蒋园园

摘要：加拿大自20世纪90年代以来，利用市场调节机制对公共基础教育管理进行了一系列的深度变革。免费、平等、全民的公立中小学教育，严格的公共基础教育监察管理机制，强大的公共基础教育经费支持，改革后的加拿大公共基础教育呈现出了繁荣的景象。然而，自由市场机制这柄双刃剑在帮助变革取得成功的同时，也令加拿大公共基础教育管理不得不迎接新一轮的挑战。

关键词：公共基础教育；市场化；管理；变革；挑战

中图分类号：G629.3/.7文献标识码：A文章编号：1671-6124(2009)03-0065-04

加拿大是世界基础教育发达国家之一，总人口90％以上接受过12年的教育。强大的经济支持和上百年的持续发展历史，使加拿大基础教育管理运行模式，在欧美教育与文化传统的影响下，逐步形成了自己的特色和优势。特别是20世纪90年代以来，联邦政府引进竞争机制，重塑政府、市场与学校的关系，调整改革有关基础教育管理的理念、模式、结构、方式和方法等。通过“政府替代”克服“市场缺损”，不仅扩大了基础教育管理职能的内涵，而且还加强了履行其职能的力度。以强制性的行政、法律手段，替代一部分尚未发育的、残缺的或运行失效的基础教育市场机制，通过制度创新和制度供给迅速地培育和扩张市场，进一步推动了基础教育的健康发展。如今，加拿大是人均教育资源占有量最富裕的发达国家，在基础教育方面所展现出来的整体良好的发展态势使其稳居世界教育大国的前列。2000年，在由经济合作和发展组织(OECD)为32个国家的15岁学生进行的学业水平评估中，加拿大学生在阅读、数学、科学三大评估项目中远远超出国际平均水平，特别是在阅读评估项目中，加拿大学生整体排名第二，仅次于芬兰。然而，在兴盛表象之下，当代加拿大基础教育管理面临着巨大的压力与危机，它不得不迎接新一轮的挑战。

一、管理理念：自由市场机制对新公共服务的挑战

2001年。加拿大著名民意调查专家布里克(D.Brieker)和新闻记者格林斯庞(E.Greens Pon)针对加拿大公众的潜在价值取向和关注焦点进行了一次非常成功的调查研究。他们的调查显示，经过“紧张的20世纪90年代”以后，公众对基础教育产生了新的看法，即要求基础教育要有更高的标准、更严明的纪律、更强的责任感。他们对基础教育的信心受到了考验，学生家长觉得应当能够亲自去评判基础教育管理体制的基本原则……尽管有政府与教师之间的持续不断的消耗战，家长至少没有忽视基础教育的核心：为孩子将来在经济世界获得成功、对社会做出贡献做好充分准备。这种新观念同时也揉合了公众的一种渴望，即希望基础教育管理体制能够更好地满足孩子的个性需求，同时公众认识到这需要所有人的共同参与。他们相信，公众应当有选择的权利，但是，这种选择应当存在于同一基础教育管理体制内——我需要在英语学习方面获得帮助，你需要获得电脑技能，而她更愿意选择法语浸入式课程。加拿大人对右翼改革派所倡导的激进的选择方案没有兴趣，担心这样的改革计划会削弱基础教育管理体制，在制造精英成功者的同时，也制造大量的失败者。随着一个时代的结束，广大公众很显然继续把学校看作是加强社会凝聚力的关键因素，是将社会各个阶层融合到一起的粘合剂。上述调查结果表明，当今加拿大民众对现有基础教育管理的改革并不满意，对其未来发展状况也存在疑虑。

1、关于公共基础教育管理的价值取向

反对教育市场化、民营化改革的人士认为，市场导向改革导致了过分强调消费者个人的选择权，而作为整体的社群利益则被忽视了。基础教育管理属于公共基础教育的范畴，其管理体制应融入“新公共服务”的理念，要将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即“服务而非掌舵”。一个公正的社会不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强，而应使强者扶助弱者从而使弱者变强。在这方面，教育负有不可推卸的责任。基础教育应强调公共利益源自价值的分享，而非个人利益的简单相加。管理机制回应的是公民需求而非仅仅是顾客，且要把焦点放在信赖关系和与公民的合作上。基础教育的公共利益是教育管理改革的主要目标，而非副产品。市场并没有赋予每个人以同等的权利，市场竞争的结果并不保证人与人之间最终的平等。单纯依赖市场一种渠道并不足以平衡社会对教育的供求关系。因此，对教育的市场介入应当作出限制。基础教育管理必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，其目标不是去寻找个人选择的快速解答，而是分享利益和分担责任。政府越来越重要的角色要趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不止于控制或引导新方向而以市场调控为主的改革来加重基础教育中的不公平现象，扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致某种程度的社会分化，将那些因社会和地域的原因而被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外。

2、关于政府基础教育管理职能的转变

对于基础教育市场化改革持反对意见的人士指出，基础教育不以牟利为目的这一点，决定了它不可能像商品一样完全由市场提供。不管时代、观念如何变化，教育都应信守和发展人道主义精神；作为一种公益性事业，教育绝对不应当简单地等同于一般的商品。基础教育管理中政府的作用主要在于服务，在于实现社会公共利益的最大化，其本质在于它的公共性和社会性。尽管教育也可以通过市场竞争机制向社会提供，但当其主要通过市场机制来向社会提供的时候，教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，从而在某种程度上具有了可分性和竞争性，基础教育由此就会成为一个具有营利性质的领域。毫无疑问，市场不能有效提供或根本不能提供的公共物品，必须由市场以外的资源配置机制来提供，这就要求政府创立相应的制度和提供方便快捷的渠道，取代私人之间的市场交易，为社会提供公共物品。因此，应该尽快明确政府职能定位，合理界定政府管理的范围，切实把政府工作的重点转变到基础教育管理领域，进一步加大基础教育经费的投入力度，放松和弱化基础教育管制职能，强化责任意识，扩大基础教育服务提供的范围，优化基础教育服务的质量。不断提高基础教育服务管理水平。在基础教育管理中，政府的职责是服务而非掌舵。应该以一种通过充当基础教育资源的管家、基础教育组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为基础教育服务。

3、关于教育政策制定和实施的回应性

加拿大公众普遍认为，尽管基础教育的市场化、民营化改革旨在形成一种新的教育资源分配方式和人才培养模式。但是将政府置于基础教育管理中心位置而致力于改革完善，这不利于确立民主行政和服务行政的理念。基础教育依靠的方法不能再是管理控制，而应是促进、协商以及解决冲突的技巧。基础教育建立什么样的管理机制，怎样管理应是共商共同价值观的结果，政府不仅要确保基础教育公共利益居于主导地位，还要确保解决方案本身和提出解决方案的过程都符合

公正、公平和公开等准则；政府在基础教育管理中应该是开放的和可接近的，以确保对公民做出敏感的回应。因此。在基础教育管理上政府应该致力于搭建平台，建立各种行之有效的、与公众的沟通对话机制和公众民主参与的决策机制。通过一系列持久而有效的程序设计和制度安排(如公民的自我表达机制、组织代表机制、政治参与机制及行政公开听证制度等)，确保公民广泛地参与到国家事务和社会公共事务的治理过程中来，通过平等身份基础上的对话、沟通和协商，以集体的努力和协作，使符合公众需要的政策和计划得到最有效、最负责任的贯彻和执行，以此形成由传统的“政府本位”的基础教育单向治理走向政府与社会、与民众平等身份基础上的信任合作、互动共治。在基础教育管理领域要使公民成为教育政策制定和实施的主体，让公民来参与教育决策的制定，让公民和政府共享政策制定的权力；关注教育政策的回应性，建立公民表达教育利益和诉求的畅通渠道，培养公民的教育责任意识。

二、组织架构：地方分权制对宏观控制作用的挑战

加拿大是工业化国家中惟一的不设联邦教育部的国家。宪法赋予各省具有对各级各类教育的管理权。根据《不列颠北美法令》，加拿大的教育事业为地方事业，省具有教育立法权。大量的教育管理和协调事务主要由各省、区教育部和地方学区设的教育局负责。省教育部一般负责管理本省的幼儿园、小学、中学和大学的行政事务，提供和分配教育经费、制定教育政策和法令、负责教育督导和学校评估等。省教育部对中小学教育负责，下设学区教育局。学区教育局的上级领导机构是学区居民选举产生的学区教育委员会，也称为董事会，负责研究和制定本学区的教育政策，选聘学区教育局长。学区教育局根据学区法、校长法、教师法等规定管理学校，学区董事会主要检查执行情况，地方政府只负责按税收比例调拔教育经费，不参与具体管理。加拿大宪法(第93条)规定基础教育主要是各州的责任。但是随着基础教育管理的改革，20世纪90年代以来，联邦政府通过政府有关机构和部门越来越多地参与基础教育，建立和实施了许多联邦基础教育项目。因此，联邦政府的作用也日显重要。但组织架构上的分权制模式，联邦政府对基础教育发展的宏观控制和作用力度难以到位。究其实质，改革在打破政府对基础教育体系的垄断条件下，未能重构政府与学校的关系，在学校自主、经费控制和决策影响等方面，没有满足人们对基础教育期望值的提升。无论是在理论层面上，还是实际运作中，加拿大基础教育管理在不断发展变革的同时，也陷入了无法有效证明政府宏观控制自身价值的困境。

1、关于基础教育管理体系中的学校自主

20世纪90年代，加拿大基础教育管理的改革没有注意到在给予学校以充分的自主权的同时，加强政府对学校的支持、协调和控制。在政府和公民、社会之间，无法明晰教育服务提供中的责任机制，改变以政府为中心的单向度的基础教育管理格局。基础教育面临着伴随立法、拨款、政策、规划而来的国家越来越多的宏观控制，市场机制中竞争的压力和威胁、民营化和社会参与浪潮的冲击和牵制，还有新的教育技术革命的挑战。由于实现的是分权制领导，加拿大教育部门格外强调政府的管理和宏观的调控。改革过程中频繁地通过立法，通过向包括承担基础教育学校提供资助等途径，加强了对基础教育的影响和控制。例如学校选择改革运动，只有阿尔伯塔省允许开办特许学校，并获得了一定的成功，但政府对这项教育革新仍然存在诸多疑虑。首先，鼓励在公立学校之外进行选择，一旦公立学校的优秀学生和师资发生流失，基础教育是否会前功尽弃，对此还没有一整套积极有效的措施来防止；其次，学校选择中也包括教会学校，那是否会造成社会经济地位、宗教以及文化背景不同的学生相互隔离，从而导致更大程度的偏狭观念和精英主义；最后，基础教育管理改革旨在消除政府对基础教育的垄断，由更多的社会团体、企业及个人来承办基础教育，基础教育的各种特性由此会面临种种挑战，政府担心公立教育如竞争不过私立教育是否会最终逐渐走向消亡。

2、关于公共基础教育管理的经费控制

基础教育经费的核拨是加拿大基础教育管理体系运行的一大机制。通过它，既保证基础教育系统稳定运行，又刺激基础教育的不断革新。加拿大对教育经费的调控权集中在联邦和省两级政府。由于联邦政府不设专门的全国教育管理部门，因此联邦政府只是通过转移支付、学生贷款等方式对各类教育施加影响，即设立目标专款对各类教育进行资助。例如，贫困地区义务教育专款、土著人教育专款、双语教育(英语和法语)专款、童子军校专款、在押犯人教育专款、社区教育均衡拨款等。上述教育专款的设置，承担了政府完成目标任务的责任，具有明显的方向性特点，体现了政府在保证教育公平性方面应负的责任，推动了教育的均衡发展。经费核拨方式是加拿大政府运用经济杠杆宏观调控基础教育的重要手段。从1990年度开始，多数省份采用教育拨款专项计算法。各省教育部确定政府每年对每个学生的拨款数额，其中城镇和农村学生平均经费标准相同，然后将预计数额按照拨款分配系统确定的公式分配给各个学区。所谓“拨款分配系统”，即每个学区的学生数和该学区的“拨款系数”，其中，拨款系数主要与学区的教师数量和工资总额密切相关。但因分配经费的最终权力掌握在国家当局和行政官员手中，他们会把国家政策转变为分配经费的标准，这就与市场化的基础教育管理改革产生了矛盾。使各校、各地的基础教育不能保持平衡发展，影响了联邦政府关于基础教育管理改革的决策，这既不能保证基础教育标准的一致性，也无助于政府对基础教育实施宏观调控。

3、关于基础教育改革对政府决策的影响

20世纪90年代加拿大基础教育管理的改革，其中重要的一条是在发展思路上，要将基础教育由量的发展转为质的提高。但在这一转变过程中，政府的决策机制没有发挥出明显的推动作用。在不列颠哥伦比亚省，省教育部对中小学建立了省、学区、学校责任周期目标。尽管省教育部每年进行一次责任合约挂钩的学区鉴定，以加强学校与学区的责任心。但由于经济目的而背离基础教育的宗旨，模糊甚至抛弃基础教育的价值取向，变基础教育资源为私人资源、变公益为私益等。这些问题仍然是政府进行基础教育管理改革时所无法规避的风险。如何建立一种长期有效的机制，来保证政府对基础教育管理改革的成果不走样，已成为加拿大政府不得不面对和解决的突出问题。本来基础教育管理改革其目的是为了调整联邦与地方，全国与地域，全体与个体之间的非均衡发展，将由政府主导型转向为公民主导型的个性管理。但实际运作中当非政府组织进入基础教育领域时，由此而引入的竞争机制又给政府的决策带来了巨大的压力。为了使基础教育管理更具弹性、抑制过度竞争性，达到伸展个性和扩大自由的目的。政府决策通过市场来配置教育资源，通过市场来决定学校的发展命运，促使学校改进教育教学质量，以便更好地生存与发展。

但是这种政府职能转型管理模式的转变。并没有得到基础教育的相应回应。许多学校未能获得更大的权力和自主决策的空间，从而优化学校资源配置，提高学校运行效率。

三、运行机制：学制多样化对教育管理模式的挑战

由于实行地方分权制，加拿大没有全国统一的学制，加之各省在政治、经济、文化、地理位置、传统习惯、居民来源、语言和人口等因素上的差异，加拿大各省学制很不相同。目前有五个省主要实行一种学制模式。另有五个省主要实行两种学制模式。除爱德华岛等三个完全一样外，其他各省都不一样。比如，纽芬兰省实行“六五制”和“八三制”，而阿尔伯达省实行“六三三制”和“八四制”。10省3区的基础教育各有特色。通常，第1年或前2～3年为学前教育，招收年龄在4-5岁自愿入学的儿童；年满6岁的儿童就必须报名就读小学，大部分省份及地区的小学阶段都规定儿童必须接受6或8年的义务教育。加拿大各地对中小学年级的划分也有所不同。其中，8个省份与地区将学前班到6年级定为初等教育阶段，7～12年级为中等教育阶段。新不伦瑞克省的法语授课地区、魁北克省、安大略省、曼尼托巴省、不列颠哥伦比亚省、育空地区在中学阶段，无初中与高中的划分，统称为“中等教育”。加拿大实行的10年义务教育(6-16岁)。大多数省区的中小学阶段合起来学制为12年(前10年为义务教育阶段，后两年为高中阶段)。一般幼儿园和小学阶段为1～8年，中学阶段为9～12年，中学毕业后可升入社区学院或大学。因此，严格意义上讲，加拿大实际上有13种教育制度，10个省和3个地区的教育各有特点。这对加拿大基础教育管理模式既是巨大的威胁，又是严峻的挑战。这一切意味着，加拿大基础教育管理改革要做到尽善尽美，前面还有一段相当漫长的路要走。

1、关于基础教育的整体教学质量

提高基础教育的教学质量一直是加拿大社会民众关注的焦点，同样更是加拿大中小学长期致力的方向之一。为了满足社会发展和民众需求，20世纪90年代以来，加拿大基础教育在调整教育目标、改进教学方法、推行课程改革等方面做出了很大的努力，也取得了很大的成效，整体教育质量逐年上升。但由于没有统一的基础教育制度，有的省过于强调记忆性学习，对自然科学重视不够，学生缺乏独立思考的能力；有的省引入了美国的新科学课程，中小学课程的难度在不断加深；有的省逐渐取消了省内对中小学生的统一考试，形式各异的教育模式使教育质量不尽如人意。同时由于种种原因，中学的毕业率很低，社会民众的普遍看法是：基础教育的课程内容过深，教育过于严格，导致太多青少年对学业失去信心和兴趣，要求学校更开放、更自由。为此，加拿大基础教育改变了保守、严格、限制性的做法，为学生提供更多的灵活性和选择性，减少对教师和学生的限制。在教学上要求教师采用更新颖的方法调动学生的兴趣，许多以儿童为中心的教学模式和方法应时而动，师生由此获得了更多的教学自由，学生可以更多地发表意见、扮演更积极的角色；传统的班级授课制和分科教学受到了挑战；环境教学、个别教学、小组教学等被采用。然而，现实证明，由于教育模式的千姿百态，学生的学业成就并没有因为改革而得到提高，反而有的省出现教学质量滑坡的现象。

2、关于基础教育的微观教学管理

尊重个性，重视人的潜能发挥，是加拿大基础教育管理体制改革后呈现的一大亮点。开放式的课堂教学，讲究师生互动，教师给学生保留独立思考、想象自由的开放空间；给学生保留展现自我、充分发言的机会；布置开放性作业，多一些操作性、实践性作业，旨在让学生在动手操作实践中发展创新精神；各类教育活动中，充分注意、挖掘学生的合理成分，使改革后的基础教育微观教学有着很强的生命力。但加拿大是一个移民国家，多民族、多文化的背景，使学生的个性差异十分明显，加上市场化改革更多地专注于那些具有商业价值和市场效应的教育目标，例如，学业成绩、学历证书、升学率等，忽视教育对个人和社会的发展所具有的基本价值，使教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入－产出”的过程。有的省出现了微观教学管理功能的蜕变问题，有的省出现了微观教学管理资源的流失问题，有的省出现了微观教学管理的“差别待遇”问题等等。在报纸和杂志上，经常可见各界人士对基础教育的微观教育教学管理本身逐步解构并形成商品的某些特性的批评文章。一些全国性机构，例如，加拿大经济委员会、加拿大科学委员会、加拿大会议局公共政策研究院等都对基础教育的微观教育教学管理的现状与发展提出了各自的看法和设想。越来越多的人不认同市场化基础教育管理的改革，认为这种改革将使教与学蜕变为一种交换过程。并逐步植根于微观教育教学管理之中。

3、关于基础教育管理的目标指向

1992年，加拿大经济委员会发表了一份题为《学无止境：加拿大的教育与培训》的报告，其中特别指出：由于学制的不同，各省学生的学业成绩相差较大，各地学生在学习机会上存在着不平等现象。加拿大系移民国家，其基础教育主要是受英国、法国和美国的影响。有的省主要受法国的影响，有的则受英、美的影响，也有的地方则完全照搬某个国家的教育制度，维多利亚岛的教育制度几乎完全与英格兰的一样。其教育的管理模式，实际是一种通过学制的多样化间整和集成的运作过程。为了克服不同教育模式给教育管理带来的难题，准确界定基础教育管理的目标指向，从90年代开始，加拿大各省对基础教育质量评估、学生基础文化水平进行了一系列改革，并取得了明显的成效。例如，安大略省不少学校与教育部、社区、学生家长建立了合作伙伴关系，成立家长咨询委员会，征求对学校重大改革的意见等。并于1995年2月设立了教育质量与责任办公室，专门负责开发、组织学生的学业成绩评估，同时为有关部门提供最为准确的教育信息。学生个人的成绩只对家长公开，不对学生和社会公开，其目的在于通过学校与家庭的联系，从而及时发现、诊断并解决学生可能存在的学习问题。但加拿大还有不少省份至今都没有推行基础教育的合作模式。学制的多样化使教学内容、课程设置无法力求适合社会和个人的需要，在教育的社会价值上也没有能将培养有适应力、选择力、对社会有用的人作为基础教育的重要目标指向。为此，近年来加拿大的基础教育管理改革目标指向问题，一直置身于批评与指责之中，这一挑战如不能得到妥善解决，就会限制基础教育管理改革的发展空间，甚至对基础教育改革的进程产生消极影响。