政府治理对农户宅基地扩张意愿的影响机制研究

2024-02-02贺林波李兆鑫

安徽农业科学 2024年2期

贺林波李兆鑫

摘要治理农村在县域城镇化过程中出现的宅基地扩张现象，对于促进城乡融合发展、提高农村土地资源配置效率和实现共同富裕等具有重要意义。基于湖南省1316户农户样本数据，结合OLS模型和中介模型研究地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响及机制。结果表明：地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿有显著的负向影响，城镇化水平在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿过程中发挥了完全中介作用；农户信息获取能力负向调节地方政府治理能力与农户宅基地扩张意愿之间的关系。因此，地方政府应提升治理能力、协调好农户住房与经济发展之间的关系、引导集中居住等，改善农户宅基地不断扩张的现象。

关键词政府治理能力；城镇化水平；信息获取能力；宅基地扩张意愿；中介效应

中图分類号 F301.2

文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）02-0250-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.054

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Influence Mechanism of Government Governance on Farmers’ Willingness to Expand Their Homestead

HE Lin-bo， LI Zhao-xin

（School of Public Management and Law，Hunan Agricultural University，Changsha， Hunan410125）

Abstract Governance of the expansion of rural homestead in the process of county urbanization is of great significance for promoting the integrated development of urban and rural areas， improving the efficiency of rural land resource allocation and achieving common prosperity. Based on a sample data of1316households in Hunan Province， this article empirically analyzes the impact and mechanism of local government governance capacity on farmers’ willingness to expand their homesteads using OLS and intermediary models. The results indicate that local government governance capacity has a significant negative impact on farmers’ willingness to expand their homesteads， and urbanization level plays a complete mediating role in the process of local government governance capacity affecting farmers’ willingness to expand their homesteads;the ability of farmers to obtain information negatively regulates the relationship between local government governance capacity and farmers’ willingness to expand their homesteads.Therefore， local governments should enhance their governance capabilities， coordinate the relationship between farmers’ housing and economic development， guide centralized living， and improve the phenomenon of continuous expansion of farmers’ homesteads.

Key words Government governance capacity;Urbanization level;Information acquisition ability;Willingness to expand homestead;Mesomeric effect

基金项目湖南省社会科学成果评审委员会重大项目（XSP2023ZDA008）；湖南农业大学研究生科研创新项目（2023XC052）。

作者简介贺林波（1973—），男，湖南益阳人，教授，博士生导师，博士，从事土地经济与政策研究。*通信作者，硕士研究生，研究方向：土地经济与政策。

收稿日期 2023-06-19

深入推进土地和宅基地节约集约利用，是实现农村宅基地合理集聚、提高农村资源和土地资源配置效率的重要内容，也是资源友好型中国式现代化的必经之路。党的二十大报告提出“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”，众多在城乡接合部的宅基地扩张现象已然成为制约城乡融合发展和威胁土地资源高效利用的一道难题，宅基地扩张产生的违建因其隐蔽性和成本低的特征，很难被地方政府发现并治理，导致宅基地扩张现象日趋严重。2021年，我国调解民间房屋、宅基地纠纷共32.421万件，有学者从全国随机选取31288个村庄进行样本调查，发现其中25.38%的行政村存在违法占地建房乱象，近郊村占50.85%，该情况表明，农村宅基地扩张导致的 “违建”现象较为普遍，严重侵害了土地资源。近年来，国家启动了新一轮农村宅基地试点改革，通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，提出要妥善处置历史遗留的违法违规占地建房问题，继续严格控制农村土地；《乡村振兴促进法》明令禁止违法占用耕地建房。农户是利用宅基地的主体，如何抑制农户的宅基地扩张意愿，对解决土地资源浪费、推进城乡融合发展、正确把握中国独特的土地制度和构建和谐社会等一系列中国式现代化进程中的普遍问题具有重大意义，对相关政策的有效实施至关重要。

近十余年来，针对现有农户宅基地扩张意愿与行为的影响因素研究，大多集中在经济因素、政治因素、社会因素3个方面，许多学者通过一些典型案例分析了我国农村宅基地不断扩张，导致资源浪费问题产生、蔓延及难以控制的原因：一是经济因素。随着城乡资源要素流动的需求增长，财产性已经成为宅基地的内生功能和农民的内在诉求，许多农民工在客观上需要大量简单而廉价的生产经营和生活居住场所，而宅基地扩张产生的违法建筑正好迎合了这一客观的市场需求，部分农民被动转向土地“灰色交易”市场。二是政治因素。地方政府和农户都在追求土地利益最大化，尤其是经济欠发达地区政府会产生非理性决策从而导致土地违法行为出现，并且2019年修正的《土地管理法》的个别条例存在着规范模糊，造成了农民“分户”实际情况与“宅基地无偿使用”原则之间的矛盾；农村集体经济组织中的事权与财权不相适应；政府职权越位，管理责任弱化，职能界限不清；农村宅基地扩张导致的违法占地建房执法责任分配领域出现了执法争议等，这些都会造成农户产生宅基地扩张的心理。三是社会因素。当前，农村宅基地扩张情况严重，影响农户宅基地扩张行为的主要因素是“留恋乡情”和社会资本等个体特征，还有分家析产。为此，国家多次发布文件，采取集中整治行动，形成了常规性和运动性执法相结合的治理措施，取得了一定的成效。但是农村宅基地扩张导致的违法建房的现象还是十分严重，没有得到有效遏制，其中的原因值得深入挖掘。

通过以上研究成果可以发现，目前学术界对农村宅基地扩张的研究大多从宏观的体制机制层面去探讨，在内容上局限于出现的原因和对策分析，在方法上局限于定性和标准化的分析，具有一定的借鉴意义。但仍可以进行以下拓展：一是大部分文献只探讨了农户宅基地扩张的影响因素或者行为，并且采用的都是定性和案例研究，对定量分析宅基地扩张的机制仍是空白；二是现有文献多把宅基地扩张意愿放在农户的个人特征、社会资本上，没有归纳地方政府治理能力对其的影响，作为治理政策贯彻落实的最后一环，地方政府起着至关重要的作用，地方政府对农户宅基地扩张治理无效，必然会导致国家政策得不到有效的贯彻落实。已有研究表明，地方政府治理水平对农户宅基地扩张有制约作用，但是地方政府治理遏制宅基地扩张还有更加复杂的机制，地方政府治理能力受城镇化水平的中介，还可以受到农户信息获取能力的调节，目前没有文献对其中的机制进行探讨和对此进行实证检验。鉴于此，笔者基于新制度经济学理论，以湖南省1316户农户为研究对象，建构计量经济模型，研究城镇化背景下地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿的机制，为解决当前农村宅基地资源浪费问题提供新的针对性建议。

1 理论研究与实践探索

1.1 地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的直接作用

新型城镇化视域下的地方政府治理能力是一个由发展规划能力、资源整合能力、公共服务能力、风险防控能力、工具使用能力、责任控制能力六大能力要素构成的完整体系。2019年后，宅基地管理权从自然资源部门转移到农业农村部门，县域将宅基地管理权全部下放至乡镇政府（以下称地方政府），因此治理农村宅基地扩张能力主要是指地方政府管理和整治违法建筑和抑制农户扩张宅基地的责任控制能力，包括需要依据自然资源和规划局掌握的卫星遥感系统中的土地类型、现状等信息对农村宅基地扩张现象进行界定，以及在日常巡查中发现违建后对宅基地扩张行为或违法建筑进行处理的过程。如果地方政府及时发现了农户的违建行为并且加以制止，达到 “早发现早治理”的效果和“一旦违法扩张，必受惩罚”的威慑效应，让宅基地扩张农户利益为0，从而放弃扩张，那么农户的宅基地扩张意愿就有可能降低，宅基地资源就能得到更好的利用。

近几年城镇化水平的加快，农户的思维存在“法不责众”和互相攀比的心理，农村宅基地扩张在“野蛮生长”，一些人通过出租、经营宅基地扩张后建成的违法建筑来牟取利益，而那些遵纪守法的人却“利益受损”，相关部门因为宅基地扩张现象越來越多，责任控制能力低下，导致越来越难治理，产生放任行为。可见，地方政府治理能力有助于消除农户宅基地扩张问题，并可作为清理整顿农村资源浪费问题的抓手和依据，在治理过程中开展的相关政策宣传和入户走访，对有潜在扩张意愿的农户起到了警示作用，这意味着地方政府治理可能对有宅基地扩张倾向者形成有力的震慑效应，从而抑制农户宅基地扩张意愿增长，地方政府的治理能力越强，可能当地的宅基地扩张意愿就会越低。基于以上分析，提出假设H。

H：地方政府治理能力越强，农户宅基地扩张意愿越低。

1.2 城镇化水平在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿中的中介作用

城镇化水平是指一个地区城镇地域上的常住人口占该地区全部常住人口的比重，土地尤其是宅基地的治理和利用，对于城镇化的推进是一个基础工程和载体，也是前提条件。在一些经济发展快的地区，由于城镇化水平高，加上农户对美好生活的向往，对房屋建筑和面积的要求相对较高，因此，很多人就会在原有房屋上进行翻新、修建或扩大，很容易造成宅基地扩张现象的产生。除此之外，城市的高房价，还会让农户更倾向于在城镇边缘地带建房出租，地方政府治理宅基地扩张很容易产生矛盾。一旦政府采取强硬的措施进行治理，那么就会导致农户生存空间被挤压和农户生存成本提高，造成城镇劳动力的流动，会间接影响城镇化的发展。

城镇化的迅速发展使得城镇的土地利用趋向于非农化，原来的土地利用结构进行了改变，农户可建房的地段受到挤压，城镇化水平越高的地区，宅基地及其房屋的实际经济价值和潜在收益越高，宅基地扩张发生的频率和规模也就越大。谁拥有土地就意味着谁的财富在增长，大量的住房需求和“种房”利益构成了属于城乡接合部宅基地的 “灰色市场”体系，导致了农户宅基地扩张意愿居高不下。基于以上分析，提出假设H。

H：城镇化水平在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿中具有中介作用。

1.3 信息获取能力在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿中的调节效应

信息获取能力是个体搜索、收集信息的能力。农村信息化普及和城乡一体化机制不断完善，丰富了农户信息获取媒介，整体上提升了农户信息获取能力，能够使农户真正掌握地方政府治理土地、宅基的核心信息。根据新制度经济学理论的行为假定，人的机会主义倾向是为自己谋求更大利益的行为倾向。当农户自身的信息能力提升后，认识到宅基地扩张是一种非法行为，最终都要受到法律的制裁，也会侵害到自己的土地利益时，会向地方政府或新闻媒体举报违章建筑，提高了当地政府发现违章建筑的能力，并且地方政府治理宅基地扩张的执法过程中也能十分顺利，不用再三向信息能力强的农户解释相关事宜；并且，农户信息能力越高的地区，当地农户普法程度越高，减少了地方政府处理宅基地扩张后期事项上的人力、物力资源，从而有可能促进了地方政府治理能力的提升。

随着互联网在我国农村地区的广泛使用，农民通过互联网渠道获得了大量的资料，从而可有效降低信息搜寻成本，一定程度上能增强农民对当地的土地政策和法规的理解，明晰相关政策的农户，会出现两种选择：第一种为“铤而走险”，了解相关宅基地规划信息后，计算出自己的宅基地扩张和地方政府的治理成本，认为后者大于前者，做出地方政府会放任不管的判断，因而进行扩张；第二种在接受信息后，认为自己与地方政府博弈成功的可能性不大，从而放弃扩张，通过合法途径进行申请宅基地。可见，农户信息获取能力与农村宅基地扩张现象之间的相关性较强。基于以上分析，提出假设H。

H：在农户信息获取能力的调节下，地方政府治理能力能显著抑制农户的宅基地扩张意愿。

综上所述，地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响机制如图1所示。

2 模型构建和实证分析

2.1 数据选取及说明

该研究数据来源于课题组对湖南省农户的调研，内容主要涵盖城镇化、土地资源、宅基地与政府治理。根据宅基地改革试点和城镇化水平，选择有代表性县（市）进行调研，在调研过程中，首先对调研对象进行轻度访谈，了解基本情况，然后发放结构化调查问卷，主要涉及个体特征、宅基地房屋基本情况特征和一些环境因素，重点掌握农户个体情况，包括现有宅基地面积、离县城的距离、与地方政府工作人员存在人情往来的频率和对地方政府每年城乡规划是否清楚等，共涉及8个乡镇33个行政村，共收回1400份问卷，剔除无效样本，共获得1316户有效数据，进行描述性统计，形成分析所需的数据，调研样本农户主要特征如表1所示。在样本农户中，对“如果流程走不完，那么目前您是否有扩大房屋规模的意愿”回答为“非常想”的有367户；“想”的有436户，共占比61.02%，“犹豫中”的有17.1%，“不想”的占15.96%，“非常不想”的为5.93%。

2.2 变量选取与描述性统计

（1）被解释变量。该研究旨在廓清地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响及其作用机制，结合相关数据的可获得性，采取李克特量表（Likert scale）进行测量，被解释变量为农户宅基地扩张意愿，设置问题“如果流程走不完，那么目前您是否有扩大房屋规模的意愿”来进行度量，答案由“非常不想”到“非常想”。

（2）解释变量。地方政府治理能力是核心解释变量。地方政府治理宅基地扩张的能力体现在“早发现早制止”的责任控制能力上，早在1999年，国土资源部下发《关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》（国土资发〔1999〕415号）的文件，就明确指出了土地巡查是土地执法监察的有效形式，因此该研究采用地方政府巡查宅基地的频率，作为治理能力程度大小的代理變量，并且使用“地方政府审批宅基地的通过率”作为控制变量，以解决土地财政与治理能力的内生性问题。

（3）中介变量。城镇化水平是中介变量。该研究采用“离县城的距离”作为城镇化水平的代理变量。地方治理能力以城镇化水平为中介促进或抑制农户的宅基地扩张意愿。地方政府的治理能力越强，越有可能完善土地信息等服务，城镇化的水平就会越高。在城镇化水平高的地区，地方政府的核心任务是实现农村土地利用由传统的粗放型向集约型转变，农户的住房保障及薪酬待遇、法律意识就越有可能提高，农户在合法合规途径能走之后，宅基地扩张意愿就会减少。因此，一个地方的政府治理能力必然会影响当地的城镇化水平，进而影响农户的宅基地扩张意愿。

（4）调节变量。信息获取能力是调节变量。该研究采用“对地方政府每年安排的用地指标是否清楚”为农户信息获取能力的代理指标，作为地方政府治理能力的调节变量，答案同样为李克特五分量表。信息是农业生产经营者减少不确定性的主要因素，信息的传递能够有效降低农户逆向选择的概率，土地是人民生活的基础，它所涉及的信息越来越受到农户的重视，特别是最近几年的房价的快速上涨，使得农户越来越重视与自己利益直接相关的土地信息，如地价信息、地方政府用地信息、宅基地最新政策信息。

（5）控制变量。农户的个体特征、社会特征、社会资本都有可能影响农户的宅基地扩张意愿或决策，农户年龄越大，家庭人口越多，住房需求越大，宅基地扩张的意愿可能性越大；在老家和父母一起居住的频率越高，则越可能需要扩建，宅基地扩张意愿可能性越大；农户受教育程度越低，越有可能接收不到最新的土地政策法规等相关信息，产生强烈扩建宅基地的可能性或意愿；农户如果是中共党员，接受党和政府政策信息较快，与受教育程度可能会产生相似的影响。除此之外，宅基地修建年限、邻里效应和当地经济发展水平等环境要素，无疑都会对农户宅基地扩张意愿产生影响。

2.3 实证模型与估计方法

该研究选择最小二乘回归研究地方政府治理能力对宅基地扩张意愿的影响，公式如下：

Wish=β+βGov+βControl+ε （1）

其中：i为农户；Wish表示农户宅基地扩张意愿；Gov表示地方政府的治理能力；Control为控制变量;ε表示随机误差项。

2.4 中介效应检验

参考温忠麟的研究方法，探讨在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿的过程中，城镇化水平发挥的中介作用。建立被解释变量Y自变量 X 和中介变量 M 三者之间的回归模型：

Y=cX+e₁ （2）

M=aX+e （3）

Y=cX+bM+e （4）

2.5 调节效应检验检验公式如下：

Y=δ+δX+δZ+δC+ε （5）

Y=ρ+ρX+ρZ+ρX×Z+ρC+ε （6）

式中：X为地方政府治理能力；Z为信息获取能力；X×Z为地方政府治理能力与信息获取能力的交互项；C为控制变量；Y為农户宅基地扩张意愿。

3 实证结果分析

3.1 OLS回归结果分析

为了验证地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响，以农户宅基地扩张意愿为因变量，以地方政府治理能力为自变量，加入相关控制变量，运用OLS模型进行分析，结果见表3。

从表3可知，将地方政府治理能力作为自变量进行OLS回归分析，并且使用Robust稳健标准误回归方法进行研究。模型通过F检验（F=4.769，P=0.029<0.05），地方政府治理能力的回归系数值为-0.058，并且在0.01水平显著（t=-2.184，P=0.029<0.05），说明地方政府治理能力会对农户宅基地扩张意愿产生显著的负向影响。

总结分析可知：H成立，地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿产生显著的负向影响关系。

3.2 作用机制分析

借鉴温忠麟等的做法检验中介效应，作用机制分析，由表4可知，地方政府治理能力对城镇化水平有显著负向影响（-0.076），将地方政府治理水平和城镇化水平放入同一模型，由表5可知，地方政府治理水平对农户宅基地扩张意愿有显著负向影响（-0.034），城镇化水平对农户宅基地扩张意愿有显著正向影响（0.321）。

如表6所示，地方政府治理能力影响农户的宅基地扩张意愿总效率为-0.058（CI=[-0.111，-0.006]），置信区间不包含0，说明地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿的直接效应成立，故H再次得到验证。地方政府治理能力通过城镇化水平影响农户宅基地扩张意愿的间接效应为-0.025（CI=[-0.043，-0.008]），置信区间不包含0，说明城镇化水平在地方政府治理能力对农户的宅基地扩张意愿影响中发挥了中介作用，因此假设H得到验证。在控制了中介变量城镇化水平后，地方政府治理能力对农户的宅基地扩张意愿不显著，置信区间包含0，说明发挥城镇化水平在地方政府治理能力影响农户的宅基地扩张意愿上发挥了完全中介效应。这可能是由于在我国大部分地区尤其是农村地区，“人多地少”问题仍然严重。当地方政府在发展过程中提高当地城镇化水平时会产生大量新增建设用地指标并进行土地征用、拆迁等工作，这些补偿拆迁的成本会增加当地农户的经济收入和生活水平，因此地方政府在发展过程中提高当地城镇化水平时会导致农户对拆违工作持配合态度而降低农户对宅基地扩张的意愿。

综上，城镇化水平在地方政府治理能力影响农户当前宅基地扩张意愿的中介效应显著，H成立，以城镇化水平为中介，地方治理能力能显著抑制农户的宅基地扩张意愿。

3.3 作用机制稳健性检验

由于不同年龄段的农户对于当地政府的治理行为以及他们所处的生活条件和对待宅基地思想上都有很大的差别，从而会对农户宅基地扩张意愿产生很大的影响。为了验证作用机制的稳健性，该研究将样本农户中年龄45岁以下的定义为“青年组农户”，45岁（含）以上的定义为“中老年农户”，采用分组回归方法对上述研究进行稳健性检验，得出表7。由表7可知，“青年组农户”城镇化水平的中介效应为0.009×0.294/（-0.002）=-132.3%，符合完全中介；“中老年农户”城镇化水平的中介效应为-0.174×0.363/（-0.135）=46.8%。从表7还可以看到，不管是“青年组农户”还是“中老年农户”，地方政府治理水平和城镇化水平都对宅基地扩张意愿产生了显著影响，并且其作用方向和显著性与之前的研究结论一致。这表明，地方政府治理水平对农户的宅基地扩张意愿的直接影响和间接影响的前述研究结果较为稳健。

3.4 信息获取能力的调节作用

为探究农户信息获取能力不同在治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响效应中是否会发挥作用，该研究在拟合回归中加入交互项来分析。

从表8可知，地方政府治理能力与农户的交互项呈现出显著性（P=0.026），H得到验证。为了验证不同强度的信息获取能力调节地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的效应，各水平的Bootstrap95%置信区间分别为[-0.190，-0.043]、[-0.109，-0.004]、[-0.072，0.078]，置信区间不包括0的M-SD和M组，表示在M-SD到M这个信息获取能力提升的区间中，信息获取能力均会对地方政府治理农户宅基地扩张意愿产生负向影响，也就是每当信息获取能力提升1个标准差，在这个范围内，地方政府治理能力都会显著抑制农户宅基地扩张意愿。

但是，强信息获取能力对农户宅基地扩张意愿有正向不显著影响关系。可能的原因是：当前农村信息来源贫困是造成农户与地方政府之间信息不对称程度加深的关键因素，信息获取能力较强的农户在生活中可获取较多的土地交易或政策信息，规避风险能力更强，在申请宅基地环节，信息获取能力较强的农户与地方政府之间的信息不对称程度较低，农户正规申请宅基地面积可获得性较强。并且，信息获取能力较强的农户更加了解正规申请宅基地途径，相比信息能力较低的农户更愿意从地方政府的行政审批中获取宅基地，从中也显示出农户宅基地擅自扩张行为与正规申请宅基地之间的宅基地用地方式的“挤出效应”。

综上，农户信息获取能力对于地方政府治理对农户宅基地扩张意愿调节效应显著，H成立，在农户信息获取能力的调节下，地方治理能力能显著抑制农户的宅基地扩张意愿。

4 结论与启示

该研究综合运用回归模型、调节效应模型及中介效应模型，基于1316个样本的调查数据，实证分析了地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响效应。结果表明：

（1）地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响存在两个机制：一是地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿有显著的负向影响；二是城镇化水平在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿过程中发挥了完全中介作用。且通过稳健性检验发现，宅基地扩张意愿在青年组农户和中老年组农户中均产生不同的作用，青年组农户城镇化水平的中介效应大小为132.3%，符合完全中介；中老年组城镇化水平的中介效应为46.8%。

（2）信息获取能力在地方政府治理能力对农户宅基地扩建意愿上具有负向调节效应。基于上述结论，结合新一轮宅基地改革和新型城镇化相关政策，可引申出以下政策启示：一是提升地方政府治理能力。将提升地方政府能力作为遏制农村宅基地扩张的重要切入点和着力点。根据城镇化水平不同，地方政府治理能力存在偏差，可以逐步进行治理试点工作，优先处理靠近城镇的宅基地扩张问题，再到远郊村，逐级递降。各地方应出台相关的激励和考核政策，促进激励相容，将其纳入政府年度考核。二是协调好农户住房与经济发展之间的關系。大力进行政策宣传和信息公开，督促各地政府及时公开发布相关的城乡规划信息和土地资源利用信息，使得信息公开透明，片区划分有依据，组织人员定期下乡宣讲最新土地法律法规，使得农户不扩建、违建。

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