雷美霞

(中共福州市委党校， 福建 福州 350014)



·经济研究·

重构政府与市场关系的前提和切入点*

雷美霞

(中共福州市委党校， 福建 福州 350014)

调整和重构政府与市场关系，让市场在资源配置中起决定性作用，是我国市场经济发展进入新阶段的必然要求。论文认为重构政府与市场关系需要厘清政府与市场在市场经济中的作用边界，指出以政府自身职能转变、治理能力改革创新作为切入点，构建法治型政府、简政放权、深化行政审批制度改革、培育和发展社会组织等为最有效的举措。

政府与市场关系；作用边界；政府治理创新

政府和市场是市场经济体制下配置资源的两种制度安排。市场经济的发展过程实质上是两者关系的动态调整过程，在市场经济发展的不同阶段，不同的市场经济国家，政府与市场所承担的角色和所起的作用是不同的。在我国，市场经济已进入新的发展阶段，经济和社会领域面临着很多问题，如投资与消费失衡、产业结构失调、城乡关系失调、经济发展方式不合理、收入分配不均、公共产品供给不足、生态环境恶化、政府债务风险积聚等，这些问题的出现和政府与市场的关系失衡有着密切的关系。正因为如此，党的十八大报告和十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称决定)中明确指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系”。政府与市场的关系的调整和重构成为当前市场经济运行中一个重要的研究课题。

一、政府与市场关系具有动态调整的特征

(一)西方市场经济的发展史贯穿着政府与市场关系的动态调整

从西方市场经济发展历史看，政府和市场在社会经济中的地位作用具有阶段性特征。在资本主义社会发展初期，以亚当·斯密为代表的一批学者认为市场经济是自由经济，在经济领域市场是万能的，依靠市场这只“看不见的手”可以使社会资源得到合理配置，可以使人们理性地追求自身的利益；政府只充当“守夜人”的角色，主要做好三件事情：保证每一个社会成员不受到其他社会成员不公正的待遇，保证国家不受外来侵略者的侵犯，建设必要的公共设施。在这一阶段，市场处于主导地位。1929-1933年的经济危机使得人们看到市场并不是万能的，市场也有失灵的时候。英国学者凯恩斯提出政府可以而且必须干预社会经济，弥补市场失灵。他的主张成功地将资本主义制度从经济危机中拯救出来，从此政府取代市场在社会经济领域中占据主导地位。20世纪50年代末，在政府干预经济20多年后，新的问题又出现了，政府部门机构重叠、冗员充斥、效率低下、行政费用高、寻租、腐败现象严重、市场经济国家财政赤字高居不下，即所谓的政府失灵。特别是在20世纪六七十年代出现的严重的经济“滞胀”更是凯恩斯主义的主张所无法解决的。在这种情况下，市场的作用又重新受到重视，新自由主义学派的学者们认为市场才是社会资源配置的主体，政府对经济的干预应限制在有限的范围内。20世纪80年代以来经济自由化浪潮导致金融风险不断，给新凯恩斯主义的产生和发展提供了契机，他们发展了国家干预经济的理论，认为在强调市场作用的同时不能排斥政府干预，要在两者之间寻找一种平衡关系，提高政府管理的有效性。

从不同市场经济国家发展历史看，国情也影响着政府与市场的关系。国家的性质、国家的发展程度、国家的大小、国家的历史文化背景不同，政府与市场在社会经济领域中所处的地位也不同。例如在英国和美国，政府对市场和企业管得比较少，基本上没有产业政策和国有企业；在德国和法国，政府对市场和企业管得稍微多一些，还有一些产业政策，也有一些国有企业；而在日本、韩国、新加坡等，政府对于市场和企业的管理更多一些。[1]

以上政府与市场关系的变化实践说明政府和市场关系的调整是对市场变化的一种被动适应，调整的“度”的把握决定着一国市场经济的发展状况。而这个度与市场经济发展的阶段、一国的国情相联系，必须具体问题具体分析，放诸四海皆准的政府与市场关系模式是不存在的。把处理政府与市场关系的共同经验与本国实际结合开展的改革创新决定着各国经济的未来发展状况。[2]

(二)我国当前市场经济发展中面临的问题要求政府与市场关系的调整和重构

1994年党的十四大，我国正式确立了社会主义市场经济体制，和大多数的转型国家一样，我国在市场经济发展初期选择了政府主导型的发展模式。经过20多年的建设，经济发展成就举世瞩目，市场观念日益深入人心，但这种发展模式在新的发展阶段面临着新的问题。

一方面市场经济发展进入要求市场发挥决定性作用的阶段。随着越来越多的经济主体被允许进入市场，市场中可交易的产品越来越多，生产要素市场的建立，对外开放程度的不断加大，我国市场经济进入要求以其较高的效率推动自身发展的阶段。在这个阶段，市场发挥作用的程度必须提高，市场的基础性作用要向决定性作用转化。但现实中存在一些难以跨越的障碍，如民营企业进入一些重要领域和行业的限制难以打破，市场监管在维护市场秩序方面严重滞后，一些重要商品或生产要素价格决定权还掌握在政府手中，市场分割特别是城乡市场的分割明显等成为市场在资源配置中发挥决定性作用的严重约束。[3]

另一方面政府干预过多与监管不到位阻碍着市场经济的进一步发展。一是政府职能的越位、缺位和错位较严重，政府管了不少本应由市场或企业管的事情，而公共产品和公共服务却供给不足。二是存在政府直接参与资源配置的现象，如政府通过行政审批设置市场准入门槛，范围大、项目多；一些地方政府搞地方保护主义人为分隔市场，阻碍统一市场的形成；政府直接干预微观经济运行，垄断资源要素的定价等。三是政府对市场监管不到位。对市场监管重事前审批，轻事中事后管理，问责机制不完善，对弱势市场群体保护不力，对重点行业、重点领域监管有效性差。

二、重构政府与市场关系的前提是厘清政府与市场的作用边界

当前我国市场经济发展中面临的上述问题的解决要求重新调整和处理好政府与市场的关系，而处理好政府与市场的关系有一个前提，那就是要厘清政府与市场的作用边界。

(一)明确现阶段政府与市场的作用边界

“政府与市场行为有效性边界在哪里”是经久不衰的研究课题。一般认为，市场失灵是划分政府与市场作用的合理边界点。从政府与市场关系的动态性特征出发，这个边界点有两层含义：一是政府与市场作用的范围边界，即凡是市场能做的应交给市场，政府的作用是“拾遗补缺”，弥补市场的缺陷和不足。二是政府与市场作用的时间边界，在市场经济发展的不同时期、不同阶段，政府和市场作用边界必须根据实际需要进行调整和修正。政府干预的范围、方式、力度应随着经济形势的变化而变化，当市场机制功能具备或恢复时，政府之手要坚决退出。[4]中国的市场很大程度上是由政府培育出来的，政府害怕市场出乱子，不愿意放弃对市场的控制。改革开放以来，政府始终没有将资源配置的决定权交给市场，谁大、谁强，谁就有决定作用，其结果是政府与市场争利，做了许多本该由市场自己来做的事。

针对我国当前市场经济发展所处阶段和发展中面临的问题，党的十八大在《决定》中的一些提法为现阶段政府与市场作用范围和时间边界的界定作出了回答。第一，范围边界。《决定》提出“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”；“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”；“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”；“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”。第二，时间边界。《决定》为政府在新的发展阶段的主要职能做了明确的界定，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”；“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展”等提法成为新时期厘清我国政府和市场作用边界的根本原则，为正确处理政府与市场关系指明了方向。

(二)厘清政府与市场的作用边界的关键在政府

政府与市场的边界界定在什么地方，根本上取决于我们是要着力构建一个无限政府还是有限政府。[5]作为转型国家，我国选择政府主导型的市场经济发展模式具有逻辑合理性和现实必要性。但这种发展模式必然带来两个弊端：一是政府干预太多，制约了市场在资源配置中起决定性作用的发挥；二是权力和人情在市场活动中扮演着很重要的角色，人脉关系影响着资源的配置，而人情关系背后的实质是政府的权力。因此要实现政府和市场关系的调整和重构让市场在资源配置中起决定性作用，关键在政府，必须推进政府改革，简政放权，转变政府职能。当政府的权力有了边界，政府管制实现透明化、制度化，市场主体才能确定自己活动的空间有多大。[6]

政府在让位于市场的过程中有两点须谨记：第一，政府职能转变要以使市场在资源配置中起决定性作用为目标，因此政府一方面要通过自身改革尽可能退出直接配置资源，推动市场体系的完善并建立市场规范，以保证市场配置资源的效率。另一方面，政府的所有这些作用，应该与市场机制衔接并注意利用市场机制。[7]第二，政府简政放权并不意味着完全退出市场，只是把不该管的坚决放掉，该管的仍要管好，政府仍然要全面履行职能，实施科学的宏观调控，以更好地发挥政府的功能和长处。政府和市场“两只手”要有效配合、相得益彰。

三、重构政府与市场关系的切入点是政府治理的改革创新

既然调整和重构政府和市场关系的关键在政府，因此政府治理的改革创新理所当然成为当前重构政府与市场关系的切入点。

(一)构建法治型政府

政府理论告诉我们，政府承担着两个最基本的职能，即公民对政府最基本的两点要求：一是政府能够遵守法律，不随便侵犯公民个人利益；二是当公民遇到困难向政府寻求帮助时，政府能够为其伸出援助之手。所以，两个最基本的职能之一就是法治政府，政府要守法，维持法制秩序，这是低标准；再一个就是服务型政府，为公民提供公共产品与公共服务，这是高标准，就是提高应有的服务。所以法治政府是政府底线的一个标准，最起码你要守法。市场经济是法治经济，市场经济越成熟越要求具有比较完备的法律制度。法治是合理界分政府与市场作用的边界，让政府有形之手与市场无形之手协调包容、互动互补的重要保障。[8]对政府来说，必须以法律的形式限制政府权力的过度运用，使其在法律规定的轨道去行事，让政府明白什么应该做什么不应该做；对市场来说，发挥市场在资源配置中的决定性作用，也需要依照法律去行动，依照“法无禁止则可为”的轨道去行事。

构建法治型政府一方面要求政府提高市场建设的法治水平，在全国性法规的指导下，完善和规范地方社会管理法规，通过程序和环节的管控维持市场竞争环境，构建完善的市场监管体系与法制环境来消除市场的外部性，保障市场正常的运行秩序；另一方面要求政府规范自身的权责范围，以法律的权威来铲除政府中权力恶性膨胀的毒瘤。依法执政、依法行政，运用法治减少和避免公共权力的寻租与腐败，通过法律让政府知道政府应该做什么、不应该做什么。

(二)简政放权

政府对市场管理过多容易造成工作效率低下、审批中主观随意性强、权力寻租等弊端。处理政府与市场的关系要从减少行政审批权开始，把本该属于市场的权力从政府手中削减，归还市场。处理政府与市场关系的基本准则是“市场法无禁止即可为，政府法无授权不可为”，政府应改变缺位、错位、越位的错误做法，弥补市场失灵之位。具体来说，政府自身的机构设置、职能配置与工作效率决定着政府治理水平的高低，因此简政放权成为政府治理改革的重要内容，是在市场作用日益加强的形势下对政府职能转变的必然要求。通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力，把政府的工作重点放在提供优质的公共服务、维护社会公平与正义上来。所谓简政放权就是要求政府优化组织结构，按照精简、统一、效能和权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的分工，逐步实行职能有机统一的大部门体制，解决机构重叠、职责交叉问题。[9]通过大部制改革，精简机构和人员，降低行政成本，大幅度提高政府运行效率。简政放权的核心是“放权”，一是从横向上来看，政府要从经济发展型向公共服务型政府转变，政府向市场和社会放权，把经济发展的任务主要交给市场，让市场和社会有更多自主的空间，最大限度地发挥市场自发调节经济和自由竞争的功能。政府做好基础设施方面的建设，在教育、医疗、就业、住房等公共产品的供给和维护上发挥作用。二是从纵向上来看，中央政府向地方政府放权，使地方实现财权与事权的统一，充分调动地方政府的积极性，通过政府间的合理分工，使政府的服务能更好地满足市场和公众的需求。

世界银行发布的《世界发展报告》中将政府职能分成了最小职能、中等职能和积极职能三部分。认为最小职能包括：保护穷人、增进公平、公共卫生、宏观调控、财产权保护、国防法律及秩序、提供纯公共产品；中等职能包括：社会保险、金融监督、职业教育、反垄断、教育、环境保护、应对经济外部性等；积极职能包括：财富再分配和产业政策。而从福山的关于政府职能与国家能力关系的理想模型中我们可以看到，一个国家从事最小职能的比重越大，其国家能力越弱；从事积极职能的比重越大，其国家能力越强。福山的研究结论对于中国政府改革具有积极意义：第一，在缩减政府职能范围的同时提高国家力量的强度不仅是可欲的而且是可行的；第二，根据中国政府的现实状况，强化基础职能、完善拓展职能应当是政府改革的方向。新一届政府的改革思路就是：减政放权，用政府权力的减法换取市场活力的加法。但是简政放权并不意味着政府对市场放任不管、无所作为。政府一方面尽可能减少对微观经济的直接干预，另一方面在市场规则和标准的制定、市场的监管和市场秩序的维护、公共物品和公共服务的提供、民间社会组织的引导和扶持等职能上必须加强。政府与市场是现代市场经济中的两个重要的手段，它们的作用不是你增我减、非此即彼的排斥关系，而是二者都积极发挥各自作用、密切结合的关系。

(三)深化行政审批制度改革

当前在政府治理改革中，行政审批制度改革是最引人注目的实践探索，它是大部制改革、政府职能转变、简政放权等政府治理改革的具体要求，是政府职能转变这一“化学反应”的重中之重，也是打开政府与市场关系的最重要的一把钥匙。尽管2004年颁布的《行政许可法》使规范行政审批的设置和实施有了法的依据，但历史遗留下来的行政审批项目“多”和“乱”的问题没有大的改观，影响了政府治理的效率。为破除长期以来以批代管、以批代责的政府职能履行方式，对此，党的十八大在《决定》中对政府行政审批制度提出明确要求：“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”同时政府仍要做好发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强宏观调控职责和能力。

由于涉及部门利益，在实践中行政审批制度改革阻力和压力很大，但近年来在行政审批上一些创新性举措和提法对深化行政审批制度改革具有积极意义。一是权力清单制度。2005年河北省邯郸市公布国内首个市长权力清单，2006年贵州省政府公布18个部门1269项执法权力清单、湖南省政府公布省直55个行政执法部门的权力清单，2009年江苏省在网上公布《江苏省省级行政权力总目录》。[10]十八大后，2013年广州市公布行政权力清单，2014年浙江省富阳市启动权力清单制度试点。这些地方的权力清单制度实践表明它能较全面地梳理行政执法依据，较好地解决了权力边界不明的问题，让行政执法部门明白自己究竟有哪些执法权力，究竟什么该管、什么不该管，该管的应该管到什么程度，做到权责一致。二是行政审批“负面清单”制度。李克强总理在2014年国务院第二次廉政工作会议上的讲话对行政审批项目的“负面清单”提出了具体要求，即“保留的行政审批项目清单要公示，清单之外不得再行设立行政审批”，它体现了政府“法无授权不可为”的法治理念，能有效清理行政审批项目，防止规避改革的假动作。三是行政审批中的核准制、备案制、注册制改革，即用核准制和备案制代替审批制，在具备条件时一些审批项目(如证券发行)由核准制向注册制过渡。对于清理的行政审批事项，市场监管仍然要跟上，从事前监督转向事后监督，否则最终也将导致市场秩序的失范，不利于市场的发展。审批制、核准制、备案制、注册制的演变实质上反映了政府、市场、社会在社会经济发展中职能边界的变化过程。

(四)培育和发展社会组织

当今社会，不管国家发达与否，几乎所有国家都公认：一个社会有三种力量在支撑着社会经济、生活的运转。第一种力量就是政府，这是一个非常强大的部门，因为它要去协调各方不同的利益关系；第二种力量是市场；第三种力量是社会组织。三种力量发挥作用如下：市场一次分配讲效率，一个社会要不断进步，就必须鼓励市场要私营，私心要不断膨胀。但是在这种情况下往往会发生扭曲，这时候政府就得发挥其作用了，政府二次分配讲公平，要维护社会的公平与正义。第三部门三次分配讲责任，纵观我国大家都在探讨慈善事业，慈善机构也越来越多，这就是发挥中介组织作用的体现。所以，一个社会只有私心不断膨胀、公心不断维护、良心不断发现，这个社会才有可能是和谐的。那么三者的边界必须要明确，什么是你要做的事情，什么是你不该做的事情，要做到心中有数。也就是说政府要做为大家谋福利的事情、公益的事情、无利可图的事情、为大家服务的事情。政府不能跟市场去争利，这就是二者的边界所在。

在市场和政府双失灵的领域正是第三部门发挥作用的地方，这是西方市场经济国家近二三十年来实践经验的总结。以社会组织为主体的第三部门具有比政府公共部门更灵活的社会治理机制和更为广泛的公民参与基础，在缓和社会矛盾、满足公众需要上更具优势。在社会经济领域，社会组织一方面承接着政府无暇管理或不该管理的事项，另一方面利用自律机制约束企业的市场行为。社会组织是处理政府与市场之间关系的润滑剂，缺少了社会组织，政府和市场的边界很难划清。因此，理顺政府与市场关系的总体思路是健全和完善政府、社会组织、企业这样一个组织架构，依托社会组织搭建政府与企业之间的桥梁，规范政府行为，促进企业发展。[11]针对我国当前社会组织发展薄弱的现状，政府应当承担起扶持培育责任，积极创新社会治理体制机制，制定扶持政策，为社会组织参与公共服务和社会管理创造宽松的制度环境。

[1]成思危.正确处理政府与市场的关系[J].行政管理改革，2013(12)：5-9.

[2]马力宏，刘翔.变化中的政府与市场关系及其影响[J].理论探索，2013(5)：72-77.

[3]乔榛.市场基础性作用到决定性作用的中国式抉择[J].新疆师范大学学报，2014(8)：43-50.

[4]薛菁.中小企业融资支持中政府与市场行为有效性边界探讨[J].太原理工大学学报，2013(4)：46-49.

[5]卢现祥.处理好政府与市场关系的四个问题[J].政策，2013(3)：38-40.

[6]胡伟.市场化与国家治理：政府改革的取向[J].上海交通大学学报，2014(2)：20-23.

[7]洪银兴.关键是厘清市场与政府作用的边界[J].红旗文稿，2014(3)：4-10.

[8]田柞雄，周金娥.法治：重构政府与市场关系的制度保障[J].学习与实践，2014(2)：86-92.

[9]范明英，刘涛.政府与市场改革的“加减效应”及其能率释放[J].长白学刊，2014(3)：20-27.

[10]傅达林.“权力清单”背后的权利诉求[N].人民日报，2009-11-11(6).

[11]白永秀，王颂吉.我国经济体制改革核心重构：政府与市场关系[J].改革，2013(7)：14-21.

The Premise and Entry Points of Reconstructing the Relationship between Government and Market

LEI Meixia

(Fuzhou Municipal Party School of CPC, Fuzhou, Fujian, 350014)

It is necessary to adjust and reconstruct the relationship between the government and the market as well as let the market play a decisive role in the allocation of resources after the development of market economy in China has entered a new stage．In order to achieve the goal,the paper argues that it is important to clarify the role boundaries of the government and the market,and puts forward such effective measures as taking the transformation of government functions and the reform of governance capacity as the breakthrough point,construct government ruled by law,carry out decentralization, deepen the reform of administrative examination and approval system as well as cultivate and develop social organizations.

relationship between government and market；role boundary；innovation of government management

2015-03-25

本文是国家社科基金一般项目“中小企业融资服务体系中政府与市场作用有效性研究”(项目编号：14BJY198)的阶段性研究成果。

雷美霞(1979—),女，中共福州市委党校讲师，硕士。

F123.16

A

1004-342(2015)03-31-06