韩　玲　田　晓　王　森

摘要：邹平县小城镇建设目前面临的问题不是有没有用地的问题，而是怎样有效地使用土地的问题。随着县域经济社会的快速发展，在邹平人地矛盾日益尖锐的背景下，当前小城镇建设所引发的用地问题，势必影响到邹平经济社会的可持续发展。

关键词：小城镇建设土地问题对策

0引言

近年来，邹平县小城镇建设的迅猛发展，提升了邹平城镇化建设的速度。但据调查，小城镇的快速发展大部分都是在增加建设用地的基础上实现的，而这些小城镇新区的大部分用地是通过征用其周围的优质耕地而建成的。因此，我们应该看到，在邹平人地矛盾日益尖锐的背景下，当前小城镇建设所引发的用地问题，势必影响到邹平经济社会的可持续发展。

1邹平县小城镇建设中用地存在的问题

1.1粗放使用土地，滥占耕地在小城镇建设中，由于缺少有效的节约用地和合理调控、约束手段，土地资源在该领域长期不能作为一种重要的经济资源来对待，从而导致建设中的用地过多地采用了粗放式外延扩张模式，使不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了多征少用、多占少用、早征迟用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用等现象，极大地浪费了土地资源。这种只注重外延平面式扩张，忽视内涵立体的综合开发利用的土地利用方式，使小城镇建设用地总量和人均建设用地指标都大大超越了国家相关的标准和规范。

1.2土地利用效率低，用地结构不合理推进小城镇建设的科学发展，要求规划对于各类建设用地有一个合理的结构比例。…据调查，邹平县某些小城镇现状用地中，居住用地约占到了55％左右，公共设施用地约占14％，生产性用地约占8％，道路用地约占11％，绿地约占3％，其它为空闲地、坑塘等。这说明居住用地比重过大，公共设施用地、生产用地和绿化用地比重偏少，公共服务设施配套不完善，与我国城镇建设所要求的标准、规范相去甚远。理论上讲，用地结构反映了地方经济社会发展的走向，而从“强化城镇产业支撑、促进城镇化进程”的发展方针看，这样的用地结构显然还无法承担这样的功能和定位。此外，小城镇内部用地布局零碎、功能分区混乱、土地利用无序等现象也时有显现。譬如有的乡镇，由于缺乏统一规划，镇区内各项用地相互穿插，居住建筑用地、中小学用地、集贸市场用地、生产建筑用地以及仓储用地等混杂在一起，相互干扰，对居民的生产、生活造成很大的不利影响。从另一个角度看，零乱和分散的用地结构，也会造成建筑密度和容积率偏低，小城镇土地利用率低下，要素集聚效益低，生态环境差，自然、人文景观缺少特色等现象。

1.3乡镇企业分散，用地浪费兴办乡镇企业，发展农村集镇，可避免大量农村人口涌入城市，造成城市环境设施的高负荷，增添社会的不稳定等现象。因此，“离土不离乡、进厂不进城”的本土城镇化理论，一度成为我国乡镇企业分布的主要理论依据。以邹平县统计局的相关统计结果，乡镇企业办在村里的占60％，办在镇上的只占30％，办在县城里的仅占10％。邹平县2008年以来镇办工业单位449个、村办810个，平均每个镇分布有28个镇办企业、51个村办企业，这还不包括那些分散在各镇各村的私营小企业。据有关专家调查测算，这种分散布局所导致的对道路、供水、供电、供气等基础设施占地的总体需求，造成了乡镇企业人均用地比城市企业多出3倍以上，这无疑也是加剧人多地少矛盾的重要因素之一。

2邹平县小城镇建设集约用地的现实要求

就上述问题看，邹平县小城镇建设目前面临的问题还不是有没有用地的问题，而是怎样有效地使用土地的问题。当然，随着其经济社会的发展，这二者之间最终将回归到怎样科学、合理地利用我们有限的国土资源这一问题上来，这是我国国情所决定的。因此，邹平县小城镇建设的集约化使用土地是目前邹平经济社会发展的客观现实要求。

在小城镇建设中，邹平和全国众多小城镇建设一样，首要面临的是资金短缺的问题。以地生财，以财兴镇，靠的是做活土地这篇文章。实行土地资源的有偿使用是小城镇发展的一条成功经验，但前提是严格控制土地资源的供应总量。譬如在小城镇建设用地中普遍采用招标和拍卖的方式，以获得土地出让价款来促进小城镇的发展等。因此，在小城镇建设中严格控制建设用地供应量，采用土地资源供给的招标拍卖方式，将为小城镇的建设提供有力地保障。而集约用地则将是土地资源有偿使用的不二法则。

3邹平县小城镇建设中集约用地的对策

针对邹平县小城镇建设的实际，小城镇未来建设与发展的重要目标是集约用地，即通过科学规划，严格控制土地供应总量，充分挖掘小城镇存量土地潜力，走内涵发展的道路。这也是我国当前城市规划建设领域的发展趋势。

3.1科学规划，坚持用途管制原则小城镇建设要合理布局，科学规划，体现特色，注重实效，要有重点地发展那些基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。因此，小城镇规划首先要合理布局小城镇，要树立城乡用地一体化的观念，既要防止小城镇建设片面追求外延式的发展模式，又要保证城镇用地的增加与乡村用地的减少相挂钩：其次，在小城镇规划的具体编制过程中，严格控制建设用地，合理地进行功能分区；同时，规划编制和实施过程中，土地管理部门和规划管理部门应通力合作，加强规划实施过程中的信息反馈，并严格坚持规划用地的用途管制原则，严格控制分散建厂和分散建房，充分发挥城镇建设用地的集约效应。

3.2挖掘潜力，严格控制土地供应量集约用地，首先要着眼于小城镇现有存量建设用地，鼓励挖掘潜力、加强旧镇改造、进行土地整理，提高小城镇存量土地利用率；其次，要针对不同类型小城镇(如从区位条件划分，小城镇包括“城郊型”、”交通枢纽型“、”边境型“和”复合型”；从成因机制划分，小城镇可有“乡镇企业型“、”加工贸易型“、”商贸集散地型“和”支柱产业型”等类型)的建设发展规律，对应不同的土地利用及供给模式。在此基础上，小城镇建设规划应严格依据土地利用总体规划，以土地供应引导需求，合理、有效利用土地：优先保证重点建设项目和基础设施项目用地，占用耕地与补充耕地相平衡；保护与改善生态环境，保障土地的可持续利用。

8.3指标考核，提高土地利用整体效益目前，我国的小城镇建设主要还是依靠农民自力发展，从而造成了小城镇建设的低成本扩张方式，以大量占用耕地为代价。据统计，近年来我国小城镇新增建设用地中60％以上为良田沃土。另一方面，目前通行的小城镇考核指标，往往采用的是经济社会发展总量指标(如GDP)，很少涉及土地的使用效率，即没有将经济社会的发展与土地、环境等资源耗用指标相结合。因此，建立一套完整的、与土地资源耗用相联系评价考核指标体系，对目前的小城镇规划与建设进行考核，应提到地方可持续发展理论与方法研究的议事日程上来。

参考文献：

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