曾加 董飞

摘要：通过研究公众参与原则、全额保障性收购制度、绿色证书制度的相关问题，分析中国《可再生能源法》修正后仍存在的制度设计的不足，认为其原则体系与制度设计的衔接不够完善，确定的全额保障性收购制度不够合理，且缺乏制度落实的相关措施。因此，应落实公众参与原则，完善全额保障性收购制度，构建绿色证书制度。这是保证《可再生能源法》发挥理想价值的重要路径。

关键词：公众参与；全额保障性收购；绿色证书

中图分类号：D922.67文献标识码：A文章编号：1000-2731(2011)02-0147-05

《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)是我国为开发利用可再生能源，保护环境，维护能源安全，保障经济社会可持续发展而制定的法律，是我国能源法律体系的重要组成部分。2009年12月26日，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国可再生能源法修正案》，修正案自2010年4月1日起施行。修改后的《可再生能源法》规定：国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度，国家财政设立可再生能源发展基金。基金的资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。《可再生能源法》修正案的出台是经济社会发展的需要，但是仍存在有待完善的地方。

从修正后的《可再生能源法》来看，主要的不足体现在以下几个方面：(1)原则体系与制度设计的衔接不够完善。修正以后的《可再生能源法》，虽然形成了较为完善的基本原则体系，但是很多原则在法律中体现不足，以公众参与原则体现不足为甚；(2)修正后确定的全额保障性收购制度不够完善；(3)缺乏相关制度落实的有关措施。鉴于此，笔者认为《可再生能源法》在以下几个方面有待进一步完善。

一、应当充分落实公众参与原则

(一)公众参与原则在《可再生能源法》中的体现

“原则”是指统率和处理事务所依据的原理与准则。法律原则是对一定时代与社会中的普遍价值观念的法律表达，并集中彰显了人们为法律所设定的调整社会所应达到的目标，它是法律与社会普遍价值观念的契合点。

公众参与原则在《可再生能源法》中的主要体现是消极的参与，即以义务为主要表现，因此，在立法上是以全民义务来渗透这一原则的实现。我国《可再生能源法》的立法中确立了国家责任和全民义务相结合的原则。其中国家责任在我国《可再生能源法》中体现在该法的第四条、第六条、第七条、第12条、第15条等条款，具体制度主要体现在专项资金制度(第24条)、经济刺激制度(第12条的财政补贴刺激制度、第26条税收优惠刺激制度和第19条价格优惠刺激制度)。而全民义务，主要体现在给电网企业增加了负担，与政府共同承担发展可再生能源的主要责任。应当说，我国《可再生能源法》是以国家责任和企业责任相结合为主要原则的。

(二)公众参与原则在《可再生能源法》中落实的不足

第一，我国《可再生能源法》在理念上没有将发展我国可再生能源事业上升到全人类事业的角度，没有将我们通过发展可再生能源事业服务环境保护的这一重要目的上升到服务全人类解决环境问题的大局，这种缺失严重影响了公众参与的伦理基础的实现。该法第一条规定：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法”。这里面所透出的确实是我们的目的，正如有的学者所指出的，该法试图兼顾经济、环境与社会等多个方面的利益，明显反映着“经济优先，环境保护与社会能源福利次之”的思想，而不是，也不可能像当前的多数发达国家，特别是欧洲国家那样把解决环境问题特别是克服温室效应作为其可再生能源立法的主要目的。但是《可再生能源法》本身就是义务本位的法律，它必须使得人们获知他们承担义务的依据。

第二，《可再生能源法》忽视了对公民通过宣传教育从而达到切实落实法律实施的目的。既然我们的立法原则中提到了全民义务，那么就不应该忽视任何一个环节和方式来落实这些原则。以能源保护公益性为理论基础的公众参与原则的基本原则，有利于将来制度的设计得到良好的实现。不体现公益性，将来很多问题都没办法说服公众。例如，凭什么要求电网企业买贵的电而放弃便宜来源的电?凭什么在电费或者其他费用中征收附加税?凭什么要全民承担涨电价的责任?上面等等问题的制度设计都可能给公众赋予一定的义务，因此，十分有必要强调其公益性，强调全民参与，全民负担，个别群体负主要义务。特别是在我国对于环境保护问题没有良好的教育背景的国情下本应当以法律的形式对人们进行宣传教育，但是该法忽视了法律这个特殊教育渠道，是一种“资源浪费”。

第三，赋予公众参与权利表现不足。我国公民有广泛的环境权利，因为国家行政机关的一切活动最终都是为了人民，对与生命健康有密切关系的环境，人民当然拥有享受的权利。因此公众参与原则的落实一定要保证公民应当有要求环境信息情报公开，参加环境管理的积极参与权利，国家推行一些开发计划、方案，应当保障公众的环境权利，允许公众以听证会、座谈会、论证会、公听会等形式实现其的环境参与权。而我国《可再生能源法》中对于很多政策的实施和很多标准的制定都只是经过所谓的一些科学论证，而没有经过公民参与的，这与公众参与原则中公众对环境保护措施的监督是相冲突的。

第四，关于公众主体的涉及不明确。以我国现行法律来看，我国在发展可再生能源上主要是电网企业的义务和国家的责任。个人、非电网企业、政府机关等都很少涉及，只是在平摊电价的问题上涉及但是又体现不突出。国家是公民环境参与权的义务主体，因此这里面说的国家责任与公众义务相结合，实际上是剔除了公民环境参与权中的权利，把国家和公众都变成承担责任和义务的主体，虽然《可再生能源法》以义务为本位，但是理念上还是应当有所保留的。由于对主体的确定不明确，导致了一些权利和义务的缺失，进而导致了制度设计的漏洞，是我国《可再生能源法》对其基本原则实现的不足。

(三)落实公众参与原则的构想

正如克劳斯·鲍斯曼(Klaus Bosselmann)所说“如果民间社会加以倡导，则国家必然跟从。”虽然它反映了国外的变革经验，但是在我国建设法治社会的阶段，该经验同样适用，我们已经有了自下而上的变法经验了。因此，公众参与原则的实现是我国《可再生能源法》得到实效的重要基础。我国在立法上完善公众参与原则可在以下几个方面着手：

首先，我国在立法上应当明确规定发展可再生能源的公众参与原则。例如以单一法条形式规定“发展可再生能源乃公众之义务”等。也许有人会站出来说，这样制定过于空泛、说大话，但是法律作为一种一个国家的意识形态的体现，它代表了一个国家对一个问题的态度，是支持、提倡，还是反对，不

论是发达国家还是发展中国家，都会有不能执行的法律，但这不一定就代表了立法者的失败，有些法律就不需要执行即可达到效果，因为它宣扬的就是一种精神、一种态度。正如有的学者提出的，西方的法律上普遍规定，在香烟盒上要注明“政府警告公民，吸烟危害健康”，这里法律的作用就是理念的昭示。而我国既然确定了公众参与原则，就应当将此原则在法律中加以具体和明确，否则我们的法律就只能是精英的法律了。

其次，明确公众参与的主体。明确公众参与的主体，有利于将来我国构建实现总量目标制度的实现效果。公众参与的主体不仅是权利主体，也是义务主体，只有明确了公众参与的主体，在未来对其权利的设计以及对其义务的赋予才会达到预期的效果。例如，如果在我国建立“全额保障性收购制度”“绿色证书制度”以及政府“绿色采购制度”，公民与企业的“绿色消费制度”，都是以公众的义务为基础的。而这些制度若要得到良好的实效，必须获得公众的认同。因此，必须以法律明文的方式明确我国发展可再生能源公众参与的主体。

第三，完善公众参与的监督机制。建立有效的公众参与机制是公众义务得以实现的重要前提。国家制定政策、指标、公布能源信息等等都应当受到公众的监督。否则，难以保障公众参与的实现。

二、完善全额保障性收购制度

《可再生能源法》第四条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。”修正后的第14条规定：“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。”

(一)关于全额保障性收购制度

全额保障性收购制度是我国《可再生能源法》实现总量目标制度的重要措施之一，从法律规定上，我们可以总结出，该项措施的含义有以下几个方面：

首先，国务院能源主管部门和有关部门制定全国可再生能源发电量的年度收购指标和实施计划，确定并公布对电网企业应达到的全额保障性收购可再生能源发电量的最低限额指标。这个指标在全国的分配还要经过一个程序，假设一年要求可再生能源发电占总电量的20％，那么这个数额的实现还要因地制宜，因时制宜。例如，夏季陕西省承担13％，而辽宁省因其地域上的特征，只适宜让它承担4％。最低限额指标的实现应该有这么一个分配的过程。

其次，电网企业应该收购不低于最低限额指标的可再生能源并网发电项目的上网电量。这里的电网企业包括全国各个行政区域的电网企业，而这也意味着不同行政区域的电网企业的成本可能不同。

(二)国外总量目标制度的实现路径及比较分析

全额保障性收购制度是我国实现总量目标制度的措施，国外实现这一制度的措施有很多优秀的经验值得我们借鉴。

第一，英国在可再生能源发展方面的制度上实行配额制。英国于2002年实施了《可再生能源义务法令》和《可再生能源(苏格兰)法令》。这些法令明确了供电商必须履行的责任，即在其所提供的电力中，必须有一定比例的可再生能源电力，可再生能源电力的比例由政府每年根据发展目标和可再生能源实际发展情况和市场情况确定。这实际上是一种配额制度，在法令中具体规定了合格的可再生能源电力的范围和指标要求。

第二，德国实行固定价格制度。所谓固定电价制度又被称为强制购电法，是指国家根据各种可再生能源发电技术的实际发电成本，或者根据电力平均价格，确定可再生能源电力上网电价，并要求电网企业必须购买可再生能源开发商生产的可再生能源电力的制度。固定电价的主要特点是：可以根据政府的意愿，通过价格水平的高低和适用年限等的规定，大体确定可再生能源的投资水平，从而选择促进可再生能源发电发展的速度。在固定电价制度框架下，国家对发电商的可再生能源的生产量不做强制性要求。

第三，在美国，目前有16个州在制度上采用发电配额制。但是不同的州采取不同的实施战略和相关措施，主要包括确定管理模式、确定配额目标、确定义务承担者、确定差价处理方法、实行绿色证书交易以及建立跟踪系统。美国的配额制的实施有其优势，但是它是以其政治体制模式和地理人口分布为基础进行的，这是可值得我国借鉴的重要方面。在我国还没有采取分区划实施方案，如果我们最终在中心制度上采取的是配额制，那么像美国这样有区划性地实行配额制，同时借鉴美国有代表性的州的有效相关措施的做法是很值得我们考虑的。

(三)全额保障性收购制度的不足之处

我国实现全额保障性收购制度不同于配额制，配额制的市场色彩浓一些，不必要求企业全额收购；而固定电价制度，完全是政府主导的。与配额制和固定电价制度相比较，我国全额保障性收购制度存在以下问题：

第一，全额保障性收购制度可能会导致不同地区因资源不同难以实现统一的要求。全额保障性收购制度要求电网企业要全额收购最低限额比重的可再生能源发电。由于不同地区的可再生能源享有水平不同，最低限额比重可能会使在有的地域不能收购发电商所发的全部电量，而在有的地区却不能满足最低比重的要求。

第二，全额保障性收购制度从发电商方面来看可能会有刺激作用，导致不正当竞争。最初在提出修改草案时，全额保障性收购制度的最低限额是指一个数额，后来经讨论研究，最后在修正案中确定了“最低比重”。这里出现了顾前不顾后的情况。之所以改掉“最低数额”换为“最低比重”是为了尽量避免地区差异导致的一些企业难以实现目标额，而成为行政处罚的对象。但是这样一来，“最低比重”可能会导致发电商生产过量的电力，导致资源的浪费。为减少自己的损失，发电商很可能以一些不正当的方式来将自己的利益最大化。

第三，全额保障性收购制度行政性色彩过浓，它是政府主导的、企业负担的制度方式，不利于企业情绪的安抚。全额保证性收购制度是以政府为主导的制度，主要的责任全部落到电网企业上，因此，很多人说该法是电网企业头上的“金箍咒”。

由此可见，完善全额保障性收购制度是十分必要的，这需要我们完善相关措施，构建国外的跟踪服务系统、绿色证书制度等制度，提高各部门分工配合的效率，制定科学的可再生能源发展计划，并且根据各地区的差异，给发电商限定一个总量。

三、完善《可再生能源法》的必要措施

国外在实行配额制或固定电价制度中都会采取有关措施保障制度的实现。笔者认为其中较为适合我国且较为紧迫的是绿色证书制度。

(一)绿色证书制度

绿色证书制度又叫做实行可交易的可更新能源

证书，它是一种通过绿色电力的环境利益与能源本身分开销售，以促进可更新能源的使用。该证书确保购买者得到销售商的承诺：他们所购买的电力具有可更新能源的性质。这些属性可以一起或者单独购买与销售，或在销售时由电力销售商将二者结合起来。该制度首先有跟踪核对机制的作用，其次还可以在无法获取可更新能源的地方销售可交易的可更新能源证书，从而允许那些希望购买可更新能源的人间接做到这一点。

绿色证书的交易实现了成本差额在整个发电产业的均摊，使得利用可再生能源发电而天生具有的成本劣势，转移给其他由于能源种类和技术条件优势而具有成本优势的发电厂，扮演了公平竞争维护者的角色。绿色证书的价格应反映由于替代非可再生能源带来的环境正效应。绿色证书购买者(未完成目标配额的发电商)实质上比其他完成目标的发电企业更多地给社会带来了负外部性，也就是更多地污染了环境，提高了社会治理环境污染的成本。因此，它必须为此付出相应的代价，即购买绿色证书。这就实现了非可再生能源发电的负外部性内部化，在一定程度上限制了非可再生能源发电对环境的污染，也使可再生能源的相对正外部性的优势得以发挥，为可再生能源在能源市场中的公平竞争创造了条件。

澳大利亚在具体措施上就引进了可再生能源绿色证书系统。澳大利亚首先确定在资源和技术上合格的可再生能源，依此确定可再生能源厂商，合格的可再生能源厂商每生产1兆瓦时的电量就得到一份绿色证书。责任方可以与可再生能源厂商签订合同获得绿色证书或者以与个别当事人协商的价格购买绿色证书。证书可以在市场上进行交易，每年年末，应履行义务的批发商和零售商都要向管理者提供足量的绿色证书来证实自己完成了规定的任务。未完成任务的要被处罚自然不必多言，效果甚佳。

(二)构建中国的绿色证书制度

我国目前采用了全额保障性收购制度来实现目标总量控制，但是我国应当完善相关措施，保证全额保障性收购制度的实现。在这个方面，我国可以构建绿色证书制度。

1建立绿色证书制度的必要性我国的各种可再生能源在地区和时段的分布上，风能资源主要分布在北方和沿海两大风带地区以及海上，在时段上为冬天风大，夏天风小。太阳能资源分布在西部与北部地区，在时段上为夏天日照强度大，冬天日照强度小。小水电资源主要分布在西南地区，在时段上为夏天水大，冬天水小。海洋能资源分布在东南沿海。高温地热资源主要分布在西藏和云南。因此，很多人希望购买可再生能源却因为时间或者地域的差异导致其不能实现应完成的任务。实行全额保障性收购制度，必然会因为不同地区的差异而导致其实现出现困境。所以，我国有必要建立绿色证书制度。

2构建绿色证书制度的思路首先，绿色证书的价格。绿色证书作为政府激励可再生能源产业发展的工具，承担着一定的实现政策效果的使命。因此其价格的变动范围是有一定限制的。绿色证书的价格不能过低，否则将导致绿色证书的需求者自愿接受购买任务，缺少技术革新以降低自身可再生能源发电成本的动力，导致可再生能源配额制的政策激励失效；而价格过高也将增大企业压力，同样不利于企业的长远发展。

因此，绿色证书的价格一般应当等于绿色电力与常规电力之间的差价，即政府定价，这里是政府对于市场调控的表现，避免出现不正当的行为；但是也可以由交易双方进行约定，这样有优点也有缺陷，但是自发形成市场的可能性会刺激可再生能源生产者进行技术更新的效果会很突出。

第二，绿色证书的获得。首先，建立评估机制，由政府或有关部门对合格的可再生能源发电商进行确定。然后由政府或者政府发起的非营利性机构向可再生能源发电商颁发绿色证书。依据我国实际情况不断更新绿色证书对应的任务量。

第三，绿色证书制度在我国是为了保障全额收购制度的实现，在国外一般它是与配额制结合适用的。因此，有必要单独出台相关规定详尽落实我国的绿色证书制度。

四、结语

发展可再生能源是我国能源发展战略的重要部分，《可再生能源法》是我国能源法律体系的重要组成部分。该法要落到实处，必须落实公众参与原则，完善全额保障性收购制度，构建绿色证书制度，这样才能使现行的《可再生能源法》实现其价值。制度的落实不仅在于制度本身，还在于制度的环境，因此构建完善的可再生能源法律制度，确定完善的相关措施是我国发展可再生能源的重要环节。

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