霍雅琴

摘要：陕甘宁边区为解决抗战时期特殊的政治、经济、民族等问题，先后设立了直辖市、民族自治区、垦区和盐业中心区等类型的特殊性地方政府。边区在行政区划方面进行的创新和实践，不仅极大地丰富了区划类型，也较好地解决了边区当时面临的实际问题和困难，为建国后特殊性地方政府的设立积累了宝贵的经验。

关键词：陕甘宁边区；行政区划；特殊性地方政府

中图分类号：A8文献标识码：A文章编号：1000-2731(2011)02-0134-07

地方政府是各国政府体系的重要组成部分，直接关系着国家的经济发展、政治稳定以及民主制度的有效运行。地方政府可分为一般和特殊两种类型。特殊性地方政府除满足一般的治理要求外，还具有满足特定需要的功能。其大体又可以分为两大类：一是基于政治上的需要而设置的，如直辖市、民族自治区及特区等。一是基于行政管理的需要而设置的，如城镇型地方政府、垦区和矿区等。

抗日战争时期陕甘宁边区作为中华民国内由中国共产党领导的一个特区，在地方政府层级上普遍实行“边区一(分区)一县一(区)一乡镇”三级两辅模式。同时，为了满足民族团结的政治要求，克服极端的经济困难，解决难民安置等问题，边区又开创性的设立了多种类型的地方政府。单就种类而言，已经覆盖了现代意义行政区划的基本类型。陕甘宁边区时期作为新中国特殊性地方政府的初创阶段，其设立目标、运转方式、实施效果等多个方面都有着独特的研究价值。

一、“边区首府”——延安市

陕甘宁边区位于陕西、甘肃、宁夏三省接壤处，地处黄土高原。边区辖区内主要以农村为主体，整体工商业发展程度较低，人口集中度不高，公共设施极不完善，是当时中国最贫瘠的地区之一。

1937年1月13日，中共中央从保安(今志丹县)迁驻肤施县(今延安)。从此延安作为中共中央、边区政府和八路军总部所在地，成为中国人民解放斗争的总后方和对外宣传的窗口，具有了“边区首府”的特别政治意义。同年1月，边区以原肤施县城区及其近郊设立延安市，东区辖3个乡，南区辖4个乡，西北区辖6个乡。同年10月，按照陕甘宁边区政府命令：“任命马南风同志为延安市市长，刘护贫同志为延安市公安局局长”，市政、公安、防空、消防、卫生、建设等职能机构相继成立。此时延安市相当于县一级区划，直属边区政府管辖。市政府内设五科：一科主管民政、人事、土地、婚姻、民事，二科主管财税，三科主管文教卫生，四科主管生产建设，五科主管粮食。还设公安局主管治安，供给科经营工商业，裁判处，秘书处。1938年7月增设地方法院(撤销裁判委员会)，受陕甘宁边区高等法院和市政府双重领导。随着整个市政机构逐渐趋于健全，延安市发生了翻天覆地的变化，文化教育、医疗卫生、新闻出版业快速发展，经济上呈现出勃勃生机，成为带动周边地区发展的重要力量。

“市”的产生和发展是社会经济和城市化发展的重要标志。1938年8月边区政府在延安西川口创办了难民纺织厂，生产布匹和毛毡。1943年，中央军委机关在延安创办利民毛纺厂，生产毛毯、粗呢等；1937年起，边区大力发展煤炭业，公私合营小煤矿、私人煤窑迅速发展。1939年，“边区到处有煤，人民自由开采，仅延安有煤矿八处，一月能出一百余万斤”，基本保证了军民日常生活及生产所需的燃料。除了直接利用边区自然资源办工矿企业外，延安还先后创办了一批深加工的医药化工企业。1937年后，延安建立八路军化学制药厂和延安光华制药厂，生产100余种中成药、西药和卫生材料，结束了陕北地区在20世纪30年代前无医药生产厂家的局面。1938年2月，爱国人士沈鸿创办了陕甘宁边区机器厂，制造油墨机、造纸机和兵器等设备。1942年，中共中央机关创办新华陶瓷厂，生产缸、盆等民用品。1944年，延安新华化学厂成立，有职工80余人，年产肥皂62万余条。自延安市成立以来，在中共中央的领导下，在工业发展方面依据实际需求和地区特点，先后建成了纺织厂、煤矿、日用化工、医药厂和军工厂等，有力地促进了延安经济和社会的发展。

在教育培训方面，延安作为革命圣地吸引了为寻求真理而来的大批有为青年，并以此为主体创办了众多学校。其中有：中央党校、中国女子大学、陕北公学、毛泽东青年干部学校、行政学院、民族学院、自然科学院、新文字干部学校、延安大学、日本工农学校、马克思列宁主义学院、延安外国语学院、中国人民抗日军政大学、中国医科大学等，为边区培养了大量干部和人才。正如美国记者埃德加·斯诺曾经就延安市的教育发展说过，“延安这个小城，六年前多数中国人都没有听说过，现在成了全国最大教育中心之一”。

在文化生活方面，边区先后组建了延安平剧院、中央魔术团、青年艺术剧团、鲁迅实验剧团、中央管弦乐团、战斗剧团等艺术团体。在延安修建了市场沟大众剧场、党校大礼堂、八路军大礼堂、边区政府大礼堂、中央大礼堂、军委礼堂等集体活动场所，丰富了延安人民的精神文化生活。

延安市的设立极大地促进了当地社会经济的发展。经过十余年的建设和发展，延安市从1937年只有3000多人的落后小城一跃成为经济、文化繁荣的革命圣地。在这里经历了抗日战争、解放战争、大生产和整风运动等一系列影响和改变中国历史进程的重大事件，特别是老一辈革命家培育的实事求是、自力更生、艰苦奋斗、全心全意为人民服务的延安精神，是中华民族的宝贵精神财富。随着1948年3月23日中共中央东渡黄河，前往华北地区西柏坡村。1949年3月，陕甘宁边区政府决定将延安市并入延安县，延安市圆满地完成了作为边区首府的特殊使命，在中华民族历史上留下了光辉的一页。

二、“民族自治”——少数民族聚居区

陕甘宁边区北与蒙古民族所在地相连，西与甘肃、宁夏回族居住地接壤，自古就是游牧民族与汉族交流、融合区域，并且少数民族在边区的分布具有明显的“大分散、小聚居”的特征。抗日战争爆发后，在日本帝国主义大肆分裂回族、蒙古族，企图分化中国抗战力量的严重形势下，执行正确的民族宗教政策，对团结西北地区少数民族群众共同抗日有着十分重要的现实意义。1938年10月中共中央扩大的六届六中全会和1940年中央书记处批准发表《关于回回民族问题的提纲》《关于抗战中蒙古民族问题提纲》，成为指导我党民族工作的纲领性文件。特别是1941年5月，陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》中明确规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。尊重蒙、回宗教信仰和风俗习惯”，为民族自治性地方行政区的设立指明了方向。

1942年5月，边区“划定边县的第四、五区和城关镇的两个村为回民自治乡，划曲子县三岔镇、盐池县的回六庄、新正县的一、九区为回民自治区。”而后，又在三边分区伊克昭盟设置了城

川蒙民自治区，并在关中分区回民聚居区域设立了若干回民自治区和自治乡。边区政府的一切工作如政权建设、生产发展、文化教育等均通过自治政府执行。加强了各方面的团结，实现了各民族在政治上一律平等。

尽管抗战时期陕甘宁边区的民族自治区政策并没有一套专门、系统的制度，但各民族自治区能在实际工作中通过各种方式落实边区的民族政策，取得了较好的成果。在政治权利的保障方面，依据1939年1月陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》和1941年11月，边区第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，规定少数民族可以单独进行选举，设立少数民族选举委员会。少数民族享有自治权，选举自己的县长、区长、乡长，管理自治区政府。以定边县为例，1942年成立回民自治区，由回民自己民主选举区、乡、村干部，回民杨彪、金凤麟、马相德、金凤平先后担任乡长，金三寿担任县政府委员。

在经济权利方面，边区政府大力帮助少数民族同胞发展生产，提高他们的生活水平。据不完全统计，关中拨给回民耕地4006亩，荒地11135亩；盐池县城区拨给回民住宅地基300亩；环县拨给9户回民耕地400亩、窑洞5孔。对居住在边区的3户蒙民，因不惯农耕，政府贷款1万元，帮助贩卖牛马谋生，皆达温饱。对城川15户蒙民，政府拨公盐200驮(每驮165斤)给予救济。

在文化权利方面，边区政府帮助少数民族发展文化教育事业，使他们的言语、文字、风俗、习惯和宗教信仰得到尊重。1941年9月边区正式成立民族学院。学生来自蒙、回、藏、苗、夷、彝、满、汉等各民族青年300余人，蒙古族学生占40％，回族学生占20％，其中女生32人。1944年7月，成立三边公学，该校是蒙、回、藏、苗、夷各民族的联合学校，设中学部、地干班、研究班，学生300余人。1938年至1945年，边区先后开办8所伊斯兰小学。1941年10月设立定边伊斯兰公学，该校附设夜校和识字班，进行社会教育。在巴勒葛素、哈拉西里及内蒙古城川蒙古族聚居区，开办3所蒙古小学，课本均采用蒙古文字。边区通过开办各级各类少数民族学校，培养了近千名少数民族青少年。进入解放战争时期，陕甘宁边区的民族自治政策以日臻成熟。1947年5月1日，根据内蒙古当时的情况，参照陕甘宁边区的经验，建立了内蒙古自治区，实行内蒙古民族的区域性自治，颁布了《内蒙古自治区施政纲领》，成为新中国第一个省级大规模实践民族区域自治的典型范例。

这些少数民族政权的建立，使当地回蒙民族人民初步实现了当家作主，使其在政治上、经济上、文化上获得解放和发展，极大地激发了他们的抗日热情。边区模范地执行了中国共产党的民族政策，成为民族解放的灯塔。边区民族自治区的建立是对我国民族区域自治制度的有益尝试，并为新中国民族区域自治区的建立积累了宝贵经验。

三、“难民安置”——移民垦区

随着抗战的全面爆发，沦陷区和交战区的不断扩大，大批难民为逃避战火、灾荒和敌伪的压榨，从河南、甘肃、宁夏、河北、陕西等敌占区和国统区源源不断地涌向边区。1939年1月边区政府对边区第一届参议会作的工作报告中指出：“边区邻近战区，从山西、绥远以及冀、晋、豫各省流入边区之难民，前后为数在3万以上。另外边区四周的抗日军人家属，因在各地不能得到救济优待而逃入边区的亦复不少。例如，从绥德、米脂、清涧等地逃入延安的，至今尚有300余人，在延长者440人，在延川者1082人，在安定者716户人口约3000左右，其他如关中、靖边、庆环各地方都有”。据不完全统计，八年间，涌入陕甘宁边区难民人数约26万人。

随着移民、难民的增多，至1940年边区开始改变安置移民的方法。将起初只是当作社会救济事业看待的安置移民工作从自发状态进入到有计划、有准备、有组织的规范化阶段。按照移民、难民比较集中的新宁、赤水、淳耀、同宜耀四县的统计，移民、难民中手工业者占5％、商人占1％、士兵学生占0.4％，其余93.6％的均为农民。边区结合“除绥德分区外，边区其他四分区的人口密度远远低于全国”的实际情况，把安置移民和开放发边区有机地结合起来，把奖励移民垦荒生产与边区大生产运动结合起来，移民政策被放到了战略高度。

在政策指导和制度保障方面，边区制定出一系列优待难民和鼓励移民的办法，1940年3月1日边区颁布了《陕甘宁边区优待外来难民和贫民的决定》，1941年4月10日颁布的《陕甘宁边区优待移民办法》，1942年4月5日颁布的《陕甘宁边区优待移民实施办法补充要项》，1943年3月1日颁布《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等，为移民垦区的设立提供了制度保证。

实际管理层面，边区政府专门成立了“移垦委员会”，专管移民垦荒、从事农业生产的一切事宜，并调查各地的土地人口和劳动力状况，筹措经费，维持垦区社会治安，保证移民、难民安居乐业。1942年2月6日，边区政府在荒地较多的地区设立移民区，划定延安、甘泉、华池、志丹、靖边、富县、曲子等县为垦区，在绥德、陇东、关中三个分区的专员公署和安定、靖边、富县等县政府内设移民站，并在移民、难民集中的地方建立移民乡、移民村。

移民开垦区成立后，主要任务是宣传边区的移民政策，安置住所，分配土地，发放农贷，提供农具，组织难民开荒种田，开展生产自救，解决吃饭问题。移民区政府发动老户调剂熟地、窑洞、粮食、种子和耕具，帮助难民；严禁老户欺压难民等，保护移民、难民的权益。通过这些方式，移民安置工作取得了显著的成效，不仅保障了移民的基本生活需求，而且也为边区提供了大量劳动力，使边区耕地剧增，粮食产量大大提高，有力的支援了全国抗战的顺利进行。据非正式统计，1937年至1942年，“五年来边区共扩大了两百四十多万亩耕地，其中有两百万亩是靠移、难民的力量开荒增加的”。

移民开垦区的设置不仅有效的解决了移难民的安置、生活、生产问题，推动了边区工农业的生产，促进了边区经济建设的发展，增强了抗战的力量；而且，基层政府通过大量而细致的宣传、动员工作，使得移难民政治、经济权利得到保障，提高了共产党、八路军的威信。

四、“军队屯田”——南泥湾垦区

由于日本帝国主义野蛮侵略，国民党顽固派的包围封锁，以及连年自然灾害的袭击，1941年各抗日根据地遇到严重财政经济困难。1941年3月12日，为了战胜困难，坚持抗战，八路军120师359旅响应毛泽东、朱德提出“屯田政策”的口号，把主力开进延安城东南45公里处的南泥湾，开展大生产运动。1941年3月到1942年春，359旅部队分四批进入南泥湾，其中包括717团、718团、719团、补充团、特务团、旅直属团。1944年5月边区政府将南泥湾、金盆湾、南蟠龙和清泉镇一带，从延安县

和甘泉县划出，组成南泥湾垦区，专门用于三五九旅屯田垦荒生产之用。

垦区采取军队管理方式，初期由地方政府协助，1941年1月至1944年11月，359旅克服了种种困难，开荒种地，共垦种土地36.1万亩，其中稻田2000亩，收细粮共计54278石。自己动手盖房667间，挖窑洞1264孔，建礼堂3座，购置、自造农具万余件。同时，发展织布机66架，职工250人，每月可出宽台布1000多匹，毛巾500打，毛毡百余条。不仅解决了自己的全部吃饭、穿衣问题，还节约了大量的经费，上缴公粮500万公斤。359旅在以农业生产为主的同时，还大力发展了工业、运输业和商业。另外，还兴办了被服厂、修械厂、2个纸厂、4个木工厂、3个军鞋厂、2个油坊、1个肥皂厂、3个铁厂、8所粉坊、6所豆腐坊、磨坊，开办盐井7个、煤窑2个。运输队有牲口800匹，运输员400名，设立68个骡马店，沟通了边区各县、乡镇的运输。通过光华商店进行的商贸活动，四年获得利润21240万元(边币)。

另外，359旅在生产的同时，也充分利用时机进行部队整训。依靠南泥湾部队自建的营舍和自我供给、集中守备的环境，该旅制定军事教育计划，进行军事学术科目的教授与操练，练习投弹及射击，进行特种部队通讯、侦察、炮工等教育。并进行干部、战士整风学习，提高文化水平，该旅的战斗力和文化政治军事的素养都更为提高。

1944年11月至1945年6月期间，为应对侵华日军的新攻势，中共中央从陕甘宁边区抽调359旅大部南下。1945年8月，为配合苏军作战，毛泽东号召全国人民举行反攻，359旅余部开赴东北。随着军队的调动，南泥湾垦区从军垦农场逐渐向移民农场转变。1946年5月，边区政府决定撤销原南泥湾垦区区级建制，批准将延安县的金盆区和固临县的临镇区划入南泥湾垦区，成立等于县一级的区政府。1948年7月，陕甘宁边区政府决定将南泥湾垦区和固临县合并为临镇县，成为一般县级地方政府。

南泥湾军队垦区在抗战最困难的时期，借鉴历史上军队屯田的经验，充分发挥了劳动力最为强壮、组织纪律最严密的军队的作用，不仅达到了军队生产自救，减轻边区人民负担的目的。而且将军队驻防与发展生产结合起来，密切了军民关系，有力推动了地方建设，这种军垦模式成为建国后许多边疆垦区的雏形。

五、“经济支柱”——盐业中心区

陕北产盐，历史悠久。据史志记载，定边县汉代已开始生产食盐。1936年夏，定边、盐池两县先后由红军解放，盐务归苏区。1940年前，盐业的基本政策都是自由开采、自由买卖，边区地方税务局只负责征收盐税。

1940年，由于山西潞盐产地被日寇占领、淮盐因陇海铁路被切断，来路断绝，河南、陕西广大地区发生盐荒。为了解决边区内外广大军民吃盐困难和增加边区财政收入，中共中央和边区政府决定利用三边地区盛产食盐的条件，大力发展盐业生产和贸易。1940年6月，边区设立三边盐务局，盐务局由军委后勤部主管。1941年“皖南事变”之后，国民党政府停发八路军军饷，使边区财政经济处于极端困难境地。为进一步加强盐业的管理，边区对盐务机构和管理进行调整。1941年8月，边区政府主席林伯渠任命张道吾为三边盐务局局长，赵云驶为副局长。同时，边区政府决定：将苟池、花马池、滥泥池划为盐业中心，中心区直属三边分区专署。1942年1月盐务主管权由中央军委后勤部收归边区政府财政厅。盐务局归财政厅直辖，盐税征收和盐务缉私都由盐务局单独负责，不与税局、税警混合。盐务局是边区盐业生产的最高管理机构，盐池及盐田均归其管理。同时，盐务局代管盐民区，负责盐业组织和生产管理。

1943年1月，为便于领导，将盐务机构、地方行政机构合并。三边盐务局改设为盐务总局，在花马池、苟池、滥泥池三个盐池分别设了分局。盐务局长张道吾兼任盐业中心区区长和区委书记，各分局长兼任各乡乡长和支书。这样一个以盐业管理为中心的行政区正式形成。

自1942年，盐务局归边区财政厅管辖后，先后在盐务措施法规方面、颁布了一整套管理措施和办法，并在实践中不断完善修正。如：《盐务管理办法》《盐场管理暂行办法》《盐质检定办法》《管理盐本办法》《关于偷漏盐税处罚、减罚、免罚暂行办法》《盐务局缉私暂行条例》《缉私奖惩条例》等等，这些规章制度得到了较好的贯彻，取得了良好的效果。

在具体生产方面，盐业中心区结合盐业生产的特点和所辖区域盐民的实际情况，创新了许多管理的好办法。第一，由政府负责人与盐民代表共同组成盐产管理委员会，形成了一个有力的生产指挥系统，在兴筑盐田、修建道路、开钻沟渠以及保证盐的质量，协商解决纠纷问题等方面发挥了重要作用。第二，在盐产管理委员会下，按地段成立产盐委员会。由各乡乡长任主任委员，督促各盐户生产，帮助盐户制定计划，负责发放贷款等。第三，除了继续使用军队参加盐业生产外，发动盐户雇佣长、短工，鼓励盐民动员亲友来池打盐。第四，组织了变工队，开展劳动竞赛，学习打盐技术。第五，改进生产技术和方法。在生产技术和方法做了一些改进，主要有灌小水，增加打盐次数；灌冬水肥盐田；创造了大浪耙；发明木轨车运盐等等，提高了生产效率。第六，组织盐业合作社。合作社设有理事、常务理事、主任等负责管理，如制定计划、组织生产等。合作社是边区盐业生产的一种行之有效的组织形式，在盐业生产中发挥着重要的作用。

这种企业生产与地方政府管理相结合的方式，在盐业生产、销售、运输、税收、缉私等方面发挥了重要的作用和优势。1942年盐业中心区产盐70余万驮，创抗战时期最高纪录。1943年，盐坝子达2834块。仅苟池、花马池、烂泥池、莲花池四池，即有盐民521户，2037人。实际生产盐52万驮，大大超出原计划生产盐40万驮。盐业中心区的设立为盐业生产提供了保障，不仅极大地改善了边区人民的生活，也为边区军政机关提供了相当的经费。对打破国民党反动派的经济封锁平衡出入，稳定金融秩序和平抑物价起到了重要作用。建国初，我国设立的一批以“特区”“矿区”“垦区”“山”等作为政府单位名称的特殊性地方政府，大多借鉴了这种模式。尽管这些地方政府因设置目的的完成已经相继被取消或转变为一般类型地方政府。但它们在我国建国初期关键的工业转变发展阶段中，发挥了良好的作用，功不可没。

结语

托克维尔在其名著《论美国的民主》中，对联邦制体制下的一般政府和特殊政府提出过如下见解：“美国有两个截然分开和几乎各自独立的政府：一个是一般的政府，负责处理社会的日常需要；另一个是特殊的专门政府，只管辖全国性的一些重大问题”。他还明确指出：“联邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”。显然，托克维尔是把“自治边界”视为区分一般政府或特殊政府的

原则：能自主治理的公共事务由一般政府处理；自主治理有困难或“不经济”的公共事务才交由特殊政府处理。这就使它们之间的关系表现为几乎“截然分开”和“各自独立”。但对于单一制体制而言，日常事务与特殊重大事务的区分虽依然有效，自治边界的原则却难以成立，因而一般政府与特殊政府的关系不再具有截然分开和各自独立的特征。抗日战争时期陕甘宁边区行政区划的主要特点是在边区政府的统一管辖下，通过“边区一(分区)一县一(区)一乡镇”的层级式建制履行一般政府的职能，并在相应层级中分化出若干大小不一的“特区”，以履行特殊政府的职能。虽然其在组织上存在隶属关系，人权、事权、财权也谈不上完全各自独立，但在职能上却起到同一般政府相互补偿的作用。

地方政府作为治理国家部分地域的政府单位，是按照行政区划设置的。对于像中国这样的一个地域辽阔、人口众多、民族构成复杂、社会发展不平衡的大国，不同地域存在不同的管理需求是十分自然的。国家应该通过地方政府行政区划上的必要安排来应对来自各方面的挑战和需求。边区以层级建制为主干的行政区划中，之所以需要分化出若干类型的特殊地方政府，显然是因为行政建制所面对的公共事务具有特殊性。在当时条件下，完成此种职责的基本途径是制定和执行有效的公共政策，诸如民族自治区的民族政策、移民区的垦荒政策、军垦区的屯田政策、盐业区的盐业管理政策等。公共政策是一类公共产品。只要政策制定有针对性和可行性，只要政策执行有公平性，那么，特殊性地方政府围绕特定公共政策的运作，就会惠及辖区内的广大民众，进而有利于边区的各项事业。在这个意义上，可以把边区特殊性地方政府视之为制定和执行特定公共政策的行政建制。对这种行政建制而言，重要的事情不在于建立刻板固定的组织形式和工作机构，而是使组织形式和工作机构有利于特定公共政策的制定和执行。著名行政学家奥斯特罗姆曾把公共行政理论的核心概念梳理为两个阶段：“官僚制理论是传统公共行政理论的核心概念”；“公益品理论”则是当代公共行政理论的“核心性组织概念”。公益品有多种形式，公共政策是其重要组成部分。在这方面，边区特殊性地方政府所提供的实践经验，弥足珍贵。

在陕甘宁边区的特殊性地方中，除延安市和南泥湾垦区外均为县级以下建制。此种低层级建制，具有问题集中、地域集中的优点，既有利于政策聚焦，也有利于减小管理幅度。由此带来的机构精简和人员精干，为特殊性地方政府创设了高效运作的管理条件。这也是第二次国内革命战争时期红区政权建设的经验延续。早在1933年，在《中华苏维埃共和国划分行政区域暂行条例》中，就明确把“缩小行政区域”“区别山区和平地不同需要”“减小级数”作为行政区划的主要原则。一般而言，在管理经验不足、信息手段简单的条件下，针对复杂或专门的重大问题，建立或短期或长期的特殊行政建制进行处理，往往是必要而有益的，不论这类建制是以特殊性政府的形式出现，或是以政府派出机构的形式出现。

在可见的未来，中国仍将处于一个迅速发展和变化的过程之中，特殊性地方政府的多样性、补充性，以及能因时因地设置和撤销的特点，使它在面对特殊矛盾和困难时，仍然能发挥独特的作用。