王同益

近年来出现的退保风潮不仅使农民工无法享受社会养老保险带来的社会保障，也给用人单位带来不利的影响，更为重要的是，它为刚刚推行的农民工社会保障制度撕开了一道裂口，阻碍了社会养老保障体系在全国范围内的统一。农民工社会保险应该是一项对农民工有利的社会制度，但却遭到了受益人的拒绝，本来需要保险的农民工却主动退掉了自己将来的生活保障。那么，如何解决农民工这个特殊群体的社会养老保险问题呢?

将农民工纳入农村社会养老保险体系?

2001年国家劳动与社会保障部发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，《通知》包含了有关农民合同制职工参保的有关规定，大部分地区根据《通知》制定了相应政策，逐步将农民工纳入城镇职工社会保险体系，现在大部分农民工参加的是城镇职工社会养老保险。然而，由于这一现行制度存在的一系列问题，导致农民工选择了退保。将农民工纳入城镇职工社会保险导致农民工退保，那是否应该将农民工纳入农村社会养老保险体系?

我国农民工的构成比较复杂，农民工数量非常庞大，数以亿计，且还在不断增长。他们来源的地域不同、层次不一，对社会保险的需求也存在较大差别。郑功成教授早在2000年就提出一个观点，细化“农民工概念”，分类分层来解决农民工的社会保障问题。第一类是已经城市化的农民工，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对稳定的住所等，他们应逐步地被接纳到城市的社会保障体系里来；第二类是以农业生产为主，以进城务工为辅的农民工，这部分人不愿意加入城市的社会保障体系，因为他们进城务工一两个月就会回家，所挣的钱都要带回家去，这部分人倾向于进入农村社会保障体系；第三类是处于流动状态的农民工，他们可能今年在北京，明年在上海，处于非稳定状态，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回去再做农民，对于这部分人可以建立特殊的保障制度来满足他们的需求。对于第二、三类农民工，现行的社会养老保险制度显然不适合他们的需求，因为它忽略了农民工这种构成的复杂性，导致其退保如潮就是必然的了。

从目前来看，现行的城镇职工社会养老保险体系不适合农民工这个特殊群体，将农民工纳入农村社会养老保险体系来解决农民工的社保问题是否可行?

有些专家认为，农民工社会养老保险应归入农村养老保险体系。他们认为，如果把农民工纳入城镇社会养老保险体系，虽然可以弥补个人账户的“空账”运行及缓解当前养老保险金收不抵支的状况，但是这会加重后者未来的给付负担，并且操作难度大，管理成本高，地方财政吃紧，容易导致接纳农民工的单位由于增加了劳动力的社会保险成本而出现大规模的辞退农民工现象。并且，农民工的就业具有双重性质，在城镇失业后仍可回农村务农，生活方式的选择性强。所以，农民工应该参加农村社会养老保险。

农村社会养老保险实行个人账户基金储备积累，相对灵活，适应了农民工劳动关系变更频繁、收入水平较低的特点，且个人账户也能全部转移。但是，这种模式的弊端更为突出。首先，它同样忽略了农民工构成的复杂性，把已经完全城市化的农民工纳入到农村社会养老保险体系里明显不现实。其次，由于缴费实行自愿原则，不带有强制性，没有统一的缴费基数和缴费比率，使得参加该模式的农民工的参保率非常低，实际保障水平也不高。再次，考虑到国家城市化发展的既定目标，大多数进城务工的农民工踏上的可能是一条非农化的道路，如果把农民工纳入农村社会养老保险体系，不仅不利于打破城乡分割的户籍制度，还会因此形成就业、教育、住房等城乡壁垒，阻碍城市化的进程，同时，还会阻碍全国统一的劳动力市场的建立，不利于农业和农村的发展。如果农民工把回乡作为规避城市社会风险的行为选择，则其对于耕地的各项要素投入就可能降至最低，这将进一步造成农业生产的低效率，甚至是农业用地的长期荒置。

所以，把农民工纳入农村社会养老保险体系并不能有效地解决问题。综合以上分析，应该分类解决这个问题，即把第一类农民工纳入城镇职工社会养老保险体系，把第二类农民工纳入农村社会养老保险体系，而对于第三类农民工，我们需要设计一套专门的、可行的社会养老保险体系。

农民工社会养老保险的制度设计

1社保通行证，为社保关系转接提供技术保证

2001年8月，上海社会保障卡开始试点，并于次年正式投入使用。这张薄薄的卡片记录了市民的基本信息，单位对个人的社会保险金的缴纳情况，个人养老、医疗保险、公积金账户的累计本息总额以及失业保险、社会救助和优待抚恤等。支撑社会保障卡工程的是统一的市民信息服务系统，这一系统由库、网、卡、点四大部分组成，已渐成为上海人办理个人社会保障和相关社会事务的“通行证”。

所以，政府首先可以根据每个参保人的身份证号码研制开发一张全国通用的社保卡。这张社保卡保证了每个农民工有一个全国统一的实名个人账户。社保卡记录农民工在不同地区的参保、缴费情况等信息。其次政府应该对全国各地省市县级的社会养老保险机构加强联网工作，实现参保情况全国互联，并且政策统一明确。利用这种方式，当农民工发生跨地区流动或返乡的时候，只要利用手中的社保卡，在当地就可以顺利办理养老保险手续的转移接续。这样从技术上保证了农民工在各地的缴费最后都集中在领取地，实现社会保险权益的可转移、可查询，解决跨地区社会保险关系和资金的转移接续问题，并最终确定养老保险金的领取地。

2政府应尽量提高统筹层次，实现全国政策的统一

目前养老保险金的统筹层次低，各统筹单位的政策极不统一，也成为阻碍保险关系顺利转移接续的一道门槛。较低层次的统筹，已经不能适应养老保险制度的建立，同时也由于各地政策标准差异比较大，农民工流动时无法进行手续转移接续。因此国家应该尽快提高统筹层次，实现全国统筹，并实现政策的统一化、合理化、标准化，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。农民工无论流动到什么地方，都可以凭借社保卡缴纳养老保险费，这将从根本上解决因农民工流动而造成的社会保险关系难以接续的问题。

在目前不能统一社会保险制度的情况下，当农民工从一地转到另一地工作时，在原工作地所缴纳的社会保险费由保险机构保留好，直到他达到退休年龄。只要农民工在一地投保一年以上，那么退休后就能从这里领到养老金。当农民工达到退休年龄时，养老金按其在各地的全部投保时间来计算，各地支付额按其在该地的实际投保时间计算。农民工退休时只需与一个退休管理机构打交道，由这一机构与其他各地的保险机构结算。这一想法与《贝弗里奇

报告》中的建议相似。

3适当降低农民工个人账户的缴费基数，采取灵活的缴费方式

考虑到农民工工资收入水平普遍较低的现实情况，可以实行“低门槛准入”的原则，即农民工个人缴纳养老保险费的基数适当降低，比如可以按照本人上年度月平均工资的60％作为缴纳基数，缴费比率仍可以维持与城镇职工一样。

此外，农民工与用人单位之间基本上没有建立相对稳定的劳动关系，他们经常会变换工作单位，导致农民工经常性地出现暂时性失业而造成收入中断，而且许多农民工的工资并非按月支付。因此，对农民工参保应采取有弹性的灵活缴费方式，如可以允许其选择按月、按季、按年缴费，允许其中断缴费后再补缴，再将缴费时间累计折算成标准缴费年限，使缴费方式更切合农民工的实际。

4拓展个人账户的保障功能

新加坡中央公积金制度，是政府强制个人储蓄、完全积累模式的社会保险制度。雇主和雇员每月缴纳一定比例的工资作为公积金，存入政府按《中央公积金法》确立的个人账户，账户资金归个人所有。公积金账户下设立三个子账户：普通账户、保健账户和特别账户，这些账户各有各的功能，普通账户一用于购房、投资、保险、教育等；保健账户——用于支付住院医疗和医药费用；特别账户一一限于晚年养老和应急之用。中央公积金制度在增进社会稳定和国民福利方面发挥了重要作用。在公积金积累的过程中，会员可以使用公积金来买房、购买产业或进行投资以提高收入。人人安居乐业，再加上在养老和医疗上保障较好，就能较好地免除个人和家庭的后顾之忧，从而增强国家的凝聚力，有利于社会的安定。在世界上，新加坡的中央公积金制度已经成为政府主导型社会保障制度的典范。从新加坡中央公积金制度里，我们是否可以得到一些启示，有没有必要拓展个人账户的保障功能呢?

针对农民工收入有限，存在生产、医疗、住房、结婚生子、子女教育等多元化需求，难以优先考虑养老保险的现实，应在坚持参保和不允许退保的原则下，改变参保者只有达到退休年龄才能支取基金的传统规定，允许农民工在发生重大疾病而难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件造成家庭生活严重困难时，通过养老保险证质押借款的方式，提前支取个人账户的基金，以解决其生产、生活面临的资金困难。这样既提高了资金的利用效率，又拓展了个人账户的保障功能，从而将农民工的长远保障与现实需求有机地结合起来。