汪庆华，何 心，张清宇

(1.华北电力大学 马克思主义学院，北京 102206；2.中国劳动关系学院 劳动教育中心，北京 100048)

大力开展“双一流”建设是当前我国高等教育的重要任务之一。大学治理既是“双一流”建设的重要内容，也是国家治理体系的重要方面。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，进一步明确了包括社会组织在内的公益力量在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，强调要“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”[1]。大学治理体系是国家治理体系的有机组成部分，坚持中国特色现代大学制度，完善大学治理的社会参与制度，推进大学治理体系和治理能力现代化，是“双一流”建设的重要保证。

我国大学社会参与制度建立时间较短，且尚不够完善，研究构建社会参与大学治理的评价指标体系具有现实必要性。通过社会参与大学治理的评价指标体系来评估社会参与大学治理的水平，发现现实中的问题，并提出进一步改进的对策建议，可以为完善大学治理体系、加快推进“双一流”建设提供助力。

一、社会参与大学治理的不足、作用和意义

早在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中就曾提出，要“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”，以及“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”[2]。在当前我国推动“双一流”建设的背景下，大学治理主体应当更加多元化、社会化，构建科学的社会参与大学治理机制，可以顺应“双一流”建设中大学治理现代化的重要需求。

(一)社会参与大学治理现存的不足

目前，社会参与大学治理还面临诸多因素的制约，其优势与功能尚未充分发挥，存在一些不足之处，具体表现为参与主体参与治理的动力不足、意愿不强，参与主体综合能力不强，社会参与的评价体系不完善。

1.参与主体参与治理的动力不足、意愿不高

在传统文化、经济和行政体制下，社会大众对大学治理的主体认识不清，认为只有政府才是治理主体，没有树立社会群体可以成为大学治理主体的意识。受这种观念的影响，社会参与的主体参与学校治理的动力不足、意愿不强。

一方面，社会参与大学治理的动力不足体现为社会组织缺乏参与大学治理的积极性。由于社会组织参与大学治理是个长期的过程，无法在短期内实现利益共赢，也无法通过参与大学治理直接获取相应的资源，这导致社会组织在参与大学治理时不愿意投入过多的资源与精力，没有充分调动起参与大学治理的积极性。参与动力不足不利于社会组织与大学治理内部机构合作，不利于其社会监督、决策咨询等职能的发挥。另一方面，社会参与大学治理的意愿不强，主要体现为参与治理权责意识不强和缺乏主动性。社会组织没有明确认识到参与大学治理的责任与义务，因此不能做到积极自主地参与到大学治理的过程中，经常处于被动和盲从的状态，不利于推动大学治理现代化。

2.参与主体的综合能力不强

第一，大学治理的运行需要利益相关主体在明确自身职责的基础上协商共治大学事务，但是存在社会参与主体在参与大学治理过程中自身所处定位不明确的情况，因此不能很好地履行咨询、评价、监督等职能。第二，一些社会组织自身机制不够健全，使得其内部运行不畅，没有形成大学治理有效的统筹力。第三，社会主体直接参与大学治理较少，大多通过产学研合作等方式间接参与，而且产学研合作深度不够，大学与行业企业和科研机构间的合作与资源共享不够充分[3]。

3.社会参与的评价体系不完善

通过对社会参与大学治理运行情况各项指标考查的方式，评价社会组织参与大学治理情况和在大学治理中的贡献等，可以为大学内部治理机构和大学外部利益相关者提供信息，为提高大学治理水平提供参考。

目前，我国许多大学内部尚未建立起独立完善的社会参与评估体系，这使社会组织在参与大学治理时影响力不足，未能使其评价和监督作用得到充分发挥。

(二)“双一流”建设背景下社会参与大学治理的重要作用

科学合理的大学治理模式是“双一流”建设的基础，社会参与大学治理对“双一流”建设具有重要作用，有利于大学在“双一流”建设中树立起科学治理、民主治理理念，构建现代化治理结构，提高综合治理能力。

1.有利于大学在“双一流”建设中进一步树立科学民主的治理理念，促进治理方式变化

一方面，社会参与大学治理可以唤起社会各界一流人才参与大学建设的民主意识，使各方人才的聪明才智得到充分发挥，增强治理的科学性，从而为“双一流”建设作出更大贡献。另一方面，社会参与大学治理有利于在校园内形成良好的民主氛围，可以激发学生参与大学治理的积极性，从而培养起学生的科学、民主观念。

社会参与大学治理还可以促进大学治理方式发生变化，随着社会与大学的联系日益紧密，一方面，大学在做出决策时需要参考社会组织的意见和建议，因为社会组织密切接触基层，可以充分收集和反映社会各界的观点；另一方面，大学的决策过程和工作执行情况通过接受社会组织监督，可以使大学的决策过程得到进一步优化，有利于实现大学的科学治理、民主治理。

2.有利于大学在“双一流”建设中构建现代治理结构

马克思主义系统论强调，系统是具有整体性的，系统中各要素的结构能够决定整体功能，因此要注重顶层设计和整体思维。大学治理的有效性与大学治理的结构要素息息相关，引入社会参与是我国大学完善现代治理结构的客观选择。“双一流”建设背景下大学治理现代化的目标应该是：通过大学行政管理系统使大学内部和外部治理机构协同运行，促进社会组织充分释放其能力，从而实现共同治理。

目前，我国大学实行党委领导下的校长负责制，党委统一领导学校工作，在大学的权力架构设计方面发挥领导核心作用，具有重大事项的最终决策权。校长在党委领导下积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。大学理事会作为社会参与大学治理的咨询、协商、议事与监督机构，是高等学校实现民主决策、民主监督、社会参与的重要治理主体，引入理事会的监督权标志着大学权力结构变革和新型治理体系形成，从而在结构上促进治理体系更加科学合理。社会权力加入到治理结构中，有利于改变过去政府和社会组织二元治理模式，使社会组织成为大学治理主体，从而优化大学治理结构[4]。

(三)构建社会参与大学治理评价指标体系的意义

构建由反映社会参与大学治理各个相关因素的一系列指标集合而成的评价体系，有利于弥补社会参与大学治理现存的不足，调动参与主体的积极性和主动性，提高社会参与的主体综合能力，促进社会组织主动与大学协同共治。

1.有利于调动参与主体的积极性、主动性，提高主体综合能力

构建社会参与大学治理的评价指标体系，可以使参与主体树立良好的参与意识，从而调动起参与主体的积极性和主动性。通过指标体系对社会参与进行评价，社会组织意识到参与大学治理的责任与义务，在行动上积极参与大学治理，在思想上自觉参与大学治理。

科学客观的评价指标体系还可以有效提高参与主体的综合能力。一方面，构建科学的评价指标体系，可以得知影响大学治理的各方面要素有哪些，通过改善这些影响因素，可以提高大学的综合治理能力；另一方面，可以通过对社会参与的评价找到大学治理体制的欠缺之处，针对评价较低的因素弥补不足，从而促进大学整体治理能力的提高。

2.有利于促进社会组织与大学协同共治

大学也是社会的一部分，社会各界与大学协同共治是实现大学治理现代化的重要途径。构建社会参与大学治理的评价指标体系对提高大学治理能力具有保障作用，可以根据大学的运行效率、社会影响力、理事会内部运作、大学内部业务和管理等各方面水平是否提高，来衡量大学治理效果。构建社会参与大学治理评价指标体系，在一定程度上可以促使社会参与主体明确其职能，有利于形成系统规范的大学治理参与机制。构建社会参与大学治理评价指标体系，有利于强化社会组织对大学的监督意识，加强社会问责，从而可以充分发挥社会对大学的监督作用，提高社会参与的能力。

二、研究对象与研究设计

(一)研究对象

朱玉山将大学治理的社会参与界定为：在政府、市场、大学、社会四分框架下的大学利益相关主体，以个体或组织的形式，如学术委员会、理事会、社会基金会等，参与到大学治理工作中，参与行为包括决策咨询参与、监督问责参与、评估评价参与等[5]。

我国大学实行党委领导下的校长负责制，党委是领导核心，校长、行政系统、学术委员会、理事会等机构有效配合党委工作。社会参与大学治理的利益相关主体中，学术委员会与理事会的参与程度最高。学术委员会是学术管理体制的核心，《高等教育法》中规定，学术委员会“负责审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”[6]。理事会作为大学治理的重要组成部分，履行和支持学校党委的管理决策，拥有监督指导权，发挥咨询指导、沟通联络的作用。两者相比，学术委员会在大学治理中主要参与学术治理，且由于各委员会所属学科不同，整合分析难度较大，故本文选取理事会作为研究对象。

大学可以通过理事会使利益相关主体参与大学治理、影响大学决策，从而实现大学多元共治。理事会作为社会方面的代表，能够对社会的需求做出积极反应，也能在学校战略决策、学生教育、科学研究等方面提出有益的建议。理事会治理效果反映了大学治理中的社会参与水平。因此，本研究中评价指标体系的构建主要以理事会作为具体研究对象。

(二)研究设计

首先采用文献研究法，了解我国大学评价指标体系的最新研究动态，通过对文献的深入分析构建社会参与的主要维度，初步构建起一级指标。

然后运用层次分析法对指标进行测评，将影响理事会治理效果的因素按三个参与维度分类，从顶层构建一级指标，再层层分析影响具体指标的因素，从而形成完整的四级指标体系。在层次分析的基础上，整体认识理事会的职能特性、运行过程和治理因素，从而把握影响理事会治理效果多重因素的有机联系及其作用规律。在分析了影响理事会运行的基本因素之后，综合国内外大学评价指标体系的基本情况，从多维角度出发构建社会参与大学治理评价指标体系。同时，根据大学理事会的特色和要求，确定评价指标制定的依据和原则。

三、理论框架构建

卡尔·科恩在《论民主》中对民主的定义是：“民主是一种社会管理体制，在这种体制中社会成员能通过直接或间接方式参与或影响全体成员的决策。”他认为，一个社会实现民主的程度，与其成员以各种方式参与公共事务有关，都涉及广度和深度。民主的完善就是参与广度、深度与范围的扩大。对此他提出“民主的尺度”理论，即衡量一个社会的民主程度、民主形式和民主进程的尺度是参与广度和参与深度[7]。

在此理论基础上，结合大学内部利益相关主体的主导作用和外部利益相关主体参与大学治理的行为要素，本研究将从三维视角来构建社会参与大学治理的评价指标体系，从而评价社会参与大学治理的实际效能，具体来说就是社会参与广度、参与深度和参与效度。这三个分析维度分别对应于社会参与的形式、过程和结果。结合以上分析，初步构建起一级指标体系，也是社会参与大学治理的理论框架。

(一)参与广度

科恩提出，民主的过程就是集体参与治理共同事务的过程，参与广度实质上是指社会成员参与决策的比例。社会参与大学治理的广度是指社会参与主体数量、参与渠道类型和参与事务种类，体现参与渠道的多样性和参与主体的多元化。社会参与广度反映了社会民主程度，社会参与广度越高，社会民主程度就越高，大学的社会属性越强。对理事会参与广度的评价，主要体现在对理事会组成结构进行评价。由于理事会的组成结构都会由学校明文规定，所以可以对大学章程和理事会章程进行文本分析，从而评价理事会结构是否合理。

(二)参与深度

科恩强调，参与深度由参与的性质来决定。社会参与大学治理的深度是指社会参与主体在参与大学治理运行过程中的深入程度，反映社会参与在大学内部治理机构中的融合度和社会参与大学治理的积极性。

社会参与在大学内部治理机构中的融合度与大学制度有关，大学制定相关制度明确规定社会参与的职能，促进社会力量的发挥。内部治理机构在大学制度下与社会组织协同共治，认可社会组织参与大学治理的重要作用，信任并支持社会组织的工作，进而有利于社会参与和大学内部治理机构的融合。社会参与大学治理的积极性受政府政策影响，政府通过政策制定使参与大学治理的社会组织与学校建立一种平等与合作的关系，从政策上明确保障了社会组织在大学治理中的地位，从而调动社会组织参与大学治理的积极性。对理事会参与深度的评价，主要体现在对理事会运行过程进行评价，可以从大学理事会章程来分析其职能是如何有效发挥的。

(三)参与效度

科恩认为，评价民主的关键是“它在哪些问题上确能发挥作用”。社会参与大学治理的效度主要是指参与的实效性，参与效度不仅要反映社会参与主体的参与效率，而且要体现其对于大学治理的贡献度。在多主体参与大学治理的过程中，社会参与效度高低与是否能满足大学利益相关主体的需求有关，当满足大学利益相关主体的需求时，利益相关主体就更加需要社会力量反馈对大学治理的建议与指导，从而促进大学治理更加科学、有效。大学人才培养质量和知识创新的社会贡献度是满足利益相关主体需求的具体表现。对理事会参与效度的评价，主要是对理事会运行结果，特别是对大学管理和所带来的社会价值方面进行评价。

四、具体指标分析

Haniye Sadat Sajadi对14个美国大学董事会进行系统分析后，构建了大学董事会绩效评估综合体系[8](见表1)。

本研究在科恩民主理论的基础上，参考Haniye Sadat Sajadi构建的大学董事会绩效评估指标，结合我国大学制度的特点，以参与广度、参与深度和参与效度为三大维度，探究理事会作为一种社会参与主体参与大学治理的关键要素。通过分析大学章程和理事会章程，深入梳理对理事会结构、理事会运行过程和运行结果产生影响的相关因素，从而构建起社会参与大学治理的评价指标体系(见表2)。

表1 大学董事会绩效指标体系

(一)参与广度

1.成员结构

大学是利益相关者组织，因此需要大学内部和外部的利益相关主体共同参与大学治理，理事会作为社会参与大学治理的重要机构，其成员结构应该与大学内外部利益相关者匹配，具体来说，理事会成员的主体素质和成员来源直接影响成员结构。

表2 社会参与大学治理的评价指标体系

续表

主体素质是指主体自身所具备的影响理事会运行的属性，由于理事会直接对大学管理层进行指导，成员需具备基础管理能力；出于大学学术发展与培养人才的需要，理事会成员应在学术领域有一定的研究，并对行业相关专业知识有所了解。因此，将理事会主体素质指标进一步划分为管理能力和专业知识两个四级指标。

我国大学理事会成员来源以政府单位、行业相关企业以及社会知名人士为主，其受到各参与主体的社会背景、经济基础等综合影响，并在很大程度上决定了理事会成员结构的合理程度。

2.职能结构

在一定的合理结构安排下，理事会的各项职能在不同环节和层次上发挥着不同作用，具体可以分为两个三级指标：功能定位和内部机构。理事会是大学实现社会参与、民主监督、科学决策的重要平台，大学理事会的主要职能是丰富社会参与办学方式、监督学校合理实施民主管理和扩大决策。理事会通过设立内部下属机构，完善理事会内部组织结构，其下属机构包括秘书处、常务委员会、各专门委员会和临时委员会，在人事调配、行政管理、财务审计等方面给理事会提供帮助[9]。

3.支持资源类型

社会为大学的生存发展提供了各类重要支持，提供支持资源是理事会切实参与到大学治理整体构架各个环节中的重要方式，完善的理事会资源参与体系是理事会参与大学治理的关键内容。大学应建立一套以制度保障为基础，以信息资源、物质资源以及人才资源等为支撑的社会参与支持资源体系，推进大学治理工作的社会化发展。

信息资源体现了理事会作为学校与社会沟通的桥梁，可以为学校及时反馈市场变化与社会需求；物质资源主要体现在投入研发资金、提供科技设备、共建产学研基地等方面。在竞争激烈的市场环境下，物质资源数量能够直接体现企业愿意投资高校科研的程度；人才资源一方面是指理事会成员作为专业人士为大学人才引进提供建议，并使社会各界优秀人士通过理事会为大学办学提供指导，另一方面是指通过校企联合培养学生，可以提高学生的实践能力与综合素质。

(二)参与深度

1.决策方式

理事会决策机制在治理结构中处于重要地位，理事会议事质量、会议次数以及会议出席率对理事会功能的发挥具有重要影响。理事会原则上通过全体会议讨论学校办学相关事宜，审议理事会工作，会议质量受议程质量和成员讨论程度影响。理事会章程中规定理事会定期举行会议，各项决策在召开会议时投票表决，重大决议还要超过一定投票比例才能通过。理事会以会议决策实现民主决策，有利于充分反映理事会成员的意见和要求，民主参与大学决策和管理。理事会会议通过民主协商的方式就会议议题进行充分讨论从而达成共识，并采取投票表决的方式决定学校重大事项或重要决议，从而可以有效实现学校的民主决策、科学决策。

2.监督机制

理事会是社会对大学办学的监督机构，理事会监督机制是否得到有效发挥影响着大学的办学水平。影响理事会监督机制运行的主要因素有监督责任、监督机构。监督责任主要指是否有效监督学校合理实施民主管理，具体体现在以下监督工作中：定期听取学校工作报告、监督大学重大决策产生、审议学校发展年度报告、裁决学生和教职工的校内申诉，以及对各类学校管理工作进行评价。理事会的监督机构一般是督导和审计委员会，对学校行政管理、科研经费、财务和人事等工作进行审查监督，实现社会参与大学治理的专业化。

3.社会联系程度

理事会成员的社会化有利于加强大学与社会的沟通联系，从而可以有效加强大学与社会、特别是与学校所在地区经济、文化的联系，有利于大学在充分了解社会需求的基础上做出决策，促进大学更好地服务社会。

在社会宣传与合作方面，理事会成员可以从多角度对大学发展提出建议，与企业开展联合办学、学术交流、技术培训，实现大学与社会的资源共享。社会反馈方面，学校可以通过理事会向社会宣传大学的重大决策和发展规划，拓宽交流平台，调动各方积极性。学校也可以根据社会的反馈和要求，改进学校工作，提升办学质量。

(三)参与效度

1.管理推进度

管理推进度是指理事会各项管理工作的推进情况，是增强社会参与工作效果的重要衡量指标。由于社会参与的特殊性，管理推进度一方面要反映社会参与的效率，具体体现在社会参与工作的推进情况，其受工作计划与工作实现程度的影响；另一方面也要反映现有大学治理工作的改进情况，这与理事会的工作方法和工作执行情况有关。

2.内部评价

马克思主义理论倡导以人为本的理念，以人为本就是要充分发挥广大群众的创造性。在以人为本的理念下，学校内部人员对大学治理水平的评价是社会参与效度的重要体现，内部评价的二级指标包括学生满意度和教职员工满意度。大学教育需要培养学生进入社会，学生对学校教学水平、大学治理能力和就业质量的满意程度是对社会参与效度评价的重要内容。教职员工是最了解大学内部治理体系的利益相关主体，教职员工对参与形式的认同与否，对参与方式的认可与否，也衡量着社会参与功能发挥的程度。

3.社会贡献度

大学在肩负教书育人、开展科学研究任务的同时，还应对社会发展作出应有的贡献。大学的人才培养质量和知识创新能力是社会贡献度最直接的体现。大学人才培养质量由毕业生深造率和毕业生就业质量来衡量；知识创新水平可以用成果转化资金额和科技项目的社会接受程度来评价，成果转化资金额是对具有实用价值的科技成果所进行的开发、应用、推广，乃至发展成为新产业而转化的资金数量；社会接受程度是指科技项目对社会的影响和社会条件对项目的适应性。

五、“双一流”建设背景下进一步提高社会参与大学治理能力的思考

习近平总书记在北京大学考察时指出:“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。”[10]社会参与是我国现代大学制度的重要组成部分，对于推动大学治理现代化具有十分重要的意义。《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》中明确提出，要“增强高校外部体制机制改革协同与政策协调，加快形成高校改革创新成效评价机制，完善社会参与改革、支持改革的合作机制，促进优质资源共享，为高校创新驱动发展营造良好的外部环境”[11]。通过构建社会参与大学治理的评价指标体系，可以评估出当前社会参与的不足之处，进一步完善大学治理结构，从而有效推动“双一流”建设背景下高校全面深化综合改革。

(一)大力发展大学治理社会参与平台，拓宽社会参与广度

拓宽社会参与广度的重要方法是建立多渠道的参与平台，通过开拓社会参与的渠道和途径，构建高效的参与平台。应在政府指导下，充分发挥社会主体对大学进行决策建议、市场咨询以及教育评价的特长，通过参与平台广泛吸纳各类社会组织、教育中介、企业乃至媒体对大学治理的全面参与，并充分发挥参与主体的自身优势，促进参与主体广泛参与大学治理的运行过程[12]。

我国现有大学治理体系大致规定了社会参与的基本权利和义务，但由于参与机制不够完善，出现了参与主体职能不明确、规章制度落实不具体、配套平台不到位的情况。因此，发展社会参与平台首先要加强和细化社会参与的保障制度。通过制定相应的法律法规、规章制度来确立政府主导、大学管理和社会主体之间的纵向关系，协调社会组织中的行业企业、教育中介和监督机构等各方利益相关主体的横向关系。

(二)推动形成产学研合作协同机制，深化社会参与深度

大学与社会的关系越来越紧密，但是社会参与大学内部治理结构的融合度仍有待提高，深化社会参与深度成为促进社会与大学共同发展的客观要求。推动形成产学研合作的协同机制，加强高校与社会的深度合作，对加深社会参与的深度具有重要作用。大学在与社会的深度合作中可以了解到社会对各类知识创新的需求，优化自己的知识生产模式与内部决策机制。在产学研合作中，大学不仅仅是简单的通过校企联合培养、建立实习基地与企业进行合作，也要与产业行业协同创新，具体可以采用建立大学科技创新研发中心和共同研究国家科技项目的模式。

大学通过产学研合作协同机制，能够更加关注行业市场的需求，从而提高自己的科研水平，提高知识生产效率。对于合作企业来说，这有利于推动联合开发的科学技术和创新产品向市场化方向发展，增加企业的经济收益。这样一来也充分调动了社会参与大学治理的积极性，企业将获得的经济利益转化为大学的支持资源，参与深度由此可以得到持续不断的强化。

(三)建立健全社会参与的监督评价体系，提高社会参与效度

通过对社会参与进行监督评价，可以对社会参与的水平进行有效反馈，从而切实提高社会参与的实效性。因此，建立健全社会参与评价体系有利于提高社会参与效度。社会参与监督评价体系的主要着力点是构建多元主体参与的评价机制，应制定科学有效的评价指标体系，选取具有代表性的评价指标。评价指标不仅要考察社会所输入的各类支持资源是否到位，而且要监督参与治理的战略过程是否合理，同时还要评价治理取得的成果是否有效。此外，还要建立公示机制，定期公布对社会参与的监督评价结果，从而提升监督评价的实效性和影响力。