吴小兵

规模经营形式下的农民权益保护
——以农民与村委会的关系为切入点

吴小兵

在土地由分散经营转为规模经营的过程中,农民的权益最有可能遭到侵害。不管隐形或幕后的侵权源头是何方主体,最有可能对农民权益的直接侵害人是农村土地发包方的机关——村委会。文章认为,在土地规模经营的进程中,村委会在利益的驱使下出现异化,成为三重代理人,扮演“圈地运动”先锋的角色。通过对土地规模经营的认真反思,文章认为,明确农民在土地规模经营过程中的选择权和主导权,分析村委会与村民之间的权利义务关系,并在村委会侵权的现实情形下,明确村民的权利救济途径对于农民权益的保护具有重要的理论和现实意义。

异化;组织型规模经营;技术型规模经营;选择权;主导权

一、案例及其背景

1999年 3月 20日,北京市朝阳区金盏乡东窑村经济合作社与本村居民朱会荣 (女)签订了第 5号朝阳区农村种植业承包合同书。双方当事人在合同中约定:“朱会荣承包东窑村合作社的 0.66公顷农用地;承包期限为 30年,自 1999年 1月 1日起至 2028年 12月 31日止;遇到国家和集体占地,此合同废止,朱会荣确有损失,国家和集体给予适当补助;合同履行如发生纠纷,由双方协商解决,协商不成时,任何一方可向乡经管站申请调解,调解无效,可向区农村集体经济调解仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向区法院起诉;合同履行中遇有不可抗力的自然灾害或政策原因使合同不能履行或不能完全履行时,双方可协商变更或解除合同。”

2006年 10月 30日,原告北京市朝阳区金盏乡东窑村经济合作社向北京市朝阳区人民法院起诉朱会荣,诉称:“1999年 3月 20日,原告与被告签订第 5号朝阳区农村种植业承包合同。现因情势变更,承包合同中涉及的承包合同用地已经被调整为朝阳区 2006年第二道绿化隔离地区绿化建设用地。依据合同约定,双方应当解除合同。但原告与被告多次协商未果,故请求人民法院判决解除原被告之间的土地承包合同。”

被告辩称:“原告未能提供充分的证据证明被告承包的土地已经被调整为朝阳区 2006年第二道绿化隔离地区绿化建设用地;原告要求解除承包合同的提议在村民代表会议上未获通过。因此原告要求解除合同的诉求于法无据。”

北京市朝阳区人民法院认为:“原告的证据可以证明被告的承包地在朝阳区 2006年第二道绿化隔离带用地区域范围内,但该情况属于政策性因素。双方当事人签订的承包合同约定,合同履行中遇有不可抗力的自然灾害或政策原因使合同不能履行或者不能完全履行时,双方可协商变更或解除合同。本案所涉承包地已被调整为 2006年第二道绿化隔离带用地的事由,不是约定解除合同的条件,只是双方当事人进行协商的前提,并不必然导致承包合同解除。现被告明确表示不同意解除承包合同。本着尊重当事人意思自治的原则,对原告要求解除合同的诉讼请求不予支持。故判决驳回原告诉讼请求。”原告不服,上诉至北京市第二中级人民法院。二审法院维持原判。

据笔者了解,东窑村位于北京市东北部的近郊,与温榆河风景区相邻。该村原来共有耕地 400多公顷,其中基本农田 73公顷。从 2003年起,该村村委会陆续与村中除了朱会荣以外的所有农民解除了土地承包合同。村委会将这些耕地回收后,将基本农田出租给一经营户用于种植大棚蔬菜,将非基本农田中的几十公顷耕地出租给另一商人建一个公园。其余 266公顷耕地通过各种方式变成非农用地,出租给商人用于建房和建工厂。现在,原来每户农民平均拥有半公顷的东窑村,除了朱会荣以外其他村民都无地可种。村委会将村中 50岁以下的成年男子全部编入联防队,每月支付联防队员 600元的工资。五十岁以上的农民每月发 400元的补贴。因此,村里的绝大多数农民都赋闲在家。一些农民不满现状,向村委会提出承包土地耕种庄稼和申请土地自建房的要求,但全部被村委会拒绝。

东窑村村委会一直没有放弃对朱会荣所承包地的争取。在 2006年提起诉讼之前,村委会多次指挥铲车要将朱会荣承包地上的庄稼强行铲除,但都因为朱会荣以身护田而未能得逞。村委会输了官司之后,便采取切断灌溉水的方法对朱会荣承包地进行刁难,导致其粮食产量不足往年的50%。

二、规模经营催生村委会异化之可能性

上文用朱会荣、东窑村的情况作为案例,并非因为其典型,而仅仅是因为笔者对此比较熟悉。事实上,笔者一向对所谓的典型保持一定的怀疑。主流媒体的报道给我们介绍了一个个农村土地规模经营的典型,这些典型向我们展示的场景是:在愈吹愈热的农村土地规模经营过程中各方利益都得到了极大满足。相关的报道有如:小岗村从“分田到户”到新型合作化、“股份 +合作”宁阳县三万余农户探索土地流转新模式、北京拟试点集体土地流转、村民可共同搬进楼房,这些报道让我们似乎感觉农业现代化近在咫尺。[1]在为土地规模经营高唱凯歌的合奏曲中,社会较少认真地去思考在这一次的“运动”中将有多少农业用地变成非农业用地、有多少的耕地变成非耕地,有多少农民奔走在各级信访部门之间。这种报喜不报忧的报道,掩盖了资本“侵入”农村过程中所带来的种种矛盾。

而本文的案例所暴露出的问题恰恰与之相反,因此它成不了典型,而只能是个案例。但是这个案例,不能不让我们去深思在农村土地规模经营形式下农民权益保障的一个重要方面——如何抵御来自“代理人”(村委会)的侵权可能性。

文章用了“代理人”一词,其实有三层含义。第一,依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第 2条的规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村委会是民主选举产生的,从逻辑上说,它代表村民的利益,因此文章认为它是村民利益的“代理人。”第二,当资本要进入农村的时候,并不会直接与农民打交道,土地规模经营者往往首先将村委会“攻陷”,让村委会成为其忠实的“代理人”,再由“代理人”与农民进行博弈。在东窑村的例子中,土地规模经营者在租用几百公顷土地的过程中,始终没有和农民有过正面接触。他们先指使村委会解除与农民的土地承包经营合同,然后直接从村委会的手中租用土地。再如湖南省衡阳县某村,20多公顷的水田经村集体组织出租给外村人种植烟草,不仅土地租金低到了每公顷每年 1 500元,而且承租人拥有对所租赁水田的绝对经营自主权,合同甚至规定村组负责安排劳动力并要做到“招之即来”的地步。[2]120因此文章认为村委会是土地规模经营者的代理人。第三,自我代理。还是以东窑村为例,一方面,村委会的多数成员也是本村农民,另一方面,村委会的主要成员通过私下的协议参股土地规模经营者的工厂和大棚蔬菜。因此,村委会也是自身的代理人。

正是通过这样的三重代理,东窑村的土地实现了土地规模经营必然论者所期待的“土地向少数人集中,向经营大户集中”的过程。同时,作者想补充的是,利益也实现了向少数人集中,向经营大户集中的过程。

代理人在获得代理权之后往往反客为主,这在中国政治中是常态。传统的权力观在农村仍旧占据支配地位,“有权不使,过期作废”,很多村干部在当选后,往往会报复性享受。之所以民主选举的村委会在大多数地区都不能维护农民的利益,大多不是因为村委会选举走了过场,而是因为在农民原子化的境况下,选举的村委会没有维护农民权益的理由。从村干部方面来讲,之所以他们有竞选村干部的积极性,是因为他们认为当村干部可以得到好处,这好处主要有两个方面,一是经济收益,包括各种不正当的经济收入,二是文化收益,诸如好的感觉,面子上的收益,为家族和家庭带来名誉,实现个人理想,满足道德方面的需要等。[3]12几年前,村委会对村民能施加影响的权力主要在宅基地使用、计划生育以及农业税。现在,由于计划生育政策的宽松、农业税的取消,村委会能够对村民实施支配性影响的情形已经越来越少。然而现在兴起的土地规模经营给村委会提供了一个极好的机会,规模经营很可能充分激发村干部的“积极性”和“创造力”,并最终导致村委会的异化。因为土地规模经营较之于传统的生财途径,有其自身两大特点。第一,机会少。土地规模经营者承租农村土地,往往签约年限较长,少则五年多则十年。《中华人民共和国村民委员会组织法》第 11条第 2款规定,村民委员会每届任期是三年。对于一届村委会来说,与土地规模经营者签合同是数载一逢的好事,在一个任期之内,有可能最多只有一次机会,“机不可失,失不再来”,村委会自然会在这样的机遇中“掌好权,用好权”。第二,回报高。马克思当年描述资本家时指出:“资本家害怕没有利润或利润太少,就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润,资本就大胆起来。如果有百分之十的利润,他就保证到处被使用;有百分之二十的利润,它就活跃起来;有百分之五十的利润,它就铤而走险;为了百分之一百的利润,它就敢践踏一切人间法律;有百分之三百的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒被绞死的危险。”村委会的利润是百分之几呢?以东窑村为例,村委会的成员除了书记是外村人,其余成员都是本村人。他们的投入也许是集体土地中本来属于他们承包的土地。而他们的回报呢?村委会的主要成员随着土地规模经营的进程迅速地有房有车,还有股份。这种投资回报远远地高于百分之三百。因此他们的异化看来是无法扭转的定局。

全国人大常委会原副委员长成思危在“2008小谷围 (岛)金融论坛”上指出,要严防再出现“每修一条高速公路,就倒下一排干部”的情况。[4]笔者觉得将这句话套用到土地规模经营中,也不会错,只是干部还要包括村干部。村干部,在土地规模经营的进程中,有可能其所面临的不是一些糖衣炮弹的诱惑,而是一个“金矿”的诱惑。只要这一次“金矿”挖成功,他就可以完成资本的原始积累,然后变成一只金凤凰从农村飞走。

三、农地规模经营必然性理论之反思

类似“农地规模经营是人类追求社会分工与规模效益的必然结果”[5]的农地规模经营必然性命题容易被村委会所利用,成为其解除与农户土地承包合同的冠冕堂皇的口号。本文认为这个提法值得商榷。1990年 3月 3日,邓小平在同中央有关负责人谈话时,说道:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这是一个很大的前进,当然这是很长的过程。”[6]有人读完这段话,得出了“邓小平同志高瞻远瞩,揭示了农业土地规模经营的必然趋势”的结论。[2]1这种断章取义的推理,存在两个问题:第一,遗漏了“适度”二字,适度二字强调了因地制宜;第二,遗漏了“发展集体经济”一句,小平同志的“发展集体经济”一句紧跟在“发展适度规模经营”之后,两者是并列句,由此可见小平同志所谈的规模经营和集体经济紧密联系。这种提法和现在的“通过土地向种植大户、养殖能手、乡土人才手里集中,使资金、技术、劳力等资源得到有力整合”[7]的提法是不一样的。

笔者将土地规模经营的概念进行划分。笔者认为至少可以划分出两类规模经营。一种是组织型的规模经营,一种是技术型的规模经营。通常媒体所称的规模经营指的是组织型的规模经营,即前文所提到的“土地向种植大户、养殖能手、乡土人才手里集中”。这种规模经营强调土地权利的规模与集中,即最后由少数的种田能手和经营大户来经营多数的土地。而技术上的规模经营则是通过互换的方式将同一农户原本分散的土地集中,最后在播种、收割等技术上实现规模操作。笔者试图通过例子来说明后一种规模经营模式。据笔者了解,山东省泰安市东平县接山乡障城村是一个有着 5 000多人口的农村,其共有土地 460公顷。该村在土地规模经营的进程中,将全村的土地进行重新分配,每户农民分配到的土地和分配前的面积相同,但是全部连在一起。由于全村的土地都基本上坐落在一块平原上,因此,他们基本上都采取了统一播种、统一收割的方法进行农业生产,即农户统一聘请拥有农业机器的经营者进行机械作业,然后按照面积向他支付报酬。这种操作模式一方面并没有通过“土地向种植大户、养殖能手、乡土人才手里集中”,但也实现了规模经营。笔者在本文中无意将这两种土地规模经营模式进行全面的比较。但显而易见的是,技术型的土地规模经营模式既提高了劳动生产力,也没有出现农民失地的后遗症。因此,我们可以看到组织型的规模经营不仅不是规模经营的唯一形式,而且从整体社会利益上说,它也不一定是最优化的。把土地规模经营与土地集中画等号的思路是存在问题的。

当整个社会在鼓吹“中国农村土地从分散经营走向规模经营具有必然性”的时候,人们常常会忽视两个问题。一个被忽视的问题是适宜原则。适宜是土地规模经营的前提,这种前提取决于至少两个方面的因素。一个是自然条件,一般来说土地规模经营要求土地相对集中。另一个就是规模经营能够带来生产效率的显著提高或者农民收益的显著增加。南方的水田难以进行机器作业,种植水稻又需要精耕细作,规模经营只可能是采取组织型的规模经营,而这不会带来生产效率的提高或者农民收益的增加。从主流报道的情况看,南方水田一旦被规模经营,往往被改变用途,不再种植水稻,而改种其它作物。正如前文提到的湖南衡阳某村将水田出租给外村人后被改种烟草的例子。因此,如果要保持水田种植水稻,那么难以进行土地规模经营。另一个容易被忽略的问题是自愿原则。《中华人民共和国物权法》第 128条之前段规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”土地承包经营权的流转实际上是土地承包经营权人的一项权利,而权利是可以放弃的。也就是说,是否要进行土地承包经营权的流转,是农民的自由选择。因此,一些比较“积极”的村委会要推进农村土地规模经营,应该完全建立在农民自愿的基础上。然而,村委会基于自身的利益追求,往往将土地规模经营当作政治运动来做“工作”。东窑村就是一个极端的例子。村委会仅仅用了几年的时间就将全村 400多公顷的土地掌握在手上,还始终不肯放弃对最后一户农民 0.66公顷土地的夺取,威逼利诱,无所不用其极,就是一个发人深省的例子。

由此可见,土地规模经营必然性命题为异化的村委会提供了理论依据。本文并非试图通过土地规模经营的缺点的列举来反对土地规模经营。文章认为,土地规模经营本身是一种客观的经济形式,其是中性的概念。问题在于,如果我们一提到土地规模经营的时候,就想当然地认为它将有助于土地的高效、合理利用,防止土地资源的浪费或者过度利用,当我们把农地规模经营想当然地当作一种必然趋势的时候,那么我们很有可能不自觉地充当“圈地运动”的理论先锋。

四、农地规模经营的选择权与主导权

前文已经提到,依据《中华人民共和国物权法》第 128条之规定,土地承包经营权的流转实际上是土地承包经营权人的一项权利。也就是说,土地承包经营权人对于土地承包经营权的流转具有选择权。这种选择权包括两层含义。第一层含义是土地承包经营权人有权选择是否进行土地承包经营权的流转。这意味着,土地承包经营权人可以根据自己的实际情况选择是否通过土地承包经营权流转的方式将承包地流转给他人耕种,同时也可以通过流转的方式来耕种他人的承包地。这层含义体现在《中华人民共和国农村土地承包法》第 33条的规定中。该条第 1项规定:“土地承包经营权流转应当遵循以下原则:(一)平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”第二层含义是土地承包经营权人有权选择以什么样的方式对承包地进行流转。除了上文所提到的《中华人民共和国物权法》第 128条以外,《中华人民共和国农村土地承包法》也对农村土地承包经营权的流转方式进行了列举。《中华人民共和国农村土地承包法》第 32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转。”这些流转方式完全应该由土地承包经营权人自主选择。这层含义体现在《中华人民共和国农村土地承包法》第 34条之规定中。该条规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”土地的规模经营必须以权利人能完整行使其权利为前提,这个权利人就是农户。各级政府可以发挥引导作用,但也只能是引导作用,具体的流转方式则应当由农民自己选择。考察过去二十多年的乡村土地制度演变史就会发现,自从有了土地承包经营制度后,农民就已经自发创造出了各种形式的土地承包权流转形态。当然,农民也完全可以基于自身的利益考虑,不选择土地流转,拒绝规模经营,这是土地承包经营权中一项不容置疑的权利。[8]

事实上,农村土地承包经营权人对于土地承包经营权流转的选择权是显而易见的。特别是随着《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权明确规定为用益物权之后,关于土地承包经营权究竟是债权还是物权的争论彻底画上了句号。而土地承包经营权物权性质的法定化,其最大的法律效果在于其能够以他物权人的身份来对抗所有人——发包方。用益物权虽然是以他人的所有权为前提而存在的他物权,但在法律上仍具有独立性。用益物权一旦依当事人约定或法律直接规定设立,用益物权人便能独立地享有对标的物的使用和收益权,除了能有效地对抗第三人以外,也能对抗所有人。[9]

这条规定的意义是较为重大的。就目前而言,农村的环境相对比较封闭,农民承包土地的范围也较为明确,农民的权利会被侵害的最大可能性来自于村委会——这个习惯于以集体身份自居,习惯于把个别负责人的意思说成集体决定的组织。《中华人民共和国土地管理法》第 10条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体所有的,由村内各该农村集体组织或者村民小组经营、管理”。根据这一规定,属于全村农民集体所有的土地,建立有区域性村集体经济组织的,由集体经济组织作为发包方,将土地承包给村民经营;没有区域性集体经济组织的,由村委会作为发包方,将土地承包给村民经营。但事实上,村集体经济组织是一个抽象概念,其没有具体的组织机构和意思机关。而由于集体经济组织的成员通常也就是村民,因此,村委会作为村民的代表机关,自然而然地成了集体经济组织的组织机构和意思机关。尤其是在土地承包方面,村委会作为发包方意思机关的地位还是较为明确的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第 5条第 3款规定:“村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。因此,作为发包方的意思机关,村委会最有可能也最有条件成为土地承包人的利益危险源。

因此,在土地承包经营权流转过程中维护农民权益的首要问题就是如何防范来自于村委会的侵权可能性。而事实上,现行的法律在防范村委会对农民权益的侵害方面也做出了一定的制度设计。《中华人民共和国物权法》第 130条第 1款规定:“承包期内发包人不得调整承包地。”《中华人民共和国物权法》第 131条规定:“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的,依据其规定。”这两个条款的规定不能仅仅被解读为要维护农地承包经营关系的稳定,其更应该被解读为承包人作为用益物权人,其对土地的正常占有、使用和收益权不受发包方的干涉。村委会以土地规模经营为由要求解除承包合同没有法律根据。前文提到,村委会常以集体名义自居,利用村民代表会议的决议作为解除合同的依据也是其可能使用的伎俩之一。在文章第一部分的朱会荣案例中,东窑村村委会就解除与朱会荣的土地承包合同屡次召开村民代表会议,希望在村民代表会上将负责人的意志上升为集体的意志。在朱会荣案中,这种企图没有成功,每次村民代表会议上,村委会要求与朱会荣解除土地承包合同的提议都被否决。在这个案例中,村民代表同情朱会荣的遭遇,中年离异,女儿残疾,难以接受村委会夺走其赖以生存的 0.66公顷旱地。然而,文章试图谈论的是,如果村民代表会议通过了村委会的决议,那么村委会就可以以集体经济组织的名义与土地承包经营权人解除合同了吗?答案当然不是肯定的。《中华人民共和国农村土地承包法》第 27条规定:“承包期内,发包人不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡 (镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”从这条规定可以看出,村民会议或者村民代表的同意事实上仅仅构成解除土地承包合同的条件之一,其前提是因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整。没有这个条件,村民会议或者村民代表的同意不能成为村委会要求解除承包合同的依据。

土地承包经营权人的主导权与其选择权的概念并不是平行的关系,选择权是主导权的重要内容和题中之义。但是除此之外,强调农村土地承包经营权人的主导权还需要强调排除集体作为土地承包经营权流转关系的当事人的可能性。由于用益物权本身是一种独立的物权,其正常占有、使用、收益的权利都不受所有权的干涉。因此,农村集体经济组织并不能想当然地以所有权的身份对土地承包经营权的流转进行干涉。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第 37条第 1款之规定:“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应该签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。”据此条规定可知,除了采取转让的方式进行流转之外,其他的流转方式,土地承包经营权人只需要报发包方备案。也就是说,在这个流转过程中,发包人起到的仅仅是监督者的作用,其并非以当事人的身份参与其中。有学者对排除集体作为土地承包权流转关系的当事人的理由总结了以下几点:一、若承认农户对土地的承包经营权,又赋予集体在土地承包经营权流转中享有当事人的地位,则由于集体的相对强者地位,必然使其主导土地承包经营权流转。这就可能使土地承包经营权流转脱离土地承包经营权人的意志,从而否认土地承包经营权人在物权效力范围内依法处分土地的权利;二、农村集体经济组织没有独立的财产,不能像法人一样破产,不具有真正意义上的民事主体资格;三、集体不能取得土地承包经营权流转的交换价值。我国实行的是土地公有制,集体在保持土地公有的前提下,将土地的使用权分配给各家各户的农民使用,集体并不能以交换土地使用权为手段来获取土地利润。[2]76-79

五、农民权利救济之可能性

在文章第二部分,笔者将村委会作为在土地规模经营过程中农民的“假想敌”,分析了其异化的可能性。事实上,并非所有的村委会都会出现异化,现实中不乏不敢跨越权力界限的村委会;然而,村委会即使没有出现异化,由于其“执政”能力有限、程序观念淡薄等因素影响,其仍然存在侵害农民权利的可能性。在很多国家机关,尚且视程序如手续,村委会就更容易视程序如包袱。因此笔者在文章这一部分探讨农民权利救济的时候也包括了非异化的村委会在土地规模经营进程中侵害农民利益的情形。笔者将村委会对农民利益的侵害分为两种,一种是对农民群体性的利益侵害;另一种是对农民个体性的利益侵害。

村委会对农民群体性利益侵害情形的发生,不仅仅可能是村委会的异化,也有可能是村委会的不当履行职权的行为。例如最高人民法院公告的浙江省乐清市乐城镇石马村村民委员会与浙江顺益房地产开发有限公司合作开发房地产合同纠纷案中,村委会在 2003年 8月 29日召开村民代表大会后,与浙江顺益房地产开发有限公司签订了 2003年 8月 30日协议书。之后,村委会在没有召开村民代表大会的情况下,又与浙江顺益房地产开发有限公司在 10月 16日签订新的协议书。虽然两个协议书在约定的给付土地出让款额及挂牌出让后出现的情况如何处理等内容上大致相同,但 2003年 8月 30日协议书明确约定竞标多于 5 000万元部分由村委会全部返回给顺益公司的内容,在 2003年 8月 29日召开的村民代表大会决议中却没有此项内容。[10]在这个案例中,村委会始终代表村集体的利益与房地产公司进行交易,但最后的结果并没有被村民所认同,并导致了以上诉讼,其原因就在于村委会在和房地产公司签合同的过程中程序上存在瑕疵。对于这种情形下农民权利的救济途径,最高院公告的这个案件对我们有很大的启示作用,那就是村民大会或者村民代表大会授权村委会向人民法院提起诉讼,要求确认其之前的民事法律行为无效。具体到土地承包经营权流转问题上,依据《中华人民共和国农村土地承包法》第 48条第 1款之规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡 (镇)人民政府批准。”如果村委会未经上述程序直接将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,那么村民便可以根据此条之规定要求解除承包合同,村民的主张应该得到法院的支持,因为作为合同当事人的承包方没有理由不知道,作为村集体经济组织成员以外的组织或者个人与村委会签订承包合同之前,应该在村民会议或者村民代表会议上获得通过。

村委会对农民个体性利益侵害情形的出现是较多的。村委会对很多村民利益的入侵往往也需要通过各个击破的方式将其化解为对个体的侵害。例如东窑村“圈地运动”的过程,历经数年,村委会针对不同农户的特点采取不同的手段。对此,在现行的法律框架内村民可以寻求以下救济途径。

第一种救济途径是诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第 57条规定:“任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的,该流转无效。”《中华人民共和国农村土地承包法》第 27条规定:“承包期内,发包人不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡 (镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”如果在承包期内,村委会强迫村民进行土地承包经营权流转或者未经承包经营权人同意而对承包地作出调整的,村民便可以根据上述条文之规定提起无效之诉。

《中华人民共和国农村土地承包法》第 54条规定:“发包方有下列行为之一的,应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。(一)干涉承包方依法享有的生产经营自主性;(二)违反本法规定收回、调整承包地;(三)强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;(四)假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转;(五)以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包;(六)将承包地收回抵顶欠款;(七)剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权;(八)其他侵害土地承包经营权的行为。”因此,村委会如果有上述行为的,村民可以根据上述条文提起侵权之诉。

第二种救济途径是举报。《中华人民共和国刑法》第 342条规定:“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”另外最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第 1条第 1款第 1项规定:“非法占用耕地‘数额较大’,是指非法占用基本农田 5亩以上或者非法占用基本农田以外耕地 10亩以上。”依据该条款的规定,一些村委会不择手段地从农民手中收回土地进行非农建设的行为很有可能已经涉嫌非法占用农用地罪,农民可以据此向司法机关举报。

第三种救济途径是上访。《中华人民共和国信访条例》第 2条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门(以下简称各级行政机关)反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。”该条例第 3条规定:“各级行政机关应当做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民服务。”上访即该条例中所称走访形式,它是被写进法律法规的正当权利。今天,新的上访族主要产生于农村以及城市贫困居民,他们认为自己的权益受到损害而有关部门没有给予公正处理而执著地到更高权力机构寻求“说法”。[11]一些地方政府视上访者如洪水猛兽,这里存在着地方官员的非公益性考虑,这个可以“理解”。但是社会上有很多人对上访这种形式不予认同,其主要理由之一是担心上访者会给社会秩序带来危害。实际上,上访者上访的目的是伸冤,他们对于公众并无人身危险性。

虽然在各级信访机构的门前,徘徊着许多上访的农民。但是具体到每个村,数量其实很少。在农民处于原子化的境况下,在任村干部是势的力量,因为原子化的农民是分散的,是难以集体行动的。[3]12

事实上,在当前的司法状况下,我们必须承认,有些时候司法程序确实未必能及时地保护农民权益。从经验层面看,一些涉及政策问题的土地纠纷在司法程序中难以解决,而相反,领导人的批示在一些案例中则比司法的效率更高。人们从自身生活经验出发,总是试图寻求对自己而言最有效率的救济方式,向广泛的不特定机关申诉就有可能获得救济的机会。[3]12这也是现实中一些农民选择上访道路的原因。据笔者 2008年 3月在河南省驻马店市的调研发现,当地一些农民,与土地相关的权利受到侵害以后,通过正常的司法程序无法得到救济,最后通过上访得到了妥善的解决。不管地方政府是基于什么样的动机,最后帮助农民实现了一些权利,对于农民来说,就是最现实的胜利。

六、结语

本文对村委会角色的理论预设是基于当前的社会环境和历史时期所作出的,而近些年村委“贿选”的普遍化也许会加速村委会异化可能性转化为现实的进程。众所周知,在很多村庄,竞选村委会主任往往要耗资数十万乃至数百万,有人甚至借高利贷进行贿选,其背后的原因大家心知肚明。解决这一问题不可能一蹴而就,但是土地规模经营的进程却可能导致土地利用形式的不可逆转。因此,在这一进程中,社会应该对组织型的土地规模经营所带来的负面影响有进一步的认识,对技术型的土地规模经营给予更多的关注;要进一步保护农民在土地承包经营权流转中的自主性和主导性,增强农民抵御“近距离”侵权的能力。

[1] 新华网.全国各地纷纷探索土地流转新模式.(2008-10-10)[2011-01-30].http:∥sh.villachina.com/2008-10-10/2140128.htm

[2] 左平良.土地承包经营权流转法律问题研究.长沙:中南大学出版社,2007

[3] 贺雪峰.为什么村委会或农民协会不能维护农民利益.江苏社会科学,2004(4)

[4] 成思危.救美就算了吧,先反腐吧.(2008-11-23)[2011-01-30].http:∥www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsI D=138299

[5] 陈躬林、屈艳芳.“为小规模家庭经营辩解”的理由并不充分.福建论坛 (经济社会版),2002(11):57

[6] 邓小平.邓小平文选 (第 3卷).北京:人民出版社,1993:355

[7] 叶琪,涂远宏.农村土地规模经营模式比较与选择探析.农村经济与科技,2005(8):6

[8] 秋风.农民才是流转土地的权利主体.(2008-12-09)[2011-01-30].http:∥www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=42158

[9] 杨立新.物权法.北京:中国人民大学出版社,2004:171-172

[10] 北大法律信息网.浙江省乐清市乐城镇石马村村民委员会与浙江顺益房地产开发有限公司合作开发房地产合同纠纷案.(2007-09-30)[2011-01-30].http:∥vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=fnl&gid=117563912

[11] 许志永.“上访村”是一种社会病.百姓,2003,10:23

Protecting Farmers’Interests and Rights within the Form of Scale Management——Taking the Relation between the Far mers and the Committee of the Village as the Breakthrough Point

Wu Xiaobing

In the transfor mation progress from disperse management to scale management of farmland,farmers’interests and rights are most likely to be violated.Whoever the invisible or behind-the-scenes subjectof the original infringement is,the most possible direct infringer to the interests and rights of the far mers is the mean institution of the party awarding the contract of the land which is the Committee of the Village.The author considers that under the circumstances of scale management of land,the Committee of the Village driven by the interests may be dissimilated and become the triplex agent,playing the role as the pioneer of“The EnclusureMovement”.By earnest rethinking of the scale management of land,this article believes that there is a fundamental theory effecton protecting the interests and rightsof the far mers by specifying the rights of electing and leading of the scale management of farmland aswell as analyzing the relation of the rights and obligations bet ween the villagers and the Committee of theVillage.At the same time,under the current circumstancesof infringement of the Committee of the Village,there is a practical significance to protecting farmers’basic rights by clearing the redress approaches of the rights of the villagers.

Dissimilated;Organized-scale management;Technique-scale management;Option;Initiative rights

2011-03-01

吴小兵,衢州市柯城区人民检察院书记员,邮编:324000。

(责任编辑:连丽霞)