王敏敏

摘要海洋自然保护区是保护海洋环境与生物资源的一个重要途径。但是目前我国海洋自然保护区在立法与管理等方面存在很多不足。本文通过对国际上的海洋自然保护区制度进行比较研究,有针对性的提出了完善我国海洋自然保护区法律制度的相应措施。

关键词海洋自然保护区 法律体制性 管理模式

中图分类号:D99 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-037-02

一、国际海洋自然保护区的形成与发展

(一)海洋自然保护区的基本内涵

海洋自然保护区是维护海洋环境与资源的重要手段之一,国际自然保护联盟对海洋保护区做出了比较宽泛的定义,即“任何通过法律程序或其他有效方式建立的,对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域,包括其上覆水域及相关的动植物群落、历史及文化属性。”海洋自然保护区是针对海域进行管理与保护的,由于海洋与陆地在很多因素上具有差异,因此海洋自然保护区具有一定的独特之处。

我国《海洋保护区管理办法》其对海洋自然保护区的定义采取拆分方式,虽然规定了具体划定载体,但是缺少具体管理对象,其内涵并不是十分确定。因此笔者认为,从理论角度讲,海洋自然保护区是指为保护珍稀、濒危海洋生物物种、经济生物物种及其栖息地以及有重大科学、文化和景观价值的海洋自然景观和自然生态系统而划出一定的海洋区域,诸如海岸、河口、湿地或海域等,从而维护该区域的海洋环境与海洋生物资源。包括海洋和海岸自然生态系统自然保护区、海洋生物物种自然保护区、海洋自然遗迹和非生物资源自然保护区、海洋特别保护区。

(二)国际海洋自然保护区的形成

第二次世界大战以后,国际社会召开了一系列的保护世界自然资源的会议,一再强调保护自然资源尤其是海洋资源的重要性。因此在1962年美国华盛顿举行了第一届国家公园大会,通过了设立海洋公园和保护区的决定,明确提出自然保护区的海洋类型,这极大的推动了国际海洋自然保护区的建设和发展。而第三届国家公园大会不仅突出了“海洋和海岸保护区”的建设,而且要求各国政府从财力物力上支持保护区的建设,呼吁国际自然与自然资源保护同盟制定海洋生物地理计划,对海洋保护区实行分类系统管理。

地中海沿岸国家在1987年通过决议扩大海洋保护区数量,对海洋生物进行分类管理与保护,为海洋自然保护区开创了新的前景。尽管各个国家的海洋自然保护区定义与划分具有很大的差别,但是经过国际组织及相关国家的不断努力,海洋自然保护区的建设取得很大成绩,迄今为止,世界上各种类型的海洋自然保护区已有上千个。

二、国际海洋自然保护区法律制度的内容

(一)国际组织规定的海洋自然保护区制度

《联合国海洋法公约》、《国际拉姆萨湿地公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《国际生物多样性公约》相继为海洋保护区的建设与管理提供了国际法律框架。尤其是《湿地公约》确定海洋与海岸湿地为重要的保护区域。其第二条规定,每个缔约国应当指定其领土内适当湿地,在湿地区域应该建立自然保护区,这些湿地区域就包括海岸地区以及部分海洋水体。而2003年第五届国家公园大会呼吁到2012年建立全球范围内的海洋保护区网络体系,并将各类海洋生境至少20%--30%的区域纳入严格保护的海洋保护区中。通过这个网络,满足海洋环境与海洋生物多样性保护的需要。

虽然国际法上规定的海洋自然保护区无法像国内法产生完全的法律效力,但是通过规定可以针对相关国家尤其是缔约国,为其海洋自然保护区的建设与管理提供框架模式与规范体例,为自然保护区的长远发展提供国际上的法律支持,加强各个国家建立海洋自然保护区的国际责任与义务,从而提升全球海洋环境保护的力度,而不是整体环境中“点与线”的简单发展。

(二)相关国家的海洋自然保护区制度实践

1.美国海洋自然保护区

美国是世界上最早建立国家自然保护区的国家。虽然其海洋自然保护区的发展落后于陆地自然保护区,但是由于对海洋环境问题的重视,其海洋自然保护区的建设相对较为完善。美国针对海洋自然保护区的一些单项法规出台较早,尤其是《海洋自然保护区法》、《渔业保全和管理法》、《国家公园服务组织法》以及2000年的海洋保护区总统令等相关法律规定,形成了分散型的立法模式,通过不同的角度对海洋自然保护区进行管制。

对于海洋自然保护区的管理,美国实行部门分工负责模式。即由商务部负责总体的海洋保护区工作,但是需要与联邦以及各州的相关部门协商,拟定选址于建设方案。经过批准的海洋自然保护区建设,由国家海洋和大气局下设的海洋和河口管理处负责实施,而各个保护区内部也都设有管理部门,定期向海洋和河口管理处报告其管理规划、管理措施等相关工作。美国总体规划仍然由统一的管理部门进行协调,这样可以避免各部分各自为政,责任不明确以及管理相冲突的弱点。

2.澳大利亚海洋自然保护区

对于海洋保护区的建设与管理,澳大利亚不仅有专门针对大堡礁海洋公园的《大堡礁海洋公园法》,而且还有《国家公园和野生生物保护法》和《历史沉船保护法》。与此同时,澳大利亚不断健全其法律体系,制定了《环境保护与生物多样性保全法》与《环境保护与生物多样性保全规制》,这两部法律也成为海洋保护区的主要建立依据,对其管理的程序以及管理机构的责任和权限进行了明确规定,并对不同分类的海洋保护区进行了相应的限制措施,实行因地制宜管理。

澳大利亚由环境保护部门进行主管,由环境保护部门对于海洋保护区进行统一的规划和协调,联邦政府主要负责管理联邦保护区,其他类型的保护区大多是由各州自行管理的。具体到海洋公园和海洋保护区则是由澳大利亚公园局委托给同为环境部下属的海洋和和水务局进行管理。每个保护区可以设立相应的管理局进行管理。

三、国外海洋自然保护区制度与我国的海洋自然保护区制度的比较

(一)定义与类型分布差异

美国最初对于海洋自然保护区的认定十分宽泛与模糊,这种宽泛定义方式将所有的海洋自然保护区类型纳入法律体系中,但也为具体划定保护区带来难度。于是在2001年的美国国家研究委员会报告中,认定方式实现了转变,在细节上有所突破,对于海洋自然保护区的认定方式更加规范化和合理化。相比较而言,我国对海洋自然保护区定义在现有法律框架下过于狭窄,将其圈定在严格的纯生态保护方面,而缺少管理与开发的结合。

(二)在立法体制上的差异

海洋自然保护区的建设和发展需要法律支持和依据,为其提供更加合理的区划。因此国际组织与相关国家十分重视法律制度建设,为海洋自然保护区提供健全的法律保护框架。发达国家纷纷加强海洋方面的法律建设,在海洋自然保护区法律体制上逐渐形成完整的法律体系。不仅有单项的海洋保护区法,而且修订其他相关法律,使各个法律之间相得益彰。与其他国家相比,我国海洋自然保护区方面的法律建设仍然存在差距,呈现起步晚、规定不完整、效力位阶低以及体系不健全的特征。至今我国也没有出台一部完整法律形式的海洋保护区法,专项法律的缺少,无法形成健全的海洋保护区法律体系。

(三)在管理模式上的差异

现今世界许多国家都对自然保护区实行统一管理,或由专门部门或由环境保护部门负责,因此实行统一管理是一种必然。作为自然保护区的一种类型,这也是海洋自然保护区的发展趋势。这种管理模式可以在总体上对于海洋自然保护区进行协调和规划,保证其建设的实施,促进发展,达到其保护目的。

但是纵观我国当前对于自然保护区的管理体制,与世界上存在较多差异,并且有很多不完善之处。我国的管理机构很不明确,管理体系也不完整。目前我国的海洋保护区由多个部门进行管理,而各个部门之间由于没有隶属关系,分别有自己的管理措施与体制,无法进行良好的协调和沟通,各自为政,不能很好的对海洋保护区管理进行负责,形成“建设上存在重复,权利上争夺,责任上推卸”的局面。

四、我国海洋自然保护区法律制度的完善

(一)明确规划使其均匀发展

我国当前建设海洋自然保护区的首要目标便是进行合理的宏观规划。在建设选址方面,要根据我国海洋生境的特点,针对保护海洋环境的需要,进行实地调查与研究,对有代表性和典型性的地区进行保护区建设。在保护对象选择方面,要改变以往仅仅停留于海洋、海岸生态系统和海洋野生动物保护的局面,有选择的针对海洋生物多样性和野生植物建立适当的海洋保护区,使其在地理分布上实现均匀。

规划要分阶段进行,加强其法律约束力。在不同的发展阶段采取相关的规划措施,对于建设和发展要有所区分,不能一概而论。建设时合理规划可以适宜配置建设资源和人力,对于管理机关也可以合理分配责任和权力,在保护区编制方面没有缺失。而发展时的合理规划可以避免和及时解决海洋自然保护区出现的各种问题,可以实现宏观与微观的密切结合,使保护区的管理机关既可以正当行使职权,又可以防止在具体操作中与相关自然权利人产生的冲突,加强公众对于海洋自然保护区的了解与参与。而规划拥有的法律约束力,可以提升规划的实施效果与层次,做到国家与地方两者的合理落实与配合,不同级别的海洋自然保护区可以协调均匀发展,在保护级别上实现均匀。

(二)建立完善的海洋保护区法律体制

由于缺乏健全的海洋自然保护区法律体系,导致我国的保护区发展缺少法律规范,国家的保护区政策落实不完善,对于破坏保护区的行为也无法给予足够的规制,远远不能适应海洋保护区发展的现实需要。必须建立完善的海洋保护区法律体系,借鉴相关国家的立法经验。在加强立法时首先要确定海洋保护区的立法原则,坚持生态利益与生态规律优先,同时要注重各方利益的均衡发展。在最大程度上实现建立海洋自然保护区保护海洋生态与环境的目的,使各方能够积极的参与保护区的建设和发展从而加强保护的力度。

要改善当前我国海洋保护区法律效力位阶过低的局面,必须尽快颁布海洋保护区的专项法律,填补这一区域的法律空白。并且出台相关的配套法律条例,形成完整的海洋保护区法律框架。通过法律形式,对海洋自然保护区的定义与类型进行适当的调整,可以从法律角度对其设置提供新的规范。此外,在立法上要实现可操作性强的特性,摒弃过于原则化的立法模式,根据海洋保护区的发展特点制定切实可行的法律法规,提高其执法力度与强度,对于破坏自然保护区的行为规定严格的法律责任。

(三)积极进行管理模式改革

进行保护区管理模式的改革,是缩小我国与世界其他国家管理差距的重要手段之一。完善管理体制,实现统一管理与分级管理相结合的管理模式。在中央一级,成立专门的海洋保护区管理机构,对全国的海洋保护区进行统一的协调与管理,制定海洋保护区的发展规划。在统一管理机构的协调下,由其支配下的其他相关部门进行具体的执行与操作,各部门各司其职,责任明确。这种模式也可以提高保护区资金的利用率,防止重复建设,资源的浪费。

由于与陆上自然保护区不同,海洋生境的流动性与生物资源的差异性需要因地制宜,对海洋自然保护区实行分级管理。保护区管理是一项耗资巨大的工程,中央一级很难实现全部细致的管理,需要地方一级的密切配合,调动中央与地方积极性,形成全国的海洋保护区网络建设。而这种分级管理也能根据海洋生境需要保护的紧迫程度大小,建立不同级别的海洋保护区,实行有针对性的保护,解决当前普遍存在的保护区资金投入不足的难题,减少国家与地方政府在这一方面的财政压力。

(四)参与国际合作

当前海洋保护区不仅仅是一个区域问题,而是全球亟需解决的问题。国际合作发展已经成为世界海洋保护区的发展趋势之一,因为海洋资源的保护往往是跨越边界的,而且海洋自然保护区的建设需要科研技术的支持。这种合作可以使相关海洋区域互通有无,实现全方位保护。我国作为发展中国家,在立足我国海洋保护区建设的基础上,需要加强与国际社会尤其是发达国家的合作,这样不仅可以为我国的海洋自然保护区提供部分资金与科研技术支持,而且有助于提高我国的管理水准。我国要加强与周边海洋国家的项目合作保护,争取在我国海域周围形成完整的海洋保护区研究建设网,以保护海洋生物多样性与遗传资源的完整性。

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