[内容摘要]我国在土地利用上实施土地利用管理制度，耕地保护存在着保护不力的制度性根源，地方政府既是耕地保护的实施者，又是农地非农化的驱动者。在农地非农化的利益扭曲中，地方政府是土地增值收益的主要捕获者，其中，不彻底的财税体制改革所造成的地方政府的财政困境，是地方政府农地非农化的重要诱因。所以，消除地方政府对农地非农化的驱动，积极保护耕地。必须为地方政府寻求财源替代。本文认为，财产税的全面实施为这一问题的解决提供了制度性的思路。

[关键词]财产税；税源替代；耕地保护；土地管理制度

一、引言

党的十七届三中全会在土地管理制度上提出了“两个最严格的制度”，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。事实上，随着近几年城市化进程的提速和耕地的快速消失，中央政府早在“十一五”规划中已将2010年耕地保有量18亿亩定为必须实现的约束性指标，基本农田要保16亿亩；而且，温家宝总理在2007年度政府工作报告中也重申农业耕地18亿亩的底线不能突破。但是，从实际情况来看，实施的效果远不理想，农地的非农化并没有得到有效的遏制。实际上，目前全国在册的基本农田面积只有15.89亿亩，已经低于上一轮规划确定的16.28亿亩的底线，人均耕地面积由2002年的1.47亩减少到2003年的1.43亩和2004年的1.41亩。

其实，这其中的奥妙就在于地方政府既是土地的保护者，又是土地的违法者。在耕地的保护上，中央政府与地方政府之间的目标发生了偏离现象。……