曹晓谦

(江苏广播电视大学张家港学院,江苏张家港 215600)

论我国行政许可听证制度的不足及完善

曹晓谦

(江苏广播电视大学张家港学院,江苏张家港 215600)

2004年颁布实施的《行政许可法》,在总结我国立法及实践听证经验的基础上,对听证制度进行了再次创新,初步建立了我国行政许可听证制度体系。但《行政许可法》中听证制度的设立仍存在一些不足,不利于行政许可听证目的的实现,对构建我国公平、正义、效率的法制环境有着一定的阻碍作用。

听证;行政许可;行政许可听证

一、我国目前行政许可听证制度存在的问题

我国的《行政许可法》在听证制度方面较之以往有明显的进步和完善,但是与其他法治先进国家相比,我国的行政许可听证制度仍存在着很多问题,主要体现在以下三个方面:

1.行政许可的听证适用范围操作性不强、组织形式单一

(1)行政许可听证适用范围较窄。一是法定听证。根据《行政许可法》第46条的规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项”,行政机关应当组织听证。从法律的渊源上看,法律、法规、规章均可对行政许可听证进行设定。但由于听证在我国还是一个比较新鲜的事物,立法离实际要求尚存在一定的距离,目前法律、法规、规章对行政许可应当进行听证的规定只有极少数。二是职权听证。《行政许可法》规定,“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”,行政机关应当举行听证。对涉及公共利益的重大行政许可事项,由行政机关依职权决定是否主动进行听证,是对法定听证的一个有益的补充。但职权听证的举行与否,依赖于行政机关对于“公共利益”和行政许可事项是否“重大”的认识。而行政许可法对何谓“公共利益”、何谓“重大”并无过多的阐述。三是申请听证。按照我国《行政许可法》第47条规定,申请听证只规定了单一情形,即申请听证要求必须“直接”涉及申请人与他人之间重大利益关系,对于间接利害关系和其他非直接利害关系人没有赋予其听证申请权。这就意味着,对涉及公共利益的情形,只规定了职权听证,而没有“公益听证”的规定,没有直接利害关系的公民并不能因为涉及公共利益而申请行政机关组织行政许可听证。因此,当法律、法规、规章没有规定应当听证的行政许可事项,而行政机关又难以判断哪些事项属于涉及公共利益或直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的事项,听证制度就难以实施。

(2)确定行政许可听证适用范围的方式过于简单。对于行政许可听证范围的规定,国外大多采用概括式和排除式两种,例如德国《联邦行政程序法》第二十六条第一款就听证程序一般原则进行规定,随后第二款和第三款对于不予听证的情形进行了规定。而我国《行政许可法》第46条和第47条对行政许可听证范围的规定,仅采取了概括式的规定,不够明确,也太笼统,虽然行政机关可以有过多的自由裁量空间,但事实上反而不利于行政许可机关的操作,不利于行政听证在行政许可过程中的实施。

2.听证主持人制度存在不足

(1)任职资格不明确。听证会是否有序进行以及是否有质量,在相当程度上取决于听证主持人的能力素质。鉴于听证主持人地位的重要性,世界各国行政程序的立法惯例都对听证主持人的任职资格作了明确规定,如在美国要想成为行政法官,一般需要具备两个条件:一是拥有律师资格且有一定行政工作经验;二是通过文官事务委员会的考试。而我国《行政许可法》却对听证主持人的任职资格没有相关的规定。

(2)选任方式不合理。我国《行政许可法》规定听证主持人由“行政机关指定”,行政机关指定听证主持人一事就成了行政机关的内部事宜。而且,规定“由非本案的调查人员担任”,实质上指定的始终是行政机关的工作人员担任主持人一职,他们与组织听证的行政机关是行政隶属关系,福利待遇受行政机关控制,职务升降由行政机关决定,二者之间有着密切的利益关系。因此,这种选任方式容易导致申请人和利害关系人对听证主持人的身份产生不信任甚至抵触情绪,使广大公众对听证主持人的独立性产生质疑。

(3)回避制度过于简单。听证主持人的回避制度来源于司法审判,也是避免偏私的需要。我国《行政许可法》规定:“申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的,有权申请回避。”该规定回避方式单一,只明确了申请回避这一种方式,对法定回避、职权回避、自行回避没有相应的规定。回避程序也不完善,申请人、利害关系人提出回避的时间,申请回避提出的方式等一系列程序问题也有待于进一步明确。回避制度的缺失会导致听证主持人的选任有失公允,行政机关会指定有利于其利益需求的听证主持人,难以保证听证结果的公平、公正,听证制度就会流于形式。

3.行政许可听证告知程序缺乏操作性

(1)告知时间过短。按我国《行政许可法》第48条第1款规定,行政机关将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人只提前七日,意味着行政机关给申请人、利害关系人准备的时间最低期限为七日,该期限比诉讼法中被告享有十五天答辩期还短。该期限不足以给申请人、利害人有充分的调查、取证和辩论准备的时间,造成因准备不足而影响听证时的辩论、质证和陈述。

(2)告知内容过窄。行政机关仅仅将举行听证的时间、地点通知申请人和其他利害关系人,而不将涉及听证的其他内容明确说明,这是远远不够的。这会造成申请人及利害关系人不知如何准备,不能有的放矢,在听证时因准备不充分而难以行使抗辩权,影响听证效果。

(3)告知方式不明确。我国《行政许可法》对听证告知方式,即究竟是书面、口头还是以其他方式均没有明确。这些内容虽然不涉及听证参加人的权利和义务,但影响到听证参加人的权利、义务的实际效果。

二、完善我国行政许可听证制度的措施

针对目前我国行政许可听证制度中存在的问题和不足,为进一步完善行政许可听证制度,增强行政听证的实际操作性,保护公民的合法权益,完善我国的法治建设,现提出如下完善措施。

1.完善行政许可听证的适用范围

(1)确定行政许可听证适用范围的标准。国外在界定行政听证范围时,一般涉及两类标准,即或者采用“行为标准”,或者采用“利益标准”。所谓“行为标准”,是指依据行政行为的性质和种类规定适用听证程序的范围;所谓“利益标准”,则是根据行政相对人在行政程序中的不同利益确定听证程序的适用范围。我国行政许可听证适用范围的标准也适用“利益标准”,即在确定某一行政许可事项是否适用听证程序时,要看该行为是否对重大公共利益或申请人、利害关系人重要权益造成严重影响,若满足该条件就该适用行政听证。在社会生活中,当行政许可设定的内容涉及到公共安全、人身健康、生命财产安全、生态环境保护等一些具有公共性,与人们的身体健康、工作生活息息相关的利益时,行政机关可以认定为基于公共利益的需要应当组织听证。是否是“重大”的利益,也是我们考虑是否组织听证的一个方面,毕竟我们在追求一种正义之时,也不能忽略效率的要求。是否“重大”主要取决于许可事项是否具有公共性。具体来说我们可以根据受影响的地域范围,人数的多少,不良影响造成的不便或损害等来确定。

(2)适当扩大行政许可听证的范围。我国行政许可听证的范围应当适当扩大,这样才能真正体现行政许可听证的制度价值。如确立公益听证制度,赋予没有直接利害关系、甚至没有利害关系的公民针对涉及公共利益的重大行政许可行为有申请听证权。即赋予公民公益听证权,由行政许可机关依据具体情形和法律规定决定是否组织行政许可听证。当然,相关法律应当对公益听证的具体情形进行规定,确定行政机关应当组织公益听证的情形或确定公益听证范围的方法,以便于实践操作。

(3)完善行政许可听证适用范围的明确方式。从各国的法律规定来看,听证适用范围的规定,主要有两种规范方式,即概括式和排除式,许多国家通过两种方式的结合,使行政许可听证范围的规定既具有原则性,又赋予行政机关一定的自由裁量权,此种规范方式对于我国行政许可听证范围的规定有一定的借鉴意义。因此,我国应在法律现有概括式的基础上引入排除式规定,如将紧急行为、立法事实行为、外交行为等事项排除在听证的适用范围。而且由于我国是成文法国家,在借鉴概括式和排除式规范方式的基础上,还应加入列举式规范,明确列举“涉及公共利益的重大事项”和“直接影响申请人与利益关系人的重大事项”的具体情形。当前,许可地方性法规和规章针对行政许可听证范围的规定有很大的借鉴意义。如《大连市实施行政许可听证试行规则》采取列举加概括的方式来规定基于重大公共利益而进行行政许可听证的事项。该试行规则第四条规定:“下列行政许可事项行政机关在作出行政许可决定前,应向社会公告,并举行听证:1)城市规划、建设、管理的重大事项;2)市政等城市基础设施建设方面的重大事项;3)科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业中的重大事项;4)社会保障和福利方面的重大事项;5)其他与群众利益密切相关的重大事项;6)法律、法规、规章规定应当听证的事项。”该条规定基本涵盖了基于重大公共利益需要进行许可听证的各事项,比较易于操作。

2.完善听证主持人制度

(1)确立行政听证主持人的选任制度。建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍是保证听证有序进行的基础。当然,结合国情,当下建立专门负责听证工作的国家机关和主持人队伍,条件尚不成熟。因此,在目前情况下,可分两步逐渐实现听证主持人的专职化:

第一步:在行政许可机关内部设专门机构,独立负责组织行政许可听证的主持工作,其地位和行使行政调查权的机构或人员平等,独立行使各自职权,互不隶属。由于我国大多数行政机关内部设有法制机构,机构内有专门人员负责本机关法制事务及其他事项,为了造成不必要的机构臃肿,可由法制机构来负责组织本机关行政许可听证的主持工作,通过采用资格化考试来录用符合条件的合格人员担任主持人。录用考试可参照公务员招录考试模式,采取笔试和面试相结合的方式进行,笔试和面试内容应按照品行、学识、业务、能力四个方面来设计。而且,对于主持人的成员还要进行定期培训,不断提高这支队伍的素质。主持人不再由行政许可机关指定,而是由法制机构根据一定的程序进行随机抽取,将抽取过程和结果记录在案,并及时公告,若主持人符合回避条件,可再随机抽取。当然,应明确规定最多可抽取的次数,以避免不必要的资源浪费,提高效率。

第二步:建立专职的听证主持人。各地区成立统一的听证主持人员管理机构,由听证机构对听证主持人直接管理,采用听证主持人资格全国统考制度和听证主持人的资格取得制度,听证机构对其任免、工资、晋级等管理都要相对独立于行政管辖和行政级别,听证主持人对听证机构直接负责,服从听证机构直接负责人的领导,并接受其监督。

(2)明确行政听证主持人的任职资格。听证主持人在听证活动中具有特殊的地位,是保障听证程序公正运转和保证听证质量的重要因素,因此听证主持人的选拔要非常严格,不仅要具备优良的品格和道德修养,还应具备业务、法律和管理等方面的水平和能力。鉴于听证主持人这一特殊岗位的要求,有必要对听证主持人的任职资格作统一规定,具体可从以下四个方面作出具体的规定:1)品行条件:听证主持人要有良好的道德修养,具有高度的责任感和正义感,并且还应具备认真、仔细、踏实、果断和理性的工作作风;2)学识条件:听证主持人应具备法律方面的素养和一般的行政管理专业知识,应具有法律专业本科以上学历;3)业务条件:听证主持人应具备一定的相关法制工作经验,一般要求从事法制工作达一定的年限;4)能力条件:鉴于听证主持人的重要地位,应具备较强的领导和管理能力、逻辑思维能力和综合判断能力,能对整个听证会有全局的把握和控制,对妨碍听证会正常进行的情况能进行处理,从而使听证会高效有序地进行。

(3)完善回避制度。我国对于听证回避主体的规定不应仅限于听证主持人,还应扩展到听证员、记录员、鉴定人员和翻译人员等参加听证程序的相关人员。在回避方式上也应由法定回避扩展到职权回避、主动回避和申请回避。回避事由方面,存在利害关系和个人偏见,以及可能影响听证公正的其他情形,都应当纳入回避范畴。回避程序方面,回避提出的时间应当限制在听证程序结束前的任何阶段,只要发现回避事由,听证申请人、利害关系人可以随时提出回避申请,涉及回避事由的工作人员也应当回避。应当回避而不回避、故意隐瞒或因重大过失没有发现回避事由的,应当承担相应的责任。

3.完善行政许可听证告知制度

(1)明确听证告知的形式。在现代通讯发达的社会,告知方式有邮递送达、电话传真、口头通知、委托转告、媒体公告、电子邮件、留置送达等多种方式。这些方式既可以用口头方式,也可以用书面方式,在特定的行政许可听证事项中具体以何种方式,依特定情况而定,但无论当时选择哪种方式告知,最终均要以书面的形式确定。因此采用书面形式告知,可以减少争议,规范行政程序以及增加证据链的完整性、严肃性和证据的稳定性。

(2)明确听证告知的合理期限。按行政许可听证涉及的主体是否特定,可将行政许可听证分为两类:一类是行政许可涉及特定主体利害关系的听证,一类是行政许可涉及不特定主体利害关系的听证。行政许可听证依听证时涉及主体的范围不同,给予行政相对人、利害关系人及听证申请人得到通知的合理期限也就不同。因此,按照惯例和参考诉讼中被告人的答辩期及总结实践经验,对于行政许可涉及到特定主体利害关系的听证,主张行政相对人、利害关系人及申请人至少在举行听证前15天得到通知。对于行政许可涉及到不特定主体利害关系的听证,主张行政机关至少在举行听证前30天让行政相对人、利害关系人及申请人得到通知。如果是公告方式,行政机关必须在当地有影响的媒体显著位置上连续公告三次。这样的通知期限,有利于行政相对人、利害关系人及申请人有充分的准备时间,能充分地表达他们的意见、抗辩和主张。

(3)明确听证告知的具体内容。在行政听证过程中,行政机关须向相对人展示所有搜集到的证据,并接受相对人的质证,为相对人提供充分质证、申辩的机会。同时行政相对人也应积极举证,提供证据证明自己的主张,维护自身合法权益,若仅将听证的时间、地点通知行政相对人,不熟悉听证内容的人将不能做好充分准备,不能在行政听证过程中行使权利,其正当权利就不能得到及时有效的保护。因此,我国行政许可听证通知内容至少要包括以下内容:1)听证的一般事项,包括听证的时间和地点、主持听证程序的组织名称及其所在地;2)申请人、利害关系人的自然情况,包括姓名、名称、主要营业地点;3)听证程序相关事宜,包括听证的主要程序、当事人的权利义务和行政许可机关拟定的意见、事实依据、适用的法律及理由。

三、结束语

行政许可听证是行政程序制度中的核心制度,体现着正义、公平和效率。只有在立法上进一步完善,才能发挥其推动我国民主法制化进程和促进社会文明进步的作用。

[1]章剑生.行政程序法基本理论[M].北京:法律出版社,2003.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2005.

[3]王明扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995.

[4]杨惠基.听证程序理论与实务[M].上海:上海人民出版社,1997.

[5]杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学[M].北京:中国人事出版社,2000.

[6]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,2001.

[7]罗文燕.行政许可制度研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003.

On the Deficiency and Improvement of Administrative License Hearing System in China

CAO Xiaoqian

(Zhangjiagang College,Jiangsu Radio&TV University,Zhangjiagang,Jiangsu 215600,China)

The 2004 promulgation of theA dministrative Licensing L aw,in summing up our experience in legislation and practice on the basis of the hearing,has reinnovated the hearing system and established a preliminary hearing administrative licensing system.But there are still some deficiencies in the setting up of the hearing system in theA dministrative Licensing L aw,which is unfavorable for realizing the purpose of administrative license hearing and tends to be an obstacle in the building of equity,justice,efficiency of the legal environment.

hearing;administrative license;administrative license hearing

D922.1

A

1008-469X(2011)02-0044-04

2011-03-02

曹晓谦(1973-),男,江西湖口人,法学硕士,副教授,主要从事宪法学与行政法学研究。