李 诚

党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为“十四五”时期“国家治理效能得到新提升”的重要目标。2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》正式颁布，对加强基层治理现代化建设的指导思想、工作原则、主要目标和重点任务，提出明确要求，作出全面部署，是指导和推进新时代基层治理工作的根本遵循和行动指南。

一、加强基层治理是践行党的初心使命的必然要求

带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。习近平总书记指出：“守初心，就是要牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，以坚定的理想信念坚守初心，牢记人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”①中共中央党史和文献研究院，中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室编.习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编[M].北京：党建读物出版社（中央文献出版社），2019：19.进入新时代，我国经济实力、科技实力和综合国力大幅提升，发展总体水平越过小康，进入中等偏上收入国家行列，城乡居民生活水平显著改善，人民群众的获得感、幸福感和安全感与日俱增。与此同时，随着社会主要矛盾的变化，人民对美好生活的升级需要日益广泛，呈现出多样化多层次多方面的新特征，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日趋增长，发展面临的更加突出的问题是发展的不平衡不充分。因此，党的十九大提出，要“在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”。

适应社会主要矛盾变化，实现好维护好发展好人民根本利益，不断提高人民生活品质，必须面向基层、面向群众，加强基层基础工作，从基层广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，按照守住底线、突出重点、完善制度、引导预期的工作总要求，既要集中精力做好涉及基层群众切身利益的教育、就业、收入分配、医疗、社保、养老、住房等基础性、兜底性民生工作，又要分层次分阶段分重点，在坚持共同富裕的目标基础上，不断提高民生保障的质量和水平，回应基层民众更高水平的民生需求。

二、加强基层治理是维护国家政权安全的必然要求

基层是我国社会构成的基本单元，是人民群众安居乐业的家园，是国家联系社会、服务群众、维护社会和谐稳定的载体和平台。从党领导人民干革命、抓改革、搞建设的百年历程来看，我们党始终高度重视基层基础工作。早在新中国成立前的局部执政时期，党就在革命根据地、抗日根据地、解放区动员基层群众参加政权建设。新中国成立以后，我们党又在城市、乡村、企业，循序渐进地开展了基层民主自治的实践探索。改革开放以来，村民自治、社区自治和企事业单位职工代表大会制度不断完善，基层治理水平不断增强，为巩固党在基层的执政地位和执政基础提供坚强保障。进入新时代，党和国家对基层治理的高度关注前所未有，对基层治理的制度供给之严密完善前所未有。党的十八大以来，习近平总书记多次到基层调研，结合自身基层工作经历和经验，反复告诫全党要抓基层、强基础、固根本，从厕所革命、垃圾分类、社区养老、社区疫情防控等多方面提出具体要求，推动基层治理向社会化、专业化、法治化、智能化方向不断发展，基层治理更加精准化、精细化。

面向全面开启建设社会主义现代化国家新征程，我国社会转型过程中的社会结构、组织形式、利益格局、社会交往、社会心理等方面都发生了深刻变化，因发展不平衡不充分问题引发的人民内部矛盾有所增多，社会风险隐患较多，其表现形式和发展趋势都发生了新的变化。社会风险的燃点降低，各类风险的跨界性、关联性、穿透性、放大性显著增强，基层维稳的压力持续增大，对基层治理的理念、制度、方式、能力都提出了更高要求，对维护基层政权安全带来新考验新挑战。与此同时，基层治理的理念和能力还不能完全适应形势发展需要，守护好统筹安全和发展的基层“第一道防线”任务还很艰巨。2020年12月，中共中央政治局就做好国家安全工作举行第二十六次集体学习时强调，要把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署，在发展中更多考虑安全因素，坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置，力争把可能带来重大风险的隐患发现和处置于萌芽状态，化解在基层。“人民是我们执政的最大底气。”面对新时代我国发展内外部环境的深刻复杂变化，党长期执政的风险挑战与日俱增，必须时刻保持“赶考”的初心和警醒，坚定信念，坚持人民至上、社会为本、民生为要，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，厚植党执政的社会基础和群众基础，筑牢国家政权安全的底线。

三、加强基层治理是筑牢国家治理根基的必然要求

基层是人民群众安居乐业的家园，基层治理是国家治理的基础和支撑。加强基层治理是我们党的重要执政经验和执政智慧所在。无论是在新中国成立前的局部执政时期，还是在新中国成立以来的全面执政时期，我们党始终将基层治理作为国家治理的重要方面，不断加强基层治理的基础性制度建设，构建起国家基层治理的“四梁八柱”，为全面支撑国家治理提供制度化保障。

在新中国成立初期，社会主义革命和建设的奠基阶段，党不断加强基层治理的组织和制度建构，不断夯实党的基层民主建设基础。1950年，颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》和《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，将乡与行政村一并列入基层政权的范畴，1954年《宪法》明确将乡镇政权作为基层政权。1954年第一届全国人大常委会第四次会议制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，规定居委会是群众性自治组织。①陈坚.当代中国政治[M].北京：五洲传播出版社，2019：50-51.同时，在国营企业普遍建立工厂管理委员会和职工代表会议制度。1957年后，又将企业中的职工代表会议制度改为常任制的职工代表大会制度，推动形成人民公社、城市居委会、职工代表大会三大组织载体，形成中国特色基层民主政治制度组织架构。

改革开放以来，党和国家不断完善基层治理的体制机制和政策法规，国家治理的底层支撑更加坚实。在农村，1982年《宪法》首次确认了“村民委员会是基层群众性自治组织”，1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，明确了村民自治制度的法律地位。1998年，在总结各省市村民自治制度实践经验的基础上，九届全国人大五次会议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。2010年，在继续总结各地实践经验的基础上，又对《村民委员会组织法》进行了修订完善，对农村基层选举制度、民主管理、民主监督等方面的内容作出更加细致的规定，确保村民自治制度不断完善。在城市，1980年，国家重新公布《城市居民委员会组织条例》，恢复了城市基层群众自治制度。1989年，七届全国人大十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，进一步明确了居民自治的各项具体内容。随着市场化改革的不断推进和城市单位制的解体，我国城市开始探索“社区”建设和管理模式。1999年，民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点工作，制定实施《全国社区建设试验区工作实施方案》，2000年又颁布实施《关于在全国推进社区建设的意见》，推动城市管理由“街居制”向“社区制”转变，基层自治活力不断增强，各地在实践中探索形成“上海模式”“沈阳模式”“武汉模式”“成都模式”等各具特点的城市社区治理模式。在企业，1981年颁布《国营企业职工代表大会暂行条例》，以专门性法规的形式，确保企业职工通过职工代表大会和其他形式行使民主管理企业的权利，并在1982年《宪法》中对职工代表大会制度予以确认。1986年，国务院正式颁布《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对职工代表大会的性质、地位、职权以及与工会的关系作出明确规定。

新时代基层治理创新发展，国家治理的底层支撑更加坚实。党的十八大明确要求“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。党的十八届三中全会提出“发展基层民主”“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”“健全基层综合服务管理平台”②中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：49-50.等具体要求。党的十九大提出“巩固基层政权，完善基层民主制度”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。党的十九届四中全会把“构建基层社会治理新格局”单独列出，作为坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要方面。党的十九届五中全会把“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，明确要求“向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担，加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”。同时，党和国家先后制定实施了《关于加强城乡社区协商的意见》（2015）、《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017）、《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（2019）等专门的政策制度。

当前，我国国家治理的短板和弱项在社会治理，而社会治理的水平和能力提升又在于城乡基层社区治理。从目前基层社区治理的实践来看，多数地方城乡社区治理中存在的“头重脚轻”和“重区轻社”的问题还没有得到很好的解决，乡镇街道与社区之间的关系（界线、职责、资源、人员）还没有完全理顺，基层社区治理的基础性支撑作用还有待加强。因此，在新发展阶段实现国家治理的目标和效能的提升，必须从思想上、制度上和行动上真正把基层治理作为各级地方党委、政府的“中心工作”。同时，要从讲政治的战略高度，增强责任意识和使命担当。强化基层治理的基础性地位，不能停留在口头上的“喊口号”，需要本着对党和人民高度负责的态度，把党中央的精神和各项制度切实落地落细，确保打通基层治理的“神经末梢”。

四、加强基层治理是推进强国复兴战略的必然要求

实现全面建成社会主义现代化强国和中华民族伟大复兴的第二个百年目标，必须在夯实基层治理的基础上，推动国家治理体系的完善和效能的提升，不断满足人民更高生活品质的需要，不断促进公平发展、共享发展、安全发展。

加强基层治理是满足人民更高生活品质需要的重要保障。治不必同，期于利民。“中国特色”的大国之治不仅体现在国家的综合实力和国际影响力的强大，而且体现在人民对于“国之大者”的高度认同和公平正义的充分享有。全面建设社会主义现代化，必须心怀基层，心怀人民，以满足人民更高生活品质需要为目标，做实做强基层治理。坚持在服务中实施治理、在治理中体现服务。立足“更好解决群众操心事烦心事揪心事”，加快制订实施城乡社区服务体系建设“十四五”规划。加快构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层治理平台。加强基层工作队伍建设，让基层有人可用，有能力用人。

加强基层治理是实现公平发展共享发展安全发展的重要前提。社会主义现代化的“全面实现”，不仅体现在现代化建设目标的“全面实现”，而且体现在现代化建设过程的“全面”参与、现代化建设成果“全面”享有。通过加强基层治理，创造公平发展的机会，营造安全发展的环境，维护共享发展的权利。在开启全面建设社会主义现代化国家的起步阶段，要着力完善基层治理的底层设计，不断增强基层治理的能力。为此，要以《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》为契机，以加强党的基层组织建设为重点，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，提升基层政权治理能力；健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系；加快构建常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制；完善持续减轻基层负担的监督考核保障机制；完善党建与群建（群团）和社建（社会组织）的联动联创机制，健全民主议事协商机制，形成推进基层治理现代化建设的整体合力。