孙轩 张晓欢 陈锋

特色小城镇的空间布局不仅能反映当前发展趋势，还决定着空间经济性和未来发展的可持续性

目前，中国各地发展特色小城镇的热情高涨，建设不断提速。据统计，全国特色小镇试点有403个，加上地方创建的省级特色小镇，总数超过2000个。当前以及今后，特色小城镇的空间布局都将对中国整体城镇格局产生一定影响，如何理解当前特色小城镇的分布空间格局以及发展趋势，有助于在全国范围内引导特色小城镇发展。

中国特色小城镇发展空间格局特征

1.从整体分布和发展趋势看，呈现东部地区引领，西部、中部紧跟，东北发展较慢的趋势。从第一批特色小城镇的分布看，东部地区最多，其次为西部、中部、东北地区，数量比约为40%：30%：22%：8%，以秦岭淮河为南北界，分布数量比约为59%：41%（南方比北方）。通过特色小城镇的分布和密度分析，发现特色小城镇集聚程度最高的区域为上海、苏州、杭州形成的三角区域。从数量看，浙江省位居第一，共计入选8个，江苏省、山东省及四川省分别入选7个，其余省份入选数量为3-4个。第二批特色小城镇分布比例基本与第一批保持一致，东部地区仍为最多，西部、中部、东北其次，数量比约为38%：29%：25%：8%，南北分布数量比为58%：42%。第二批特色小城镇在数量增加的基础上，进一步强化了苏南至浙北区域的特色小城镇优势，还出现了围绕北京、成都、广州等城市周边的特色小城镇集聚区域。从数量看，江苏、浙江、山东、四川依然呈现强势，其他省市均有所提升。结合两批特色小城镇分布情况来看，特色小城镇分布格局呈现东部地区引领，西部、中部紧跟，东北发展较慢的发展趋势；在空间变化中，南北相对平衡，长三角地区出现一个集聚程度相当高的区域，并且增长势头很强；广州、北京、成都等城市所在区域特色小城镇集聚程度随时间发展不断提高。

2.从分布特征看，长三角、珠三角、京津冀和成渝城市群的集中程度较高。特色小城镇发展格局与城镇化格局基本保持一致，但也存在差异。比如，西部地区的特色小城镇发展趋势好于中部地区，体现在数量分布和增长速度上。城市群内特色小城镇的集聚程度较高，最明显的是长三角、珠三角、京津冀和成渝四个城市群。另外，通过将特色小城镇分布情况与中国小城镇分布情况对比，还发现若干较为滞后的地带：一是江西中南部、广西中部和东部、湖南西部、安徽北部、四川西南部，这几个区域都是小城镇分布密度相对较高、具有人口基础和一定发展区位条件的地区，但目前还没有出现国家级特色小城镇；二是边境、边疆地带中，除云南中缅边境和新疆中哈边境的特色小城镇发展带外，其他都较弱。

3.从发展类型看，东部沿海地带新兴产业类较多，而中西部地区旅游类较多。从特色小城镇与城市的区位关系来看，发展空间主要为城市街区、城市郊区、产业集聚区和农业地区。其中，在产业上聚焦金融、创业等服务业和轻工业的特色小城镇大多选择城市建成区内或近郊区域，这一類以新兴产业为特色产业的特色小城镇虽然占比较少，但却是国家以及各部委宣传特色小城镇的“门面”和“品牌担当”，地位相当重要。比如杭州的梦想小镇、北京基金小镇等。另外，则是以旅游产业或“旅游+农业”产业为特色产业的特色小城镇，其数量也最多。

影响特色小城镇空间格局特征的主要因素

1.地理环境和经济社会基础对特色小城镇分布具有决定性影响。地理环境决定论在整个特色小城镇空间布局的发展过程中始终存在。以第一批特色小城镇为例，总数127个中有87个是国家级重点镇，35个是全国特色景观名镇，24个是中国历史文化名镇，33个是全国环境优美乡镇，说明经济社会条件较好的重点镇，具有较大的可能性进入名单。而中国东部地区在城镇化发展水平和质量上都处于最高水平，因此，东部地区发展特色小城镇的基础良好。同时，虽然中国在小城镇发展过程中实施过区域平衡式的发展战略，但人口与经济空间格局差异仍然较大，从总体上看，依然没有突破胡焕庸线（黑河-腾冲一线）。实际上，特色小城镇的分布格局在空间上也基本与胡焕庸线相符，说明地理环境和经济社会发展基础依然是影响特色小城镇产生和分布的最主要因素之一。

2.政策基于空间公平的原则导向，是区域间能保持相对平衡的重要原因。从当前特色小城镇的空间布局看，虽然东部地区领先，中西部地区相对落后，但差值如果以省、自治区、直辖市为单位来衡量，总体上还是相对平衡的。也能反映出相关政策基于空间公平的原则导向。如果以国家部委对特色小城镇的核心理念要求作为标准来看，中西部以及东北地区入选的特色小城镇中，还有不少存在差距。特别是在地方层面，出现过将一些新规划的产业园区、农业、旅游、教育、工业、拆迁安置等项目冠以特色小城镇的名义来开发，甚至还包括房地产项目和远未达到规划条件的项目。而另一方面，像东部这种较多小城镇能达到特色小城镇选择标准的地区，则采用设置上限的方式，维持相对平衡。

3.特色小城镇与大城市的关系，决定了特色小城镇在大城市群内部或周边具有较高的集中性。特色小城镇是城镇化发展到一定阶段的产物，是以一定条件作为前提的。第一，特色小城镇要求培育特色鲜明的产业形态。特色小城镇要求以战略新兴产业、传统产业改造升级等产业类型为重，而大城市、城市群在资本、技术、人才、服务、市场等产业发展要素方面的优势，决定了特色小城镇必然在接近城市的区域内发展较快。

第二，特色小城镇发展对交通、基础设施和公共服务有较高要求。特色小城镇的建设标准远超一般小城镇，规模相当的特色小城镇投资额往往是一般小城镇的几倍甚至几十倍。特色小城镇在城市基础设施辐射网络中建设，则可依托城市自身作为区域多类型基础设施和功能布置节点的优势发展，极大节省以市场为主体的特色小城镇开发方的开发成本。

第三，特色小城镇对外向型发展和对接外部消费市场有更高要求。特色小城镇因产业选择与以往小城镇的差别，导致外向型经济发展程度更高。相对于一般小城镇来说，特色小城镇能提供更丰富、更高端的产品供给，这与现代城市居民的消费要求和能力更吻合。

第四，特色小城镇发展对创新体制机制的要求。特色小城镇的创建涉及政府服务模式、社会治理参与模式等多方面的改革突破，而城市群和大中小城市自身也是改革的重点区域，因此，对特色小城镇体制机制创新的理解和宽容度较大。

4.东部和中西部地区特色小城镇类型的差异反映区域产业网络环境的巨大差异。特色小城镇的主导产业选择与城镇发展类型息息相关，直接反映了东部和中西部地区产业网络环境的巨大差异。

第一，特色小城镇在中西部地区发展以文化旅游小镇的形态为主，反映了中西部小城镇在转型发展中对自然资源和外部游客市场依赖性较强的特征。中西部地区第一批旅游类型特色小城镇占比超过七成。因此，在国家级第二批特色小城镇认定工作中，住房城乡建设部提出了“以旅游文化产业为主导的特色小城镇推荐比例不超过1/3”的明确要求。

第二，农业类型小镇在中西部地区增长较快，反映了区域乡镇经济的实际特点。

第三，东部出现的工业和新兴产业类型特色小城镇，反映了东部较高的要素和产业基础。东部的工业和新兴产业类型特色小城镇已经涉及互联网、云计算、金融等高端技术和服务。这些一般概念中的“城市产业”选择特色小城镇为发展载体的现象说明，东部地区在资源要素、人口流动、城乡统筹、信息网络、交通互联等多方面已进入较高发展水平。

优化中国特色小城镇空间布局的政策建议

1.客观看待特色小城镇的空间格局分布，适当调整基于建制镇要求和公平性原则的选择标准。首先，特色小城镇在空间格局以及变化趋势中已经显示出了政策引导的积极意义。实际上，中国人口向规模较大的城市迁移的特征明显，而规模小的城市、城镇发展困难，已成为阻碍城镇体系协调发展的重要问题之一。特色小城镇的提出以及相关政策的出台，有效刺激了各区域小城镇的发展。

其次，适当调整基于建制镇要求和区域公平性原则的选择标准。不少城市群内、大城市周边的特色小城镇属于“非建制镇”，应鼓励这些能在几平方公里土地上集聚特色产业，且能实现生产生活生态空间相融合的创新创业平台申报特色小城镇。在评选国家级特色小城镇时，要尊重区域差异和客观发展规律，对小城镇发展基础较好的地区，则要适当放开名单数量。同时，选择特色小城镇要从各地区实际出发，真实体现区域差异性，提倡形态多样性，不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核，防止盲目发展、一哄而上。

2.特色小城镇建设必须尊重客观规律，大城市群内部和周边是小城镇发展的有利空间。首先，应尊重客观规律和发展趋势，鼓励大城市群内部或周边的特色小城镇发展。从目前的特色小城镇分布来看，向城镇群集聚的趋势明显。因此，在未来的特色小城镇培育工作中，理应将区位条件放在更高的位置，优先选择大城市群内部和周边发展。在发展距离城市较远区域的特色小城镇时，则必须对改善交通条件提出更高要求。

其次，城市群和城市要利用特色小城镇增强整体竞争力。把特色小城镇作为城市群发展战略中的重要一环，利用特色小城镇疏解特大城市等城市的人口、产业以及非核心功能，缓解空間过度集中导致的大城市“城市病”等问题。

最后，积极鼓励区位和基础良好，有潜力的小城镇创建“特色小城镇”。要进一步完善对特色小城镇选取标准的科学评价，将区位、交通等因素纳入特色小城镇选择标准，挖掘出有潜力开发的小城镇。

3.产业是特色小城镇的原动力，不能因为没有特色产业就转向看似门槛较低的旅游业。首先，特色小城镇要重视特色产业的培育。要准确理解特色小城镇的内涵特质，立足各地区要素禀赋和比较优势，挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，打造出具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态。要避免区域内特色小城镇类型高度相似，同质化严重、区域竞争加剧的现象。在发展特色小城镇中，要牢记特色资源不等同特色产业，进一步强化特色资源开发。

其次，预防地产化风险。坚持原则，合理引导地产企业参与投资建设。客观看待房地产企业对特色小城镇的投资行为，鼓励房地产企业转型发展，改变发展理念、运营能力和发展的模式。在企业参与特色小城镇建设中，要求长期参与，加强政府对特色小城镇发展的持续监管，警惕打旅游、养老等名号，实际进行地产化开发的特色小城镇，避免出现特色小城镇在获得认定后房地产化的发展趋势。正确处理地产企业投资特色小城镇建设，不仅能防止特色小城镇房地产化风险，还将带动引领地产等行业转型。

4.特色小城镇政策需要进一步完善，注重分类、分区引导。首先，注重分类引导。从空间上看，中国特色小城镇包括“特色小城镇”和“特色小镇”两种形态。从长期看，两者在城镇体系中的职能、功能等方面都会趋于相同。但在短期内，因为两者在提出背景、目标、措施等方面还存在不同，因此建议分类施策。

其次，注重区域差异，适当对中部、西部、东北加大政策支持力度。东部相对发达地区可以多考虑非建制镇形式的特色小城镇建设，尤其是大城市周边的适合疏解大都市功能的发展平台和一些经济体量及规模已接近中小城市的城镇。中部、西部地区以及东北地区可以适当多考虑具有资源优势、具有就地城镇化潜力的建制镇进行培育。从全国特色小城镇整体布局来看，建议适当加大中西部地区的吸引力，通过政策引导，吸引投资主体找到有特色资源、特色产业和具有发展潜力的镇，撬动中西部、东北以及边疆地区的特色小城镇发展。

5.充分发挥特色小城镇的空间集约经济效应和产业升级作用，促进区域和城镇体系协调发展。首先，特色小城镇丰富了小城镇在城镇体系中的功能作用。小城镇是城镇体系的重要组成部分，特色小城镇作为新型城镇化格局中的活力点，将逐渐影响更多数量的小城镇发展，促进形成以城市群为引领，大中小城市与小城镇协调发展的格局，对完善中国“金字塔型”城镇体系具有重要的意义。

其次，特色小城镇是中国新型城镇化道路的重要探索，但不是唯一模式。对于还不具备特色小城镇发展条件的大多数小城镇来说，要坚决避免盲目模仿抄袭。立足自身范围做好相应的基础建设、配套服务，实现与城镇体系的有机协调，将是更加务实的选择。

（作者单位为国研中心公共管理与人力资源研究所）