胡文木

摘要：当下撤村建居受到地方政府的普遍欢迎，但实践的效果却远不如政府估计的那样乐观，它不仅在集体经济和个人权益等外在形式处理方面存在诸多问题，而且在内在素质市民化过程中也几乎无能为力。因而提出一方面必须从战略上改变现有的市民化路径——撤村建居，重新选择一条适合城乡协调发展的合理化路径；另一方面，在短期内继续推行撤村建居的地方要加大调整力度，规范操作程序，充分调动农民主动性和积极性，最大程度地保障农民的合法权益。

关键词：农民市民化；撤村建居；政策

中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：1000-2731(2011)02-0036-05

一、问题的提出

法国社会学家孟德拉斯在《农民的终结》一书中开篇就指出：“20亿农民站在工业文明的入口处这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。中国历来就是农业大国，农民问题是我们今后相当一段时间内必须面对和解决的问题。历史上我们的剪刀差价格已经使农民为工业化作出了巨大的牺牲。新时期，面对城市化浪潮和“三农”问题的反思，农民市民化举措正给我们带来广阔的想象空间，但是，社会学调查却表明，农民的态度远非政府预料的那样乐观。陈映芳小组在调查上海失地农民时认为，“当征地‘农民转变为‘农转非后，随着他们的市民化愿望和市民意识的日渐清晰、强烈，他们对自身的现状的不满亦会日渐增加。”浙江省人民政府研究室课题组在浙江调查中也发现类似的问题：农民“向市民转化的愿望不强烈，积极性也不高。”有很多过去进城落户已“农转非”的人员，为了获取征地补偿费、宅基地等利益，还想“非转农”，有的甚至还肯出钱再买回原来的农业户口。

在城乡二元分治的计划经济时代，成为城市居民是中国农民梦寐以求的愿望。但是面对城市化进程，城郊农民为什么会选择犹豫，甚至拒绝接受?很多学者对此作了学理上的适度解释，例如毛丹从安全经济学角度分析了农民不愿做市民主要源于安全缺失的考虑，并且从角色理论阐释了当下城郊农民市民化过程中赋权、互动和认同方面的种种困难。但是，问题在于作为推动这一进程的地方政府和决策者并没有从战略高度来审视这一问题。本文旨在指出问题，并对当下的政策提出参考性建议。

二、城郊农民市民化的政策效果

近年来，许多地方政府采取撤村建居的方式推进城郊农民市民化进程。就现有政策内容来看，它们主要涉及个人市民待遇、个人安置、土地和集体资产处置以及社会管理等内容。

在地方政府的大力推动下，撤村建居客观上取得了一定的效果，它不仅促进了集体经济的健康发展，改变了农民的收入结构，而且在很大程度上理顺了现有城郊地区的管理体制，优化了城市发展空间，整合了土地资源利用。但是，撤村建居所推进的农民市民化存在的问题也相当明显，应当引起学术界和地方政府的高度重视。

第一，农民合法权益受到影响。土地是农民安身立命之本，为此，我国在宪法和法律(狭义)上都做了明确保护。但是，撤村建居的做法很大程度上使得农民的合法权益受到影响。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条和第三十二条规定，“耕地的承包期为三十年”，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”显然，国家以法律的形式(狭义)鼓励农民对土地自主经营以及合法经营的长期性，但是，撤村建居后，农民土地所有权开始从农用地转变为建设用地，这就意味着，30年不变的承包经营权已经不被农民享有，短期粗放经营代替了远期精细经营，农民的收入不再具有稳定性。其次，我国《宪法》第六条和《中华人民共和国土地管理法》第八条以及《中华人民共和国农村土地承包法》第五条对土地所有权和经营权都明确规定：我国土地分属于“全民所有制和劳动群众集体所有制”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”可见，国家已经充分考虑到我国城乡二元结构的实际情况，以宪法和法律(狭义)的形式保障农民对土地的使用权和经营权。诚然，在特定情境下，国家可以征用土地，但是必须是为了公共利益，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。我们姑且不论撤村建居的目的是否合法，是否真的是为了公共利益的需要，实践中，农民知情权、发言权和参与权的缺失，在很大程度上已经违背了公益性原则。

第二，失地农民并没有真正享受到的市民待遇。按照撤村建居的相关政策，失地农民应当享受市民的社会福利和保障待遇，享受城市公共服务，但是，很多地方政府无力承担这一财政，使得社会保障经费不到位，公共事业执行标准无法达到城市管理的要求。基础公共服务供给方面，一些政府只是关心撤村建居小区周边道路实施和配套投入，至于小区内部绿化、垃圾处理、治安保卫以及其他基础设施，都还是依靠小区自己村集体出资解决。就社会保障而言，很多地方政府只是强调基本生活保障，例如浙江金华，个人缴费标准共有0.4万元、0.8万元、1.2万元、1.5万元、1.8万元等五个档次，所有被征地的参保农民等到一定年龄后(女满55周岁、男满60周岁)，按相应缴费标准每月享受80元、105元、140元、180元、220元养老保险费用。很显然，如此标准与市民待遇相差甚远，更不要说其他社会保障。

第三，集体经济组织与社区组织管理混乱。现有撤村建居的一个直接做法是，建立新型社区，实行社会化管理。一方面，通过股份制改造，用股份制企业的组织体系来管理集体经济，从而代替原来社区居委会直接管理集体资产的状况。另一方面，不仅原村集体拥有的公益设施移交给居委会或社区管理，而且，原村集体承担的社区基础设施建设以及市政、环卫、园林、社会治安等职能也逐步转交给市政专业管理部门和街道办事处负责，实行专业化、社会化管理。但是，实践中，很多新型社区没有独立的居委会，普遍采取“政经合一”“政企合一”“村居合一”形式。即由村集体经济的管理者行使村或居委会的职能，这就意味着，村集体经济组织在经营集体资产的同时，还要担负村民的就业、生活保障、社会福利和党组织建设、精神文明建设、社会治安、计划生育、文化卫生等工作以及市政、环卫等各项其他政治和社会工作。

推行现有社区管理模式的一个直接的后果是造成法律功能上的错位和现实权力运行的无序化②。按照《中华人民共和国居民委员会组织法》规定，居委会只具有社会事务管理职能，没有管理经济的职能，而现行《中华人民共和国村民委员会组织法》则只赋予了村委会管理土地资产以及发展经济等职能。

第四，集体经济负担更加沉重。股份制改革的

初衷是通过国家、集体和个人三者之间利益关系的处理，明晰产权，提高集体资产的附加值，从而保障农民未来的生存和生活，稳定社会秩序。但是实践中一个不容忽视的问题是，集体经济的负担变得越来越重。

股份制改革前，村集体经济的组织性质是农民合作经济组织，主要负担组织农民发展生产、增加农民收入和兴办农村公益事业建设等职能，是国家大力支持和保护的对象，它与注册工商企业有很大差别。作为农民合作经济组织，一般不用缴纳经营收入所产生的税费(农业税除外)。但是，实行股份制改革后，就必然要遵守工商企业的规定，不仅要缴纳营业税、印花税、防洪费、房产税、教育费附加等高达经营收入21.8％的税费，还要缴纳19.8％的个人收入调节税。除此之外，改制后的集体经济还要承担其他多种社会公益建设费用，在一些欠发达地区，集体经济负担沉重，步履维艰。长期以往，集体资产很难实现保值增值的初衷，最终影响农民的合法权益。

第五，集体经济阻碍了农民“市民”身份的转变。为了保证撤村建居的顺利进行，地方政府通过各种形式壮大集体经济力量，很多村民的生活水平较之以前有了很大提高。但是，集体经济的壮大和村民生活水平的改善却并没有有效推进农民市民化进程，相反，在客观上还阻碍了农民向“市民”角色的转化。

首先，就村民个体而言，它不阻碍村民向市民身份的转化。市民身份不仅意味着生活水平的提高，而且还意味着社会职业、社会能力和社会权利的提升，同时也是自我认同和社会网络的重建，但是，在撤村建居推动下的“新市民”过于依赖集体经济，缺乏足够的社会竞争力和自我认同感，无法在短时间内融入社会，真正实现村民身份的转换。

其次，就社区发展而言，它阻碍了农民社区向城市社区的转型。城市社区与农村社区的一個重要区别在于内部系统与外部系统的良性互动，然而，村集体经济在壮大自身的同时，不仅强化了村民的依赖性，而且还加剧了自身运作的封闭型，社区内外关系严重失衡。城郊农民市民化的政策建议

作为目前城郊农民市民化的主要实现方式，城郊建居在实践中暴露出很多问题，这既有具体操作问题，也有路径的战略选择问题，为此，我们提出以下建议：

(一)树立正确的指导思想

实践中，不管地方政府是否愿意承认，一个不争的事实是，撤村建居的目的主要在于通过汲取农村土地资源以完成地方资本积累。在这种思想指导下，地方政府关心的重点当然是撤村建居过程中的征地环节，至于征地农民是否真正融入城市，成为真正的居民则无暇顾及。理论上，农民市民化实质就是要让越来越多的农民离开土地，成为市民，换句话说，也就是要把传统农民吸纳入现代化的体系中，从根本上改变农民的生存状况和社会地位，公平公正地对待农民，它内在要求社会中的每一个成员，应该享有同等的权利，不能出现歧视或者不公正的现象。

从词源意义来看，市民本来就是伴随权利而生的，在古希腊和古罗马，它意味着公民特殊的权利。指“居住在商业城镇中的人”，后来被称之为bour-geoisie(法文中译为“资产阶级”)和Burgers,burger-tum,burgerstand(德文，中译为“市民”“市民阶层”“市民阶级”)等。他们在法律上享有市民权(citi-zenship)，如居留权、参政权、受教育权、享有福利权等。市民在平等契约的基础上，真正自主地享有权利、履行义务，引导社会发展的方向，至此现代意义的市民才开始完全显现出来。”

从发达国家经验看，英美国家的农民市民化，是建立在一个较高的权利社会基础之上的，或者在农民市民化过程中，赋予了农民较多的权利。另外，日本在农民市民化过程中，除了有人口的转移、经济的发展之外，还进行了法律制度的建设。这意味着农民市民化需要进行法律的配套建设，尤其需要一种权利上的扩张。

从现有政策体系上看，农民市民化措施主要倾向经济模式，地方政府在安置处理失地农民时虽然也整体考虑到农民的市民化权利或同城待遇问题，但是实践操作中，却往往忽略农民的社会、政治等其他合法权益，因此，农民站在安全经济角度对农民市民化表示不满，而角色理论也告诉我们，由于赋权的不充分最终导致了市民化进程中许多问题。

(二)选择科学的发展路径

目前，撤村建居作为城郊农民市民化主要路径正受到很多地方的欢迎和效仿，虽然有的官员也意识到撤村建居中存在一定的问题，但是他们很大程度上将其归结于撤村建居政策措施执行不到位，或者是内部的具体配套措施不到位(主要集中在微观操作层面)。我们认为，目前城郊农民市民化的动力既不是为了提高农民的权益，增加农民的福祉，也不是工业化的内在驱动，相反，市民化背后涌动的是唯发展主义和GDP的冲动，在这种背景下开展的市民化，与其说是微观操作所致，毋宁说宏观路径政策选择所致。

为此，我们必须重新探索一条城郊农民的市民化路径。在学界，很多学者从城镇化和城乡一体化角度展开了讨论。例如认为，“在农村城镇化过程中，要将农村城镇按现代城市功能和城市观念来建设，使城镇具有现代城市功能”，还有学者认为，“农村城市化是指传统落后的乡村社会向现代先进的城市社会转型的过程，它以农村(主要是农村城镇体系)作为载体，通过改造农村社会的一系列硬件、软件环境，缩小农村和城市的差距，从而实现城乡一体化。”学有学者提出“城乡衔接”概念，认为农民市民化不在于农村劳动的转移，而应该以现代民权为基础，在整个乡村普及现代文明，让所有农村居民和城市居民一样享受现代文明生活，从而实现城乡协调、共同发展。我们认为，学界观点在一定程度上，揭示了撤村建居中的本质问题，即，要想真正实现农民的城市化必须改变现有的宏观路径选择。

(三)完善具体配套制度

从战略角度而言，我们认为，撤村建居不是城郊农民市民化的最佳选择，相反，城乡衔接才是实际可行的发展路径。但是，目前的实际情况是，大多地方政府没有从战略高度来审视这一问题，甚至加大撤村建居的推行力度，为了最大程度的改善撤村建居的效果，降低撤村建居的成本，我们也就此提出—些改良建议：

1确保农民参与到撤村建居的过程中去

要让农民参与撤村建居过程，特别是，要让农民从后台走到前台，坐到谈判桌前，真正行使自己的参与权、知情权、发言权、申诉权和选择权。不管是农民的安全危机，抑或是身份认同危机，一个直接的原因就是农民在撤村建居过程中的被动地位。首先，就目前实际情况看，政府几乎不允许农民对自己的身份作出选择，即当农民还是当居民。其次，就现有制度看，农民在涉及征地、征地补偿、户籍、住房等重大权益环节上几乎没有任何发言权。以征地为例，《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，就可以依法对土地实行征收或者征用，其强制程度几乎没有给农民在征地方面留下任何平等协商的余

地。在補偿方面，虽然规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但是，其争议解决的方式却是“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，地方政府既是运动员又是裁判，集征地、制定和裁判于一身，又如何来保障协调的公正性?按照法理，农民拥有土地财产权，最后的处置权理当属于农民，至少拥有相当程度的发言权。

不改变这一政策现状，就无法获得农民的支持，撤村建居的进程也就会受到影响。当前各地广泛实行征地价格听证制度，让农民直接参与土地交易，赋予农民参与权、监督权和申诉权，就是失地农民的参与权和自主选择权实现的一种有效方式。

2制定统一的撤村建居规范，明确撤村建居的条件

现有的情况表明，撤村建居有时候是政治冲动的结果，缺乏理性衡量和适度规范的撤村建居必然会造成管理体制、村民权益等一系列问题，因此，适度的条件或资格限制是保障撤村建居的必要条件。

首先，规范资格。一方面要求确立一个村集体土地被征收的标准(一般以是否影响农民正常生产和生活)，另一方面，还要对地方政府进行核准，对于地方财力吃紧，无力或难以承担起原村民、居住地区基础设施的建设维护和公益事业发展开支的一律暂缓批准。实践表明，由于地方财力问题，很多集体经济薄弱的撤村居民生活水平收到很大影响，直接影响了撤村建居的效果。

其次，审核集体经济是否进行了股份制改革，集体经济与村组织是否真正实现了“政经分离”，集体经济成员对改制后的集体资产是否享有真正的监督权、管理权和收益权。实践中，集体经济组织与社区组织管理体制不顺，很大程度上在于集体经济改制的不彻底。

3发展失地农民的个人能力

壮大集体经济和保障个人收入的一个直接后果就是“食租”阶层的出现，如前所述，其严重制约了农民市民化进程，因此，必须发展失地农民的个人能力，引导他们面对市场经济如何谋得一席社会地位，打破原有的依附关系。从政策制定而言，它必须符合四个标准：(1)有可持续的经济保障(目前的资产安置方案与这个方向基本一致)；(2)具备社会融入能力(特别体现在个人职业获得方式以及职业地位上)；(3)社会竞争意识；(4)与市民同等的被赋权(特别是与市民同等的完全财产权、社区的政治经济权利、平等就业权、保障权、福利权、受教育权等等)。

四、小结

农民市民化是一个内涵非常丰富的社会学概念，它不仅意味着“农民、城市农民工等在身份上获得作为城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等。”而且还意味着农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面向城市居民的变迁过程。“是一种职业的‘农民(farmer或cultiva-tor)和作为一种社会身份的‘农民(peasant)在向市民(citizen)转变的进程中，发展出相应的能力，学习并获得市民的基本资格、适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程。”很显然，农民市民化至少包括内在素质和外在资格的双重市民化过程。

实践表明，撤村建居不仅在集体经济和个人权益等外在形式方面存在诸多问题，而且在内在素质市民化过程中也几乎无能为力。

我们认为，造成这一问题的主要原因是市民化这一路径选择错误所致。其实，地方政府大力策划和推进的撤村建居工程其出发点一开始就是一种利益驱使，是新时期地方政府的“圈地运动”，秉承的是“从农业中汲取资源”的惯性思维，“改革前只是中央政府完成了国家一级的资本原始积累，改革初期的利改税和财政分级承包，在使全民所有制演化为部门所有制的过程中，逐步强化了地方政府在‘现代化攀比压力下，进行地方政府资本原始积累的利益决策取向。其中最为关键的是：对地方政府而言，它们往往直接参照改革前中央政府进行资本原始积累的制度经验，通过种种以国家为名的手段，剥夺农村、农民，从农业提取积累。”

正因为如此，实践中，撤村建居不但不能肩负解决“三农”问题的重任，相反，可能隐含新时期的“三农”问题。为此，一方面，我们必须从战略上改变现有的市民化路径——撤村建居，重新选择一条适合城乡协调发展的合理化路径；另一方面，在短期内继续推行撤村建居的地方要加大调整力度，在规范具体措施时，充分调动农民主动性和积极性，最大程度地保障他们的合法权益。