曹　霞　姜国平

摘要：高校学生校内申诉制度是维护学生合法权益的重要制度。校内申诉机构是独立于学校的机构，其对学校的决定具有有限变更权。申诉机构的设置和组成、处理中诉的程序及相关制度都应作出具体的规定，并切实完善校内申诉与行政申诉、行政复议和行政诉讼的衔接。

关键词：高校学生；校内申诉；行政诉讼

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1671-6124(2009)03-0101-03

学生申诉权是学生一项重要的法律救济权利，它是构建申诉制度的基础。学生的救济权利有诉讼权和申诉权。但是我国《教育法》规定，只有“学校、教师侵犯其人身权、财产权等”权益时，学生才可提起诉讼。因此学生的诉讼权有一定的限制。而申诉制度是一种内部救济制度，其审查范围不受此限制。只要学生不服学校作出的处理决定，就可以通过申诉途径寻求救济。学生申诉又分为向教育行政机关申诉和校内申诉。

高校学生校内申诉是学生在接受教育的过程中，因对学校给予的处罚不服，或认为学校和教师侵犯其合法权益而向学校有关部门提出重新认定和作出处理的制度。高校与学生之间因教学管理行为而产生的纠纷通常并不真正涉及法律问题，因而完全可以通过合理的制度安排使这些纠纷在被提交法院之前即得以解决。一方面通过高校与学生之间以相互尊重和沟通为基础的申诉程序的展开，及时、公正地解决和处理在教学管理中发生的冲突和纠纷，为合法权利受到学校侵犯的学生提供一种权利救济的途径，体现了现代法治社会所崇尚的平等精神，彰显了教育人文关怀，是高校学生权利保障的逻辑要求。另一方面，在学生申诉制度的设计中，受理学生申诉纠纷的人员基本上都是熟知教学和教育管理的专业人员，他们会更多地从教育规则的角度协调双方的矛盾，也有利于教育主管部门及时了解、监督高校的教学管理工作，纠正高校的一些不合理的做法，以充分发挥高校的教育功能。在高等教育中，学校教学管理的基本价值目标与学生接受高等教育的目的具有根本上的一致性，因而对于在教学管理过程中发生的纠纷，通过高校校内申诉可以充分发展学生的主体意识与法治意识。有利于培养学生主动参与精神和化解冲突能力，达成高校教学管理的教育性要求。

一、高校学生校内申诉机构

1、高校学生校内申诉机构的性质

为保证校内申诉机构的独立地位，维护学生的合法权益，应将高校学生申诉机构定性为行政仲裁机构。首先，高校学生校内申诉机构作为专门处理学生申诉的机构，尽管它与学校的职能部门有一定的关系，但不是学校的职能部门。更多地具有自己的独立性。其次，高校学生申诉机构的组成人员具有专业性和中立性特点。行政仲裁机构的组成人员既有行政机关的专业人员，以保持其专业性，也有行政机关以外的人员，以体现其中立性。新《规定》第60条第2款规定：“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”在高校学生申诉机构组成人员中，学校负责人和职能部门负责人显然是为了满足专业性要求，而教师代表和学生代表则可以看成是为了满足中立性的需要。再次，高校学生申诉机构的决定不具有终局性法律效力。依照新《规定》，高校学生倘若对于高校学生申诉机构的复查决定有异议的，还可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉，省级教育行政部门应当对申诉人的问题给予处理并答复。

因此，高校学生校内申诉机构既不是学校的内部咨询机构，也不是学校专门负责处理学生申诉的职能机构，而是附设于学校内的专门解决学生与学校争议的独立机构，它符合行政仲裁机构的特征。

2、高校学生校内申诉机构决定的效力

高校学生校内申诉机构具有独立的法律地位，因此从法理上说应该对学校作出的决定具有更改的权力。如我国台湾地区的大学学生申诉评议会，具有变更和撤销的权力。当主管机关或学校认为原措施违法或不当，或逾期不答辩，而事实关系亦臻明确时，申评会得自为评议，变更原措施(或处分)之内容；申诉案件经实体审查，认为申诉有理时，申评会应于申诉人声明不服之范围内，撤销原措施或处分。申诉理由虽无可采，但申评会依其他理由认为原措施有撤销之原因者，仍应以申诉为有理由，予以撤销。

笔者认为我们应借鉴我国台湾地区的相关制度和实践，并结合高校学生管理的实际，赋予高校学生申诉机构对学校的处理、处分决定具有“有限变更权”。因为实践中难免会发生学校处分学生畸轻畸重显失公正的情形，如果维持该处分决定明显有悖合理性原则；反之，若撤销并责成学校重新作出处理难免产生学校拒绝重新作出或者重新作出的处理仍然极不合理的现象，造成学校与学生间的争议实际上得不到真正解决，学生的合法权益得不到有效救济。简言之，如果无权变更，高校学生申诉机构形同虚设。而有限变更原因在于，若高校学生申诉机构的变更权范围过大，可以随便更改学校处分决定的话，就会使学校处分的严肃性受到减损，也容易使高校学生申诉机构与学校会议或学校其他职能部门之间的关系紧张化，同样不利于学生权利的维护。在此前提下，对于存在明显的程序不当、证据不足、依据不明、定性不准、处分不当等情形的，高校学生申诉机构可以直接更改学校的决定；对于其他认为需要重新处理的情形，可以要求原处分单位重新研究决定；对于程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当的处分，可以决定维持原处理结果。

3、高校学生校内申诉机构的组成

第一，校内申诉机构的设置。尽管高校学生校内申诉机构具有独立性，是指其实质上的法律地位，并非要求该机构一定要单独设置。现实当中的做法主要有以下几种：一是挂靠在校办公室(如上海师范大学)，二是与学生工作处合署办公(如海南大学)，三是挂靠在监察处(如广西艺术学院)，四是隶属于学校法制办(如燕山大学)，五则设在校学生会(如思茅师范高等专科学校)等等。从公正性来讲，建立独立的高校学生申诉机构更为妥当。

第二，校内申诉委员会的组成。由于涉及到投票表决的多数原则，因此其人员组成应是奇数，并保证不同身份人员的比例，应保证教师代表、学生代表和法律人士的参与。教师代表、学生代表和法律界人士应占到委员会总人数的一半以上(或者说担任行政职务的人员不能超过二分之一)。教师代表兼顾学校各性质单位(指学校行政单位、研究单位、教学单位的性质区分)比例产生，申诉委员会教师成员不得兼任处分机关职务。申诉学生所属指导教师、系院代表可列席申诉审理过程，有权发表陈述但无权参与表决。申诉委员会主席由具体案件申诉前委员共同推选，校领导不应该是高校学生申诉机构的主任，否则与行政一体化，就弱化了高校学生申诉机构的独立性。

第三，校内申诉委员会委员的产生与任期。为了保证高校学生校内申诉机构作出决定的公正，必须保证委员的公正。因此，高校学生校内申诉机构委员的产生、遴选，应由全校师生(或代表)投票选出。教师代表部分，可选法律专业教师以提供

其他委员必要的法律方面解释。学生代表由学院、学系平均推举产生。委员会产生后应向全校公布，即保证选举的公开、公正，以对高校学生校内申诉机构本身形成一个监督和制约机制。而且高校学生申诉机构在校内应该是独立的机构，不受学校的领导，只接受全校师生的监督。申诉委员会成员除人事变更等因素外，得以常任。

二、高校学生校内申诉范围

新《规定》第60条第1款规定：学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。而根据《教育法》第42条的规定，学生也享有“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉”的权利。新《规定》将《教育法》规定的受理申诉的范围明显缩减。从法理上说，作为下位法的新《规定》无权缩小《教育法》所规定的学生权利范围。

虽然新《规定》在重申高校学生应享有的权利时并没有缩小学生申诉权的范围，但其将学校、教师侵犯学生人身权、财产权等合法权益的情形排除在学生申诉受理范围之外，就会使学生就此类情况提出申诉时，重新面临“欲诉无门”的困境。因为，从我国高校管理实践推论，在学生申诉委员会之外，不可能再设立一个什么机构专门受理此类申诉。学生申诉委员会受理学生申诉的范围过于狭窄，显然不利于学生合法权益的保护，是不符合当代教育立法宗旨的。

这方面我们可以借鉴台湾地区的做法。如台中师院“申评会”的设置办法规定：“本校学生有下列之情形者得提起申诉：(一)学生对学校有关其个人之惩戒或行政措施，认有违法或不当并损及权益者。(二)影响学生个人学习与生活权益者。(三)学生各组织纷争之仲裁。(四)经休学、退学、开除学籍之处分，自认不公者。”可见，台中师院“申评会”的受理范围几乎涉及学生在校生活的各个方面，是学生与学生、教师和学校之间发生矛盾后说理的地方，相当于学生在校内的小“法院”。按照我国教育法律、法规的规定，并借鉴台湾的相关经验，我国高校“学申委”的受理范围不应限于新《规定》所限定的范围，应扩大到学生在校生活各方面权利受损的情况。

学生申诉处理委员会受理申诉的范围具体应当包括：学校对学生的违纪处分；学校作出的有关取消入学资格、退学、休学、复学的决定；学校作出的有关奖励和资助的决定；学校作出的拒绝颁发学历证书和学位证书的决定；法律、法规规定可以提出申诉的其他决定。

因为，学校就是一个小社会，学生的生活也具有特殊性，对于学生在校内权利受损的情况，如果没有一个便捷的解决渠道，就会使学生与学生、教职工、学校之间发生的矛盾得不到及时有效的处理，既不利于学生权益的保护，也会在一定意义上妨碍学校秩序的正常运转。

三、高校学生校内申诉运行机制

1、一般程序

学生申诉处理的程序是申诉规定中的重要内容，要有可操作性。学生申诉处理应分为申诉申请、申诉受理与审理、申诉处理决定等三个阶段。

(1)申诉申请阶段学生在收到学校处分决定，如有不服，可于次日起5日内以书面形式向学生申诉处理委员会提出申诉申请。申诉人由于不可抗力，造成逾期未提起申诉者，应向学生申诉处理委员会声明理由，请求许可。学生申诉处理委员会对学生的申诉申请原则上均应受理。

(2)申诉受理与审理学生申诉处理委员会应在收到申诉人申诉材料后15个学校工作日内召开学生申诉处理委员会会议。对明显不符合学生申诉条件的，退回申诉材料，并向申诉人作出书面说明。对有争议的申诉申请，由学生申诉处理委员会决定是否受理。对已经受理的要根据申请人的陈诉，了解事实，开展调查，进行全面复查。

(3)申诉处理决定学生申诉处理委员会依据不同情况对学生申诉作出处理决定。学生申诉处理机构认为处理决定认定事实不清、证据不充分、依据不恰当、定性不正确的，可以建议学校撤销或重新作出决定；认为处分过重，需要予以考虑的，可以建议减轻处分。学生申诉处理机构应作出书面的复查决定书。

2、相关制度

(1)代理制度学生作为申诉主体，都具有权利能力。但是学生申诉，面对学校管理部门，不论经验阅历、文字语言水平以及相关规定法律的熟悉程度，都不及处分机关代表。为求控辩平等，查明事实，帮助准确判断学生权益到底是否受损，应增加设立申诉代理人制度。申诉当事人有权聘任代理人，代理人以当事人名义进行申诉程序。代理人的设立，应限于本校法律专业教师、学生，或本院本系教师、学生，校外人员或者学生家长不得担任代理人，以维护校园自治的尊严。

(2)回避制度如果申诉委员会委员是申诉人、关系人或直接参与申诉案件的利害关系人，应予以回避。在高校，学生工作部(处)和教务处作为学校的处理、处分学生的主要职能部门，这两个部门的负责人再成为学生申诉处理委员会的委员，有自己当自己案件法官的嫌疑。因此从公平正义原则出发，学生工作部(处)和教务处的负责人作为学生申诉处理委员会的委员是不合适的。

(3)审议制度申诉委员会会议应有三分之二以上出席才有效。审议会议以公开方式为原则，应通知申诉人及原处分单位代表到会说明，但若当事人要求不公开者，应尊重当事人意见。在具体审议时，应遵循合法合理的原则，根据教育本质以及公平公正的原则，充分考虑育人目的与管理手段之间的适度比例，注重保护受教育者的合法权益，不能因小过而重罚、罚过不相当和责过失衡。

(4)投票制度审议决定应有出席委员三分之二同意或者全体委员一半同意方能通过。

(5)送达制度评议书经行政程序后，学校应立即实行，并及时通知申诉人。如果未将处理决定及时告知申诉人，则违反了正当程序原则，则决定不能产生法律效力。为了准确计算申诉时效，要求所有违纪处分和学籍处理的决定均通过书面形式送达，并由当事学生本人签章“送达回证”。如本人拒签，则可由其所在单位签章，“留置送达”；如收件单位与本人均拒签，应予以特别注明等。

(6)责任制度《新规定》对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论，应承担何种法律责任没有作出明确规定，第64条只是单方面规定：“学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。”同样，对学校不履行学生申诉处理委员会和省级教育行政部门作出复查决定应承担何种法律责任、省级教育行政部门未履行相应职责应承担何种法律责任等也未予以规定。因此，有必要在新《规定》或相关教育法律、法规中对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论、学校不履行学生申诉处理委员会和省级教育行政部门作出复查决定、省级教育行政部门未履行相应职责等情形，各自应承担的法律责任作出规定，以切实保障学校、“学申委”、省级教育行政部门及时、高效地履行各自的职责，维护学生的合法权益。

四、高校学生校内申诉与其他救济途径的衔接

1、确立高校申诉前置程序制度

由高校作为学生行政申诉的处理主体，是大学自治的需

要。但是，学生与高校之间的行政争议先适用申诉程序并不是要排除行政复议与行政诉讼，而是要将申诉确立为提起复议和诉讼的前置程序。这样既有利于保障大学的自治权，同时又可以防止大学自治权的滥用。高校对学生申诉的处理权是高校自治权的一项重要内容。对于高校与学生之间因教学管理而发生的纠纷，经学生申诉先由高校自己处理，为高校提供一个反思和考虑的机会，能更有利于在平等、和谐的氛围中疏解纠纷，同时也实现了高校在处理自身教学管理争议上的自治权。

这一理论在当今世界一些国家和地区的教育法治实践中也可以得到确证。例如，我国台湾司法院大法官在1995年作出的“382号解释文与解释理由书”指出：“各级学校依有关学籍规则或惩处规定，对学生所谓退学或类似之处分行为，足以改变学生身份并损及其受教育机会，自属对人民宪法上受教育权利有重大影响，此种处分行为应为诉愿及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生于用尽校内申诉途径，未获得救济者，自得依法提起诉愿及行政诉讼。”该解释明确赋予学校对学生申诉的处理权，并将申诉这一程序置于行政复议与行政诉讼之前。

2、确立学生申诉制度与行政复议、诉讼制度之间的合理衔接，完善申诉后的救济渠道

首先，受理学生的申诉后，申诉委员会如在规定的期限内不作任何处理决定，那么申诉人可以就申诉委员会的不作为向上一级教育行政机关申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼，依靠行政或司法的力量监督并纠正申诉委员会的违法不作为。

其次，申诉委员会责令高校重新作出处理决定的，如果高校不作为或者仍然作出同样的处理决定，那么申诉人可以请求申诉委员会撤销或直接变更高校的处理决定。

再次，如果申诉人受到的是高校基于自身内部的教学管理制度而作出的纪律处分，而且这种处分不足以改变其作为学校成员的实质性地位，此时申诉委员会对于申诉请求所作的决定应视为终局决定。因为高校作为一个行使教育管理职权的主体，对无关学生受教育权、人身权和财产权的事项，不应成为司法审查的对象，不可提起诉讼。

最后，如果申诉人不服申诉委员会作出的处理决定，而申诉人原来受到的处分决定又将导致其改变学生的特定身份对学生的受教育权影响重大的，如勒令退学、开除学籍等处分，申诉人应当提起行政诉讼。另外，对于涉及侵犯学生人身权和财产权的学校行为，也应赋予学生提起诉讼的权利。

但是，行政复议、行政诉讼对行政申诉处理结果的审查也应受一定的限制。因为，按照争议事项不同，行政申诉指向的事项又可以分为学术自治性事项和管理事项。对这两类事项的争议，行政复议或行政诉讼的审查强度也应有所不同。如就高校作出的关于学术自治性事项的申诉处理而言，在行政复议和行政诉讼过程中，应当主要采用程序合法性审查标准，以便最大限度地保护学术自由和学术自治权的不受侵犯。