议苗头，防止群体性突发事件的重要举措，专门出台《北仑区劳动关系预警机制实施办法（试行）》，明确各基层工会主席为企业劳动关系预警机制联系人，凡本单位出现劳动关系紧张或发现有集体上访、群体性事件苗头时，必须向上级工会报告，从源头掌控信息，及时介入协调处置。实践证明，预警机制有助于成功化解劳动纠纷9。同时为保障联合调解的合法有效运行，“中心”制订了工作规则和工作流程，明确调解原则、调解范围、调解程序及各有关部门和各街道（乡镇）的工作职责，要求“件件有记录”、“件件有跟踪”，“事事有回应”，“事实有结果”。

“制定三项制度”，即制定“裁前调解”、“两级值班”和“分级调解”制度。建立“裁前调解”制度，案件当事人申请调解，登记环节的工作人员开展的咨询和解释，就是一种平衡利益的工作，促成部分案件达成和解。建立“两级值班”制度，调解员日常值班，部门领导和法律顾问定期联合值班。区总工会、劳动、司法三个部门负责人与法律顾问联合值班每周一次，对一周内遇到的疑难问题“会诊”协调。建立“分级调解”制度：区一级，成立劳动争议联合调解中心；街道、乡镇一级，成立分中心；企业一级，成立企业劳动争议调解委员会。三级联合调解，有分有合，统筹协调。统计显示，实际运作中，区中心调解三分之一，仲裁三分之一，镇街道分中心调解三分之一。

“履行四大职能”，即“中心”承担调解、指导、咨询和宣传四个职能。调解劳动关系矛盾是第一职能，同时“中心”指导街道、乡镇、企业争议案件调解以及指导企业“正确”处理劳动关系；为企业和职工提供法律、法规、政策咨询；结合劳动争议案件调解，进行劳动法律法规宣传。着眼于建立长效机制，在调解过程中，强化企业主依法经营、依法用工意识和劳动者依法维权意识。通过履行四大职能，“中心”确立了自身的公信力，劳动关系争议当事人遇到问题，都愿意来“中心”咨询，申请调解或仲裁。调解后再诉讼和上访的情况没有发生。至今，建立企业劳动争议调解组织1000多个，街道（乡镇）、村和社区劳动争议调解组织180个。这个工作全面推开，已从北仑走向宁波，从宁波开始走向全国。10

“运用五种方法”，即运用简易、一般、复杂、前期参与和指定等五种调解办法。“简易调解”是指，对争议事实简单、涉及人数较少的案件，“联合调解中心”通过电话等形式，与双方当事人沟通后，双方同意协商解决的，对此案结案，并跟踪回访处理结果。“一般调解”，即对争议分歧不大但需调查取证的案件，经调解后制作调解协议书，同时对履约情况跟踪回访。“复杂争议调解”，即对法律关系复杂、争议分歧大、当事人多、影响面广的案件，深入现场调查了解情况，采取联合调解方式，让双方当事人面对面沟通，在查清事实的基础上，多部门共同商议调解处理。“前期参与调解”，即加强对基层调解组织的业务指导，掌握基层的劳资信息，在劳动争议的萌芽阶段，就会同街道、乡镇和企业的调解组织，主动介入，参与一些重大改革方案的制订，防微杜渐，防患于未然。“指定调解”，即为方便当事人，提高调解效率，对无政策连带性的一般性案件，按照就近、就地的原则，区“联合调解中心”指定相关街道、乡镇调解组织调解。

调解作为一种传统资源，一度遭遇法律精英推崇的诉讼主义的排斥。改革开放以来，人民调解的作用有所弱化，无论调解的绝对数量还是相对于法院一审民事案件的比重都下降了，律师从事非诉讼调解处于初创阶段。11这种状况在2008年得到了扭转，调解制度得到法律体系的整体性接纳并被理性规制。“联合调解”是依法调解，调解的基准除了实在法，还有公共政策和公序良俗。法律依据主要是《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法》等。政策依据主要是中央关于“和谐社会”以及地方政府的决定、规划、决议等。公序良俗在调解中也称常理，有民间法的意味。遵守和维护公序良俗也是调解的重要原则。客观上，“联合调解”使社会常识、法律规范、事实关系、当事人的意思得以调和。

“联合调解”过程存在三方力量：国家力量、资本力量和劳动者的力量。其中，国家力量最为强势，资本力量（民间企业）较弱，劳动者的力量最弱。北仑决策者试图将复杂的劳动关系通过国家强有力的干预，调动社会资源12和工人阶层的积极性来维持平衡。

四、北仑经验的初步形成

“劳动争议联合调解”的实践创新，自2009年3月开始，经历两年多时间，在稳定和维护劳动关系方面成效比较显著，初步形成了独具一格的“北仑经验”，得到中央高层关注和有关部委的首肯。据统计，自2009年3月成立到2011年6月底，“北仑区劳动争议联合调解中心”共接待职工3441批次，计4428人，立案调解2218件，调解成功1962件，调解成功率达88%，涉案金额1515万元。与此同时，劳动争议信访、劳动仲裁、法院受理案件大幅度下降。2009年3月至2010年6月，劳动争议仲裁受理数同比下降50%；涉及劳动争议信访量同比下降70%以上；法院受理劳动争议案件数同比下降40%。13劳动关系的改善，为当地政府“保增长、保民生、保稳定”提供了有力保障，还吸引了更多的外来劳动力到北仑工作，缓解了“用工荒”。经济形势转好，反过来又促进职工就业的稳定和收入的增长以及劳资关系的健康发展。

调解制度在现代中国社会的纠纷解决中依然发挥着其他制度无法取代的作用。在熟人社会逐渐消失，农业社会逐步过渡为商品社会的进程中，调解制度仍然为现代社会所接受，显示了强大的生命力。儒家文化强调和解、让步、无讼，关系和谐的价值高于个体权利的价值。这些传统观念并没有随着中国革命和改造以及现代化建设而湮灭。14对调解的偏好，不仅反映了中国人的哲学倾向，它还折射出复杂的现实需要。劳动纠纷的诉讼解决，“赢了官司赔了钱”的现实，成为人们厌讼的主要理由。北仑的“联合调解”，继承了调解的传统价值观和理念，但不止于此，它重新界定了调解者的身份和机制，在调解的标准、方法、功能等方面都有所发展。具体而言，“北仑经验”可初步归结为如下几点。

一是兼顾劳动者的权益与民营企业的发展。浙江民营企业创造了70%以上的GDP、60%以上的税收、76%的外贸出口、70%的就业岗位，对经济社会的贡献巨大。民营企业家继承“能握微资以自营殖”的传统，埋头苦干，节俭吃苦，踏踏实实做事，一步一步创业，取得了财富的积累，实现了个人价值与社会价值的统一。艰苦创业的企业家精神是民间自发生成的，多数企业家是从逆境中摸爬滚打出来的，显示了“草根的力量”。他们通过制度创新，突破企业创业过程中的外部制度性约束和内部制度性约束，比较重视劳动价值，尊重职工发展权。但他们的投资环境和成长环境并不宽松，简单地用“强资本、弱劳动”来概括民营企业的劳资关系并不准确。姚先国认为：“民营企业的劳资关系，与其说是‘强资本、弱劳动’，不如说是‘相对的弱资本与绝对的弱劳动’。”民营企业的发展环境依然不够宽松，在投融资、市场准入等方面不能享受到外资和国企平等的待遇。据有关资料分析，在2009年4万亿元财政刺激计划中，以民营企业为主的小企业只享受5%；全社会80多个行业，允许国资进入的72个，允许外资进入的62个，允许民企进入的40多个。

另外，新产业工人的文化素质和技术能力较低，维护合法权益的组织力量薄弱，在生产发展过程处于更弱势的地位。北仑使外来工就业、培训与本地居民享有相同的待遇和补贴，专门设立外来工子女教育专项基金，企业开始较大幅度提高待遇15，管理趋于“人性化”，但劳资关系的失衡还是客观存在的。不考虑中国转型期的复杂情势，不正视民营企业支撑经济发展和解决就业的贡献，不支持通过诚实劳动和智慧才干获得发展的企业家，不考虑非正规就业与非正规经济16，简单化处理劳资矛盾，导致的结果就是企业和工人的实质性利益都遭到损害。北仑的做法是，对于如严格执行法律则可能导致企业发展陷入困境甚至破产的情况，往往采取折中处理的办法，劳资双方都作实质性让步妥协，达成“利益双赢”的协议。通过政府介入，建立工人与企业主之间的联系，形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，把劳资双方的利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，协调理想主义和现实主义的平衡。

二是兼顾法治原则与效率原则。在北仑，法治环境总体良好，政府违法较少，公务员比较敬业，本地居民与外来工的关系基本融洽。如果不把“北仑经验”放置于法治主义的背景下诠释，单纯强调它快速消弭矛盾的价值，是远远不够的。我国古代传统的调解制度就其积极意义而言，是以简便而易于操作的方式有效地促进社会的稳定与和谐。就其消极影响而言，是其所具有的强制性与现代的法治社会的权利意识相左，有时一些充当官府代理人的调解人也不免狐假虎威，以情理为借口，背离法律，鱼肉被调解者。只有坚持现代法治精神，遵循基本法律规则，从根本上维护个人权益，调解才具有公正性和可持续性。“联合调解”的又一个重要特点是奉行及时便捷处理原则，在调解过程采取妥协、调和的技术，运用柔性方法，甚至用心理辅导的措施，实现权益与效率的统一。值得关注的是，在“和谐”成为主流意识形态的语境下，调解容易被误解为“迅速处理”，“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”的错误认识。这种可能，在北仑，是以坚持“不违法”为前提，调解结果要得到认可，且有其他的选择机制，以及司法最终救济来防止的。随着工人法律意识的增强与维权能力的提高，正义与效率的平衡，并不完全掌握在政府手中。当工人对调解结果感到未能满足要求（超过法律与政策的支持）时，往往表示要投诉调解员。17这生动地说明了调解机制的多元性，以及正义与效率的统一。

三是维护调解自愿与多种选择的权利。尊重当事人意思自治，让当事人在多种机制中有选择的余地，既发挥调解的能动性，又不排斥仲裁与诉讼。当案件比较复杂，难以达成合意时，案件转入仲裁阶段或诉讼解决。在经过调解环节后，事实更加清晰，法院的裁判彰显权威性与终局性。为尊重和保障当事人的诉权，北仑劳动仲裁院将“立”、“审”分开，避免了申请人重复咨询、重复申诉、仲裁人员重复接待。落实“重调解、慎裁决”的思路，实行“未立先调”、“边立边调”、“庭审再调”的工作方法。对仲裁案件，始终把依法调解作为一条主线贯穿其中。“迟来的正义不是正义。”为使一审裁决按时结案，政府要求加班开庭；对立案后已调解的再安排开庭，使大部分积案得到处理。北仑的司法环境较宽松，工人的法律维权得到重视。“联合调解中心”设有法律援助，为工人诉讼维权提供了可能的方便。多机制处理装置适应了劳动关系复杂化和多元化的现状。

四是将自上而下的动员与自下而上的参与有机统合。“联合调解机制”无疑是北仑党政审时度势所作的决策，动员大量资源，整合多个部门，方案得到支持与执行。但是，这个政策实验的成功因素还有决策对象的素质。北仑工人群体的维权意识和参与能力，使党政决策得到了积极回应，检验了这一制度的正当性与合理性。目前，工人的组织力量尚不强大，集体行动还受到限制，在不完善的法律框架下他们拥有一定的自我组织能力，通过咨询、投诉、申请仲裁等理性的方法求得问题的解决。“联合调解中心”自建立以来一直繁忙运转，也间接说明工人维护权益的法律素质和理性精神。“北仑经验”体现出工人民主参与，方案组合优化以及社会关系调整等宝贵的探索。

五、北仑经验的启示

北仑经验，不仅是一种调解机制，还是一种对话模式，这种模式有待于继续完善，但它的启示似乎逐渐清晰：政劳资三方对话有助于减轻劳动关系紧张，更有利于增进社会凝聚力，促进社会团结。在转型期，这种对话机制还有利于促进法律共同体的形成。

社会团结已成为当今中国稀缺的社会资源，在劳动关系领域同样如此。中国经过市场化改革，形成了明显的资本所有者与工人阶层的利益区分，在一定领域冲突和矛盾还比较集中，其中，外来工与企业主以及企业管理者的矛盾和冲突成为主要的劳资纠纷表现形式。但是，有政府介入，工人以功能团体的形式参与进来，建立起三方对话与合作机制，矛盾可以减弱到更低程度。政府、企业主和雇员三方展开的对话与合作，发展“社会伙伴”关系，三方可分别获取各自的社会经济效果——政府谋求“和谐社会”，企业主追求利润，雇员主张劳动权益与价值，这种对话与合作实现的是社会性整合的功能。18

改善劳资关系，完善政府主导下的劳资关系调解机制已经凸显其重要性，从深层次看，构建以“合作主义”为基础的劳资关系自主协调机制更具战略性和长远性意义。“合作主义”（corporatism）在西方作为一种共识民主的理论和制度框架，强调社会协调和整合，推崇工人组织、雇主组织和政府三方之间的合作。西方国家确立福利社会的制度基础就是三方合作机制，其中的雇员组织是具有独立法律地位，以缔结契约为社会目的，具有公共性的社会组织，雇员组织也是国家法律认可的法人组织。建立社会对话机制需要社会条件，主要是：具备参与社会对话的独立的劳工组织与雇主组织；政劳资三方参与社会对话的政治意愿与承诺；对于组织结社自由及集体谈判权等基本权利的尊重；三方能够有能力执行协商的结果；适当的制度性支持等。在工业化发达、产业工人组织化基础较好的地方，“三方机制”会优先得到发育。合作主义符合政府主导与集体主义的价值观。

中国要从管理型社会走向治理型社会，发展一种政府-资方-劳动者共在的“主体间性”关系至关重要。让形式上对立的阶层能够协商谈判，工人阶层从法律与政策角度主张权益，参与调解过程，维护了主体性地位。通过有效的合作平台，进行信息交换和协商谈判，从而消除普通劳动者作为个体参与对话的实际障碍。劳资之间的利益矛盾以及政府在社会稳定方面的压力，通过三方合作在制度范畴内可以得到解决。

依据哈贝马斯“商谈理论”的解释，三方合作在民主对话和共识形成的程序中取得了合法性，“交往理性”在合作主义框架中成为现实。平等的、开放的、非强制的商谈形式形成集体意志，动态地维护弱势者的权益，保卫社会正义。从正当的程序中产生的结果也具有合理性。从个人权利的角度，通过民主程序和公共商谈，释放出民众的不满情绪，消解了潜在的社会压力。因此，三方合作为社会提供了一个“安全网”。三方合作对传统威权体制提出了改革要求，政府是对话的发起者和规则制定者，但这种合作过程不是科层化的，行政和资本的力量受到限制。

随着城市化进程的加快，越来越多的农民工加入到产业工人大军，大量的“新产业工人阶层”实际处于边缘化状态，几乎没有任何适当的组织化。现行工会体制也“忽视”这一阶层的存在。中国工会组织的改革刻不容缓。中国总工会在法律上是群众团体，但工会本身不具有独立意志，实际上成为一种官僚化的组织，尽管它的职能要体现出“群众性”，但主要是为党和政府分忧，其本身和党政部门无异。修改后的《中华人民共和国工会法》增加规定，“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”；“维护职工合法权益是工会的基本职责”。这意味着国家以法律的形式要求工会肩负起代表职工利益的重任、履行维护职工的合法权益。实际上，工会仍是一个“功能协调性”工会，没有成为“功能代表性”工会。这在浙江等地都有实证支持。19各级总工会具有官僚性和行政性特征，无法代表改革开放以后发展起来的私人经济中就业的大量劳工阶层的权益，其维权职能、沟通职能、整合职能、维护社会稳定职能微弱。私人企业的工会处于资方控制，其社会性属性也不能体现出来。工会改革的方向是去行政化、回归社会。工会的代表职能和维护职能要凸显出来，改革不应再迟延。

与此同时，保护工人阶层的制度建设成为现实课题，重点是保障组织权、集体谈判权和自我行动决定权的实现。我国当前大部分群体性劳资事件属于维权性事件，但他们的利益表达机制不健全，政治宣泄渠道不畅。因应之策可能是提升工人组织化的程度，包括正式组织和非正式组织。工人的组织化会增加工人行动的合理性与可能性，抑制其非合理性和冲动性20，增强“市场讨价还价能力”，鼓励工资协商，维护劳资力量的基本均衡。随着法治环境的逐步改善，我国产业工人法制观念有所增强，民主意识也有所提高，为了和国际劳动标准接轨，应维护职工集体行动的权利，包括自我行动决定的权利。罢工是进行集体谈判最重要的组成部分，但应在法律规定范围内行使。在世界范围内看，罢工的实质是劳资争议剧烈的具体表现，只要劳资双方存在，罢工就不可避免，可以遏制的是罢工发生的频率和罢工剧烈程度。我国应尽快把大量罢工无序状态纳入法律的调整，保障职工合法争取利益、宣泄情感，并进行有效的法律规制。

总结市场化改革的教训，政府在劳动关系上的责任不能减弱，明确解决劳工阶层的生存权与发展权问题是政府的基本责任，为劳动阶层提供社会保护是政府的内在要求。政府应通过法律的、经济的手段来规范劳动关系双方行为，制定劳动关系政策，降低经济运行成本，通过税收以及社会保障等形式对社会利益格局进行公平调整；同时要为企业减负，并创造就业机会。中央政府要加强社会管理职能，以法律制度来保障劳动者的人格尊严，健全劳动用工制度，形成完善的劳动法律体系，为更大规模的社会阶层流动、分化和组合提供制度支持。要警惕发展主义的“见物不见人”，城市化、工业化都要服从和服务于劳动者的现代化。发达地区的政府有责任有义务承担对企业职工技能培训的任务。要加强政府的执法和监督力度，保证劳动合同、调解仲裁、社会保险、安全生产等法律得到严格实施，确保劳动者“体面劳动”。政府应坚决维护司法的独立性和权威性，同时给社会自治足够的空间，以形成自律规范。

六、结语

“北仑经验”发生于一种纠纷预防与处理机制，形成为一种“三方合作”模式，这种合作同时吸收了民主宪政的技术。“联合调解”制度不是法治的对立面，而是促进法治进程的积极努力。其作为一种新制度，既具有合法性也具有合法律性，在特定的权力关系之中，通过不同的权力技术和策略对不同的权力资源运用体现出了独特的效果。因此，不能简单把它认为是对传统调解文化的延续。它所承担的功能是传统的调解制度所不具备的。它不仅具有解决劳动纠纷的社会功能，还试图通过“大调解”，凝聚更广范围的社会团结。概言之，“北仑经验”追求法治框架下一种“情、理、法”的融合，体现出一种“合作主义”的模式。

“北仑经验”是我国经济社会比较发达地区的一个实践创新，对其观察还有待持续进行，其缺陷与不足也明显可见。地方政府的发展思路往往是先着重于GDP扩增，然后考虑社会公平。为了发展这个“硬道理”，要求积极主动处理劳动争议，避免“生事”。另外，存在着地方政府支配社会的意图以及为此而牺牲当事人权利的事实。一些个案并不重视程序合理性，损害了调解的权威。程序的灵活与非正式，使调解的公正性依赖于调解者的道德操守，以“摆平事端”为目的，损害了调解的正义性。对调解的过分倚重可能还会阻碍法律在司法过程中的发展。如果不推进审判独立，可能滋生官员恣意妄为和行政腐败的弊端。这些“难题”，需要在更高的层次、以更大的智慧与更多的勇气去解决。

注：

12009年12月14日出版的《瞭望》新闻周刊刊载《劳资矛盾忧患》一文披露，2008年全国各级劳动争议仲裁机构共受理案件69.3万件，是2007年的1.98倍，涉及劳动者121万人，是2007年的1.9倍。另据报道，2009年各级劳动争议仲裁受理劳动争议案件68.4万件，各级人民法院审理劳动争议31.9万件，居历年来的高位。2“大调解”指为实现经济效果、社会效果和法律效果的统一，在实践中探索建立以人民调解为基础和依托，人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解等既独立发挥作用、又相互衔接联动的一种工作体系。

3代表性文献有冯虹、蔡阳阳：《我国劳动争议调解制度的反思与重构》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2005年第4期；徐智华：《劳动争议仲裁制度的缺陷与完善》，《法学评论》2003年第6期；张冬梅：《劳动争议处理体制的比较研究——兼谈〈劳动争议调解仲裁法〉的不足和完善》，《中国劳动关系学院学报》2008年第3期；王天林：《社会转型与工会使命——全球化背景下中国工会的艰难困局及其瓶颈突破》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2010年第3期；乔健：《中国特色的三方协调机制:走向三方协商与社会对话的第一步》，《广东社会科学》2010年第2期。

4实地研究不仅是一套固定的应用技术，如进入田野、参与观察，更是一种研究取向。

5参冯虹、蔡阳阳：《我国劳动争议调解制度的反思与重构》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2005年第4期；秦国荣：《我国劳动争议解决的法律机制选择——对劳动仲裁前置程序的法律批判》，《江海学刊》2010年第3期。

6朱永祖：《构建联合调解机制，维护和谐劳动关系——北仑区推进劳动争议联合调解机制的探索与思考》，北仑总工会官方网站，http://zgh.bl.gov.cn/xx1.asp？id=4331，2011年7月21日访问。

7参季卫东：《调解制度的法律发展机制——从中国法制化的矛盾情境谈起》，载《调解、法制与现代化：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第42-43页。

8华伟（宁波市北仑区区长）：《重心下移，完善网络，进一步推进我区劳动争议联合调解工作——在全区劳动争议调解分中心建设现场会上的讲话》，2010年4月9日。

92009年4月份，通过预警渠道获知某日资知名化纤企业将整体裁员的信息，区“劳动争议联合调解中心”及时主动介入，指导企业完善裁员方案，没有引发群体性事件，事后只有一名员工申请调解，并最终达成协议。

10宁波11个县（市）区已全部建立了劳动争议调解指导委员会和联合调解中心，全市152个乡镇（街道）、2387个村（社区）建立调解组织，8976家企业建立劳动争议调解委员会，基本形成了覆盖县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）、企业的劳动争议联合调解组织和劳动关系预警三级网络。见胡建岳：《同心建功“十二五”，创新提升促转型，为推进宁波率先基本实现现代化作出新贡献——在宁波市总工会十三届七次委员（扩大）会议上的报告》（2011年1月10日）。同时北仑的经验受到肯定。2010年3月30日，浙江省社会化劳动争议调处机制建设现场会在北仑召开。2010年7月26日，北仑区总工会主席朱永祖列席中华全国总工会第十五届执行委员会第四次全体会议，作了《适应劳动关系新变化构建劳动争议调解新机制》的专题发言。

11参朱景文：《中国诉讼分流的数据分析》，《中国社会科学》2008年第3期。

12北仑一度将这种联合调解模式叫“社会化劳动争议调处机制”，见北仑区总工会汇报资料：《适应劳动关系新变化，构建劳动争议调解新机制》（2010年7月）。实际上，联合调解模式还是由国家主导、企业和职工参与。

13数字来源：宁波市北仑区总工会统计。

14王欣新、亢力：《浅论证券纠纷调解法律制度》，《甘肃社会科学》2011年第2期。

15据不完全统计，2011年以来北仑企业提高工资均在15%左右。

16据胡鞍钢等的研究，城镇非正规就业1990年至2004年间年均增长率相当城镇就业增长率的3.9倍，创造的就业岗位远高于传统正规部门消失的就业岗位，2004年占城镇就业比重的58.69%，成为城镇新增就业和农村转移劳动力的主导就业模式。城镇非正规经济增长率大大超过全国经济增长率。胡鞍钢、赵利：《我国转型期成长非正规就业与非正规经济（1990-2004）》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2006年第3期。

17“北仑区联合调解中心”的工作人员经常遭遇申请人的抱怨。调解员对工人的态度不够温和，或工人预期没有得到满足，他们立即表示要去投诉，或者去申请仲裁或诉讼。

18赵红梅：《劳动法：劳动者权利义务融合之法》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2010年第2期。

19参冯同庆：《制度性危机规律与制度性合作特色——从义务经验看改革开放30年中国工会的变迁》，《工会理论研究》2009年第1期。

20这个观点得到了实证研究的支持，参许叶萍、石秀印：《工人阶级形成：体制内与体制外的转换》，《学海》2006年第4期。