史为业

【摘要】 随着高等教育事业的迅猛发展，高等学校财务治理的内部环境和外部环境都发生了很大的变化，这些变化一方面在促进高等教育事业发展的同时，另一方面也给政府、高校、社会带来了一些值得深入思考的问题。只有对存在的问题加以治理、整顿、规范、提高，才能提升高校的财务管理水平，促进我国高等教育事业又好又快发展。

【关键词】 高校； 财务治理现状； 财务治理结构； 财务治理机制

一、高校财务治理研究的背景

目前我国高等教育进入了事业转型期和矛盾凸显期，事业转型期即从外延性扩张向内涵建设转型，矛盾凸显期即事业发展的资金需求与资金供给的矛盾日益显现。与此同时，高校内部的经济行为无论从形式上还是内容上也都发生了巨大的变化，投资主体多元化、法人实体多样化、核算形式复杂化。然而，高校原有的财务治理的惯性思维仍未根本扭转，高等教育经费的筹措机制还不够完善，支出结构还不够优化，新校区建设形成的债务压力仍旧沉重，防范财务风险的能力仍旧薄弱，绩效评价和监督体系仍需完善，各级经济责任的落实还不够到位。

如何适应新的形势，进行合理的财权与事权的配置；如何有效防范债务风险；如何树立成本效益的经营理念；如何建立有效的监管体系；如何建立有效的激励和约束机制，这些都给高校财务治理带来了很多新的课题，这就要求高校必须重新审视原有的财务治理模式，从进一步完善财务治理体系入手，加强对高校各项财经行为的全过程、全方位治理与监督，创新财务管理体制和运行体制，完善财务治理的理论和方法，进而推动我国高等教育事业的可持续发展，不断提升高等学校的规范管理、民主管理、科学管理的档次与水平。

二、当前我国高等学校财务治理实践中存在的问题

（一）法人治理结构不尽完善，经济责任落实难以到位

目前，我国高等学校办学经费来源多渠道的格局已经形成。这种办学体制的变化，迫切需要加快完善高等学校的法人治理结构，以切实保护所有利益相关者的利益。然而，我国目前的高等学校普遍缺乏完善的法人治理结构，财务工作往往是由校长或分管副校长负责，重大财务事项由学校党委常委会或校务委员会研究，学校重要经济决策缺少其他校外利益相关者代表的参与，容易形成“内部人控制”现象，而高校的纪检、审计机构作为学校的下属部门缺乏应有的独立性，无法真正发挥其监督和约束作用。同时由于经济责任不明晰，导致经济决策的随意性较大，因而在许多问题上责任难以追究到人，其结果是谁都不会为经济行为的决策失误而承担责任，最终只能以领导集体决策、集体负责为由不了了之。

（二）财务资本结构不合理，高校债务负担压力沉重

由于高等教育规模的急剧膨胀和国家财政能力的制约，高等教育的投入增长速度大大滞后于规模发展的速度。为了解决事业发展过程中遇到的资金瓶颈问题，势必导致高校大量向金融机构进行举债，因此银行贷款在高校财务资本结构中所占比重越来越大。根据《2007年中国教育蓝皮书》披露的数据显示，到2006年底，全国高校贷款规模已达5 000亿元。但银行贷款是一把“双刃剑”，它较好地支撑了我国高等教育事业跨越式发展的同时也给高等学校带来了沉重的债务负担，因而在高校的资金结构中债务资金占据的比例越来越大。

（三）缺乏成本效益理念，资金使用效益低下

高校的成本效益意识，是如何减少经费支出、如何提高资金使用效率的意识。但长期以来，高校的资金来源基本上都是靠财政预算拨款，用完了向财政报账，第二年重新预算，不存在成本核算和经济效益的考核。高校在财务管理上不是算着用，而是用了算。同时在会计核算方法上高校一直采用的是收付实现制，而不是权责发生制，也不便于高校进行生均培养成本的核算，因而高校成本效益的观念就相对比较淡薄，节约资金的意识不强，资金使用效益低下。

（四）缺乏有效的激励与约束机制

行之有效的激励和约束机制，对于保证财务治理的行为和目标的一致性具有重要意义。激励不足就会导致个人的积极性、能动性和创造力难以调动和发挥；而约束不力就会导致治理主体偏离正确的轨道，对高校的发展会造成不利的影响，甚至个别人员就有可能出现跨越“红线”的行为。可以说激励与约束机制运用的好坏在一定程度上决定着高等学校财务治理的成败。

三、提升高校财务治理水平的路径探索

高校实施财务治理，必须立足于高等教育发展的特点和自身实际，借鉴公司财务治理领域的成功经验和理念，结合高校自身发展规律建立一套切实可行的财务治理系统。

（一）高校财务治理结构的再造

财务治理结构是财务治理的基础，是财务治理发挥效力的依据，也是财务治理体系中最为重要的部分。财务治理结构中，最为重要组成部分是财务组织结构安排和财务资本结构安排问题，两者构成了治理结构的核心部分。

1.财务组织结构的再造

在新的时期，由于政府已不再是高等学校财务治理的唯一利益中心，高等学校财务治理也必然要考虑不同利益相关者的权利、责任和义务，在体现高校长远利益的同时，也要体现其他利益相关者的利益诉求。因此在高校财务治理组织结构中，要建立和完善相互联系、相互制约的组织结构体系，可以借鉴法学上的立法、行政和司法“三权分立”思想理念。为此，完善的高等学校财务治理的组织结构应包括：

（1）由各利益相关方提名，建立体现各相关者利益的高等学校管理委员会（或称为董事会）。董事会成员包括政府代表、学校代表、学生代表、金融机构代表、校友代表及其他利益相关者代表。校长可兼任管理委员会主任，管理委员会主要负责研究确定学校重大财务政策和发展规划，审议学校年度预、决算报告，对学校重大筹资、投资、支出事项进行决策等。

（2）在董事会下设立以总会计师为首的财经工作委员会。高等学校应设立总会计师，职务为副校级，全面领导高校的财经工作，避免过去因分管财务的校长在财务管理中的缺位。财经工作委员会由总会计师、教职工代表、有关职能部门、院系负责人组成，在总会计师的领导下，具体负责学校内部财经事务管理工作，执行由管理委员会决定的各项重大财务决定。

（3）设立学校监事会。用于监督董事会和财经工作委员会的工作，促使其各项工作符合相关各方的利益诉求。

通过上述组织结构的构建，董事会、财经工作委员会和监事会分别拥有财务决策权、财务执行权和财务监控权，形成“三权分立”相互制衡的基本权利配置格局。

2.财务资本结构再造

这里所界定的“财务资本结构”与广义的“融资结构”相类似，是指高校所获取的主要资金来源的结构状况。

（1）进一步提高财政拨款在高校经费来源中所占的比例。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：要把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％。目前教育事业费财政性拨款仍是学校收入来源的主渠道，约占学校收入的45%~50%。因此，政府部门应完善高等教育投入政策的研究，制定并逐步提高生均财政拨款标准，实行以因素法为主的专项资金分配办法，建立健全公共财政体制下与教育规模、学科类别以及师资比等因素挂钩的高等教育投入的稳定增长机制。

（2）进一步增加内源性资金来源在资本结构中的比例。高校要充分利用人才、专业、科研等资源优势，大力发展科技创新，努力创办“科技型公司”，大力提高产、学、研水平，争取更多的科研经费收入。近年来高校科研收入占学校总收入的比重逐年提高，有的高校已达到20%以上。为此，高校要整合校内科研资源，强化不同学科之间的融合，联合攻关，争取更多的国家级、部省级重大科研项目经费、优势学科经费等。同时积极鼓励和支持各种形式的应用研究、技术创新并抓好科研成果的转化与应用，吸引更多的企事业单位与高校建立横向协作联系，增加横向经费来源。

（3）进一步扩大外援型资金来源。世界名校哈佛大学、耶鲁大学资金来源中，捐赠收入占据相当大的比例。如美国哈佛大学每年接受的捐赠平均占到学校预算收入的35%。美国的大学校长每年约一半的时间用在学校的筹资上，因此中国高校应借助美国首富比尔·盖茨到中国来进行慈善交流的有利契机，走出校门，变“守株待兔”为“主动出击”，主动和那些有意于为社会作贡献的企业家们密切接触，相互沟通，争取他们对高等教育事业的捐助。同时为了鼓励高校争取更多的外援资金，政府应给予一定比例的捐赠配套资金，在税收等政策方面给予捐助企业和个人以优惠待遇。高校对引进或介绍国内外企业对学校进行捐赠的个人要给予一定的物质奖励和精神鼓励，努力实现投资主体多元化、筹资形式多样化的资金运作格局。

（二）高校财务治理行为再构

1.进一步优化高校筹资的制度环境。首先，必须按照《高等教育法》的要求，切实维护高等学校的法人地位，给予高校以充分的自主权，政府而应切实转变职能，简政放权。其次，通过建立科学、公开透明的教育经费拨款制度，科学引导和调节高等学校办学方向，改变目前较为单一的生均拨款模式，引导高校尽早走出为争取较多的政府拨款一味走扩招路线，而忽视教学质量的怪圈，进而引导高校从规模扩张型向内涵建设型的根本性转变。

2.建立健全内部监督、管理、控制制度。高校经济工作实行校长领导下的总会计师负责制，要将高等学校财经工作政策制定、重大财务事项决定、预算管理、会计核算、国有资产管理等财务管理的全部权利，在学校管理委员会（董事会）、财经工作委员会、总会计师、财务处长和基层财务人员等之间进行合理配置，并赋予明确的经济管理责任，一旦违反，必须严肃追究，充分发挥监事会的督察作用，认真贯彻落实教育部“三重一大”决定，凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作事项，必须经学校领导班子集体研究决定，以期进一步规范高校领导班子的决策行为，防范决策风险，推动高校科学发展。

3.建立成本效益（绩效考评）机制。我国首创研究“人才会计”，提出“人才成本”的概念是我国会计界泰斗潘序伦老先生，他指出“培养人才也要记成本”“学校作为培养人才的‘工厂，也应采用这种成本会计方法，来核算某一科系、某一班级、某一学生的培训费用。”即高校也可以像企业那样，按照不同的成本对象归集各项成本费用。娄尔行教授指出：“如果我们大家把着重点从经费的请拨和报销转到提高经济效益上来，使我们的大学会计从预算会计向讲求经济效益的大学会计发展，这不能不说是一个重大的飞跃”。当然不同类型的学校其办学成本是不同的，但通过对同类院校生均成本的比较分析，找出财务治理中存在的“短板”，从而提出学校财务改进的措施，促进资源的优化配置，促使组织和个人绩效的提高。同时高校还要建立绩效考评机制，即运用特定的评价指标体系、合理的评价标准、科学的评价方法，将高等学校在一定时期内的经费支出与其教学、研究所取得的绩效目标、效果等进行定性和定量地考核与评价，以提高高校的办学效益。按照科学性、系统性、公平性、分类性、相关性的原则，逐步建立预算绩效目标设定、预算执行绩效跟踪到项目完成绩效评价及结果运用整个过程实施评价的管理机制。

4.建立财务治理的激励机制。财务激励机制就是利用有效的财务激励手段，协调财务主体之间权益关系，激发各主体参与财务治理的积极性和主动性，以期达到高校价值目标最大化的一种机制。

（1）建立科学的财务治理奖惩制度。在高校中建立依据业绩和能力的财务治理奖惩制度，将个人在财务治理中的投入、承担的责任、治理的业绩与其所获得的报酬待遇相挂钩，为治理主体提供更多的学习、培训、交流机会，建立多元化的职业生涯通道，建立以能力和业绩为导向的升迁制度等，为个人提供可持续发展的职业机会，依靠利益驱动和个人内在需求的满足来实现有效激励，充分体现个人的付出与回报的对等性。同时对治理效果较差的要进行惩罚，恩威并行，奖罚并举，方能提高治理财务治理效益和水平。

（2）个体激励与团队激励相结合。由于高校经济活动的多样性和复杂性，高校的财务治理越来越离不开团队合作的力量，某个部门或个人由于受知识结构、技能和水平所限，其能力必将受到一定局限，只有相关利益各方合作才能提高财务治理的工作效率。因此激励机制不仅要对个人在团队中的贡献予以褒奖，同时也不能忽视对整个财务治理团队力量的激发。因此，有效的财务治理必须将个人激励和团队激励有机结合起来。

5.建立财务治理的约束机制

约束机制是从抑制角度出发，通过一系列的约束手段、方法、措施、制度等来杜绝治理主体的行为目标与组织期望方向相偏离的行为。财务约束机制就是对财务主体的行为进行限定的控制。按照被约束财务主体行为过程可分为源头约束、过程约束和反馈约束三个约束阶段，只有三阶段都发挥效力并有效衔接、充分结合才能得到应有的约束效应。源头约束是在财权分配方面对财务主体的制衡，用以防范财务治理主体权力过度膨胀而失去控制，如财务报销中的授权审批制度、高校建立的各级领导干部经济责任制度，二级单位会计委派制度等就是源头约束的重要体现。过程约束包括上级部门的业务指导、考核、审计与监督，同时也包括学校内审部门、社会中介机构对高校的财务治理行为进行事中把脉和诊断。如高校实行的国库集中支付制度、政府集中采购制度等措施就是政府部门实施的对高校财务管理的控制与监督，基建工程跟踪审计制度等是高校内部对经济行为过程进行的约束和控制。反馈约束则是把财务行为的结果的优劣向行为人进行沟通和反馈，从而促使行为人自我行为的改变、调整、完善和提高。如主管部门组织的会计基础规范达标验收，高校每年进行的年终工作考核等都是一种反馈性约束。在反馈性约束中对财务治理行为结果较好的个人和组织要给予一定的褒奖，对财务治理行为结果较差的要实行一定的处罚，如取消评优、评奖的资格等。总之在财务治理框架下，财务约束机制主要偏重于源头的约束控制，而过程约束和反馈约束则是对源头制衡结果的检验和评判。

总之，高等学校财务治理是对公共利益主体在财务活动中责、权、利相互制衡的一种制度安排。其根本目的在于试图通过这种制度安排，实现公平和效率的统一。虽然高校在目前的财务治理中还存在诸多问题，但只要领导高度重视，各治理主体积极参与，治理客体密切配合，积极推进财务治理的理念、体制、机制、方法的创新，根据以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协调治理的原则，最大限度地激发相关治理各方的生机和活力，高校财务治理的水平和效益就一定能够显著提升，从而使高校财务真正成为学校事业可持续发展的坚强后盾。

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