兵团团场承接和履行“政”的职能问题研究政治

2020-12-29尚梦媛

兵团党校学报 2020年6期

[摘要]兵团团场是兵团社会治理能力现代化和各项事业推进的重要载体。目前兵团团场的行政职能和行政执法权的承接和履行面临诸多问题，可以从梳理承接事项，推行权力清单制度，界定兵团团场行政职能和行政执法权、分类推进兵团团场承接履行行政职能和行政执法权等方面做好此项工作。

[关键词]团场;行政职能;行政执法

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2020）06—0046—05

[作者简介]尚梦媛，女，兵团党委党校行政学教研部教师，研究方向：公共行政。

十八大以来党中央为转变政府职能提高政府效能，做出了一系列部署安排，行政体制改革的核心是政府职能的转变。转变政府职能的核心就是要厘清政府与市场、社会的关系，就是要坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制的弊端。

健全和转变兵团“政”的职能，是推动兵团各项改革的一个重要基础，是不断丰富和完善“党政军企”合一的特殊体制内涵、推进兵团治理体系和治理能力现代化的重要途径。2018年2月1日起兵团在所辖区域内依法行使所承接的3511项行政职能和行政执法权，这对兵团行政体制改革可以说是里程碑式的变化，这解决了兵团历次改革中都没有解决的行政主体不明确、授权内容不完整的问题，对于兵团体制机制重塑是关键一招。自2018年承接3511项行政职能和行政执法权以来，如何推进行政职能和行政执法权向基层团场纵向延伸的问题较突出。兵团团场是兵团社会治理能力现代化和各项事业推进的重要载体，是兵团体制最集中的体现。在当前深化兵团改革的大背景下，兵团团场的行政职权的承接和履行问题直接关乎兵团的健全和转变兵团“政”的职能的改革任务的完成，关乎兵团的治理体系和治理能力现代化的实现，因而对此问题进行研究显得尤为重要。

一、行政职能和行政执法权的概念

新疆维吾尔自治区政府印发的《授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定》中，明确提出对兵团授予的是行政职能和行政执法权两种事项，对兵团而言健全和转变“政”的职能，实际上就是体现在如何承接好履行好行政职能和行政执法权这两个方面。

行政职能就是指行政管理的职能，也可以称为公共行政职能、行政的功能、政府职能，它主要是指狭义的政府，也即国家行政机关依法对国家和社会生活中各个领域进行管理，所具有的职责和作用。1也就是政府应该管什么，怎么管的问题。目前我国地方政府的公共服务、市场监管、社会管理、环境保护五大职责，是党的十八届三中全会提出的，尤其是在这次全会中新加入了政府的环境保护职责。这也说明了政府的职能在不同的时期，面临不同的社会问题及不同的经济、社会环境，也会随之在内容、范围和重点方面不断调整。

行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。”1

转变政府职能是深化行政体制改革的核心，服务型政府、法治政府的建设必然是以加快转变政府职能作为重要举措。目前政府职能转变还存在“对微观经济运行干预过多过细，宏观经济调节还不完善，市场监管问题较多，社会管理亟待加强，公共服务比较薄弱”2等问题，当前政府职能的“进一步转变”，必须坚持以人民为中心的新发展观，在政府履行职能的过程中体现整体性，通过五位一体的总体布局平衡政府职能以及转变职能行使方式。3兵团团场面临的主要问题是先承接好这些行政职权，在承接好的同时按照党和国家的部署切实转变职能履职。

二、兵团团场承接和履行“政”的职能基本情况及存在的问题

（一）兵团团场承接和履行“政”的职能基本情况

兵团团场进行综合配套改革后，为厘清各方关系实现政资、政社、政事、政企分开首先在组织架构上进行了改革，成立了党政办、党建办、经济发展办、社会管理综合治理办、社会事务办五办和农业发展服务中心、文体广电服务中心、城镇管理服务中心、社会事务服务中心、国库支付中心五中心及财政局（所），这为团场机关和事业单位履行行政职能提供了重要的载体，但是由于师市如何向团场赋权，兵团没有统一、明确的文件规定，还处于探索阶段。以第十二师和第六师为例来看。兵团授予第六师共1952项行政职能和行政执法权目前已承接1941项，未承接11项，其中7项因公安部未授权无法承接;3项因国家相关文件取消;1项因行政法规未授权，经请示兵团后还未回复，无法承接。改革前承接和行使主体涉及第六师的25个部门，改革后涉及29个部门，其中有行政职能和行政执法权划转部门13个，划入划出166项。经过编办的梳理师市10个部门拟授予团场319项行政职能和行政执法权，分别为党建工作办公室25项、经济发展办公室194项、社会事务办公室60项、城镇管理服务中心40项。对于第十二师来说，由于之前下放的权力团场接不住又收回，目前采取的做法是：在行政职权下放方面师机关提出要求由团场来梳理上报需要下放的权力清单，可以说仍然处于探索阶段。

（二）兵团团场承接和履行“政”的职能存在的突出问题

1.“政”的意识不强。依法行政的政府治理体系是党的十九届四中全会通过的决定中提出的重要内容。打造法治政府是国家治理能力和治理体系现代化的重要内容。推进法治政府建设，就是要遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使各项权力，打造职能有限、依法行政、运转高效的政府。目前团场从“党政军企”到履行“政”的职能还存在对什么是“政”，团场应该承担那些“政”的职能，如何承接和履行“政”的职能等没有一个深刻理解的问题，如第六师在梳理《师市拟下放团场行政职能和行政执法权（第一批）》权责清单时，较多关注下放权力事项的数量而没有充分考虑该事项是否能够依法下放到团场以及团场如何承接的问题。如六师交通运输局授予团场城镇管理服务中心40项，涉及行政强制和行政处罚，但城镇管理服务中心是事业单位，不具备执行的主体地位，再如行政处罚和行政强制依据法律规定為县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，而团（镇）是乡镇级别在法律上也不具备承接的法律主体地位，此类问题没有妥善解决的情况下将权力下放会造成一定的风险，也会造成下放的权力到了团场发挥不出作用的情况。

2.“政”的观念不清，职能交叉重叠。一是行政层级不清导致的授权事项不明确。团场综合配套改革是对照地方乡镇进行改革的，但团场本身又是正县级单位，在梳理具体行政职能授权时认识不清，存在着按乡镇或部分按县（市）行政层级进行授权的双重情况。二是依据不清。任何一项行政职权的行使都要有相关行政法律法规或规章的明确规定，即“法无授权不可为”。但实际中存在着基层单位没有严格参照相关法律法规或规章而是依据事项的难易程度来确定是否承接的问题。三是由于缺乏统一的规范和标准，机关的“五办一所”和“五中心”存在职能交叉重叠，职责定位不清的问题，职能未高效发挥，如人社局下放权限中部分业务本身由社会事务办公室办理，再由社会事务办公室检查，既当运动员又當裁判员，存在一定风险。还存在团场的职能部门同上级师市部门对接不畅的问题，上面千条线下面一根针，团场承接力量不足。

3.“政”的人才缺乏。缺乏专业人才，部分行政职能和行政执法权专业性较强，下放后团场存在执法力量不足，执法人员业务水平不高的问题。以第六师奇台农场为例，专业及业务熟练人员力量匮乏、薄弱，据估算专业对口或业务熟练工作人员占比仅为35.6%，专业力量不够。加之对口上级部门多，业务繁杂，人员紧缺的问题比较突出，如经济发展办公室编制数6人、社会事务办公室编制数5人，不能完全适应工作任务的要求。

4.“政”的职能存在缺位。在公共服务、行政执法等方面的职能履行上都存在缺位。如团场在小城镇管理、环境保护、路政管理、水利执法、卫生监督等方面因没有执法权，再加之团场工作人员大都无行政执法证，不能依法合规开展执法工作。只能对当事人通过劝解、协调等方式开展工作，监管职能不能得到高效的履行，行政执法力量非常薄弱，亟需执法力量资源下沉到团场。

三、兵团团场承接和履行好“政”的职能的对策建议

（一）梳理承接事项，推行权力清单制度，界定兵团团场行政职能和行政执法权

1.兵团应该贯彻落实兵团党委对团场的职能定位要求，按团场参照乡镇人民政府履行职权的基本架构，参考借鉴地方乡镇权责清单，由兵团依法界定兵团团场行政职权，出台相应的文件，制定兵团团场参照乡镇依法履职事项清单。确保各项行政职权接得住、不违法。兵团应根据《宪法》《组织法》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见>的通知》等法律法规中央文件的规定，参考借鉴地方乡镇权责清单，对行政职权事项进行梳理，在梳理过程中要按照法律法规和规章的规定能放尽放，依法界定兵团团场行政职权，形成统一的清单，确保承接事项不越位、不缺位，这样行政职权延伸到团场就具有了可操作性。

2.充分考虑团场的承接能力。师市向团场授予行政权力时，要充分考虑团场的承接能力，团场则应克服困难主动承接。

（二）积极借鉴其他地区乡镇承接职权的经验

很多省份为做好“放管服”的工作，简政放权尤其是向街道、乡镇赋权，有很多新的探索，兵团向团场赋权也可以积极的借鉴这些先进的经验和做法。可以分为以下几类。

1.一般乡镇的经验。如在安徽省安庆市、桐城市，自治区的伊犁州伊宁市巴彦岱镇，阿克苏市依干其乡、南城街道等地。这些乡镇除现行法律法规赋予乡镇行政权力外，其他权力主要以委托的方式行使，比如住建、城管等领域，另有部分权力是以派驻体制实现，比如自然资源、市场监管、公安、司法等领域。

2.扩权强镇的经验。如在安庆市桐城市金神镇、大观区海口镇等地方。这些地方给街道、乡镇采用直接放权，也即县级政府及有关部门依法将部分权力（除行政许可、行政处罚外）直接交由中心镇行使;委托执法也即县级行政执法机关和镇政府签订委托执法协议书，将相应的执法事项委托给镇政府行使;联合执法：健全执法信息共享、联合执法队伍、用好“乡镇吹哨、部门报到”机制，加强联动，配合执法，形成优势互补的联合执法体系;还有设立派出机构，由派驻机构办理。通过市场监管、公安、国土资源、司法等县级政府部门在中心镇已设置的或增设派出机构进行执法。

3.推进基层整合审批服务执法力量改革试点镇的经验。如在江苏苏州市吴江区七都镇。他们积极探索实现“一枚印章管审批”和“一支队伍管执法”，将承接赋予镇政府的行政审批和公共服务事项，全部交由镇行政审批局代表镇政府统一受理办结，整合现有站、所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法局，集中行使国土、住建、安监、城管、市场监管、人社、民防、体育和教育等部门行政处罚权及相应的监督检查权和强制权。

4.经济发达镇的经验。如合肥市长丰县下塘镇、苏州市吴江区盛泽镇、霍城县清水河镇等经济发达的乡镇，为了更好地促进这些乡镇的发展也积极地给这些乡镇授权。具体的措施：一是扩大经济社会管理权限。按照“能放尽放”的原则，由省级政府将一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚、相关行政强制、监督检查权等赋予经济发达镇，并制定目录向社会公布，明确镇政府是权力实施的主体。如安徽省合肥市长丰县下塘镇在事权方面，承接了县直有关职能部门赋予的57项经济社会管理和行政管理权限，增强了其决策自主权，重点扩大在项目审批、城镇规划建设管理、国土资源管理、环境保护、社会治安、限额以下招投标、劳动保障等方面的行政管理权限，50万元以下的镇可以自主招标。二是组织架构方面，遵循精简、统一、高效原则，强化镇党委领导核心作用，统筹镇党委及政府机构设置，构建扁平式基层组织架构，提高组织效率。对于由市县部门派驻在镇上的机构，遵循属地管理的原则，工作的考核以经济发达镇为主，干部任免也应听取所在镇党委和政府意见。三是推进集中审批和综合行政执法。行政审批方面，采取“一门式办理”，“一站式服务”，推行行政审批大厅集中办理，并积极推行行政审批和公共服务网上办理，方便群众办事，行政处罚和相应行政强制以及监督检查上，整合现有站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理实行综合行政执法，并成立综合执法局来具体行使。

由于历经数次改革，目前各省（区）乡镇机构设置和职能职权有所不同。随着国家加快完善基层治理体系建设和“放管服”改革，乡镇依法履行职权是一个需要不断探索完善的过程，不可能一蹴而就。就兵团而言，可以参照经济发达镇改革试点经验，选择规模较大的团场，根据其经济社会发展需要，逐步赋予部分县级经济社会管理权限。但对于兵团而言，依法赋予团场行政职权是一个重大决策，需要集中兵团相关部门（如办公厅、编办、团改办、司法局），和学界、立法界专家力量，借鉴成熟经验，共同研究推进。

（三）分类推进兵团团场承接和履行行政职能及行政执法权

分类推进团场承接职权，规范相关程序。根据设市建镇情况，团场分为4种类型（市行政区域内的已建镇团场、市行政区域内的未建镇团场、市行政区域外由师管辖的团场、未设市的师管辖的团场）。

1.已建镇团场。根据“团镇合一”、职权法定原則，已建镇团场具备政府主体地位，团场以镇的名义依法履行职权，无须授权。具体实施：根据“兵团团场参照乡镇依法履职事项清单”，借鉴地方经验，以师市为指导，团镇为主体编制权责清单，报师市审核，提请师市行政常务会议审议，通过后以师市名义发文明确，向社会公布。

2.市行政区域内的未建镇团场。这类团场不具备政府主体地位，要履行乡镇政府职能，需经市人大审议，做出授权决定。具体实施：参照自治区给兵团授权模式，根据兵团制定的团场参照乡镇履行职权事项清单，由市人民政府提交市人大审议，通过后以市人民政府名义发文，给团场赋权。

3.市行政区域外由师管辖的团场。这类团场，既不具备政府主体地位，又不在市行政区域内，不能经过人大授权。要履行乡镇政府职能，必须由所在师予以赋权。

4.未设市的师管辖的团场。这类团场，既不具备政府主体地位，又没有设立人大。要履行乡镇政府职能，必须由所在师予以赋权。

（四）以服务型政府为导向，切实转变团场行政职能

乡镇政府是中国的基层政权组织，处于“上联国家、下接乡村社会”的位置上，发挥着纽带的作用，直接对农村进行社会管理，为农民提供公共服务、公共产品。团场按照乡镇的职能来履行职权，尤其是在当下兵团深化改革的关键时期，团场全面有效地履行职能，是为实现兵团体制机制的重塑，实现兵团治理体系和治理能力现代化提供基层保障。兵团团场改革之前在履行政府职责上政企政事政社政资不分，缺位、越位问题突出。授权之后，团场按照乡镇来履行职责，那么团场机关就要对自身有清晰的职能定位，要把自身定位到调节经济的宏观方面、加强监管、为职工群众提供公共服务等方面上来，要按照党的十八大，尤其是十九届三中、四中全会的要求及《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，切实转变政府职能，由社会管理的刚性向多元主体的社会治理转变，推进团场提升公共服务能力，保障群众需求。而实现这一点，行政职能的转变是核心，就要切实推进“放管服”工作，以其为抓手，借鉴内地和自治区经验编制办事服务指南，梳理公共服务事项、明确事项办理流程、办结时限等内容，优化服务，建设职工群众满意的政府。

（五）提高团场承接行政职能和行政执法权的能力

1.提高工作人员业务水平和工作能力。一是对工作人员加强业务培训。通过加强培训确保工作人员能够熟练掌握相关法律法规政策，同时提高业务技能、水平。培训可以采用集中培训，更高效的是可以通过交流挂职的形式加强兵地之间的联系，实践中边干边学。通过多种方式，提高工作人员的法治思维，依法行政的能力和业务水平，维护宪法和法律的权威，善于在工作中把法治思维转变为依法行政的能力。尤其是在执法权的行使的问题上可对行政执法人员采用分级培训方式，师市层面可主要培训《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政强制法》等内容，各部门根据执法业务内容进行培训。

2.执法力量下沉。根据《行政许可法》《行政处罚法》相关规定，行政许可、行政处罚等行政行为一般由县级以上地方人民政府相关行政机关实施，针对目前各团场存在着无执法力量的情况，各部门执法力量要下沉到团场，以此解决好目前执法问题。尤其是在监管执法权下沉的问题上要积极创新，依法不能授予的行政执法权，如果确有必要，可在离师部较远的团场或垦区设立执法点。同时还应在相应的岗位上配齐人员，固定人员为承接和履行好行政职能提供客观保障。

3.加快行政执法证件的办理。根据《新疆维吾尔自治区行政执法证件管理办法》相关规定，行政执法是指行政机关中负有行政执法职责的工作人员，法律、法规授权组织中负有行政执法职责的工作人员，以及依照法律、法规、规章的规定，由行政机关委托行政执法的组织中负有行政执法任务的工作人员。针对以上规定，结合行政职权梳理情况确定团场一级相关人员的执法证办理工作。

（六）推进“互联网+政务服务”助力团场履职尽责

通过加强信息化建设，加快兵、师、团三级一体化平台建设。打破各部门之间的信息壁垒，充分发挥信息技术优势，推进“互联网+政务服务”向基层团场延伸，打通便民服务的“最后一公里”。职工群众只需在所在团场递交所需的资料，团场利用互联网+政务服务平台来为职工群众办事，这可以为职工群众的生活带来极大的便利，也提高了行政效率和服务效果。在充分运用“互联网+政务服务”一体化平台的同时，自上而下不断优化各级政务流程，不断为企业和群众提供高效优质的政务服务。“互联网+政务服务”也可以在一定程度上解决人员不足的问题，这也为团场更好地履职到位，建设服务型政府提供的一条路径。

参考文献：

[1]兵团党校科研处编.与时俱进的探索（第三辑）[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2005：168.

[2]谢庆奎等.中国地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社，1998.

[3]沈立人.地方政府的经济职能与经济行为[M].上海：上海远东出版社，1998.

[4]包雅钧.新疆生产建设兵团体制研究[M].北京：中央编译出版社，2010：72.

[5]姜明安主编.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004：6-7.

[6]谢志辉.新疆兵团行政管理体制改革探析[J].中国农垦，2010（2）.

[7]齐子鉴.兵团行政管理体制演变与改革[J].兵团党校学报，2011（4）.

[8]卢大林.全面深化兵团改革规范兵团行政执法[J].兵团党校学报，2015（5）.

[9]凌超.公共服务视角下乡镇政府机构改革研究——以T县B政府为例[D].河北大学硕士学位论文，2019.

[10]习近平总书记系列重要讲话读本[M].学习出版社、人民出版社，2016：176.

[11]竺乾威.服务型政府：从职能回归本质[J].行政论坛，2019（5）.