新型城镇化背景下农村土地管理制度优化

2024-02-02刘哲杨斯淏

安徽农业科学 2024年2期

刘哲杨斯淏

摘要农村发展应新型城镇化要求需在相关体制上进行追本溯源的、创新性的改革，尤其是农村的土地管理制度，存在诸多与新型城镇化发展相矛盾的问题。如今，新型城镇化的任务推进能够为农村不断完成新农村建设作出指导。为此，基于新型城镇化背景，探讨了其对农村土地管理制度改革的需求，分析了农村土地管理与新型城镇化的适配度问题，指出了农村土地管理制度中的问题，并针对相关问题提出建设性的优化策略。

关键词新型城镇化；新农村；土地管理制度；体制改革

中图分类号 F301.2

文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）02-0231-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.050

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Optimization of Rural Land Management System Under the Background of New Urbanization

LIU Zhe，YANG Si-hao （1.School of Land，Resources and Environment，Jiangxi Agricultural University，Nanchang，Jiangxi330045;2.Jiangxi Ruihua Land Survey and Planning Engineering Co.，Ltd.，Nanchang，Jiangxi330002;3.Jiangxi Provincial Natural Resources Policy Investigation and Evaluation Center，Nanchang，Jiangxi330002）

Abstract Rural development needs to undergo traceable and innovative reforms in relevant systems in response to the requirements of new urbanization，especially in the land management system in rural areas，where there are many problems that contradict the development of new urbanization.Nowadays，the task of promoting new urbanization can provide guidance for the continuous completion of new rural construction in rural areas.Therefore，based on the background of new urbanization，the demand for rural land management system reform was explored，the compatibility between rural land management and new urbanization was analyzed，the problems in rural land management system were pointed out，and constructive optimization strategies were proposed for related issues.

Key words New urbanization;New rural areas;Land management system;Institutional reform

基金项目

国家自然科学基金项目（31660140）；江西省高校人文社科重点研究基地项目（2018-32）；江西省自然资源权益与储备保障中心项目（QY20220084）。

作者简介刘哲（1990—），女，河南郑州人，工程师，博士，从事乡村振兴、土地利用研究。*通信作者，工程师，硕士，从事土地利用、土地法研究。

收稿日期 2023-02-20；修回日期 2023-03-21

2021年上半年，我国发改委印发《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，对新型城镇化以及城乡融合问题提出了具体要求，不仅包括让城市扩大承载量，带动中小城市发展的方面要求，还包括推进城乡融合，让农村人口有序流转、顺利融入城市的方面要求。由此可见，我国农村会在新型城镇化影响下发生诸多变化。单就人口流转并融入城市这一方面的政策影响下，我国农村的土地制度就需要发生相应改变。更何况，我国农村目前闲置宅基地缺乏管理，村庄规划制度欠科学，土地征收过程问題多，这些都是农村获得新发展不得不跨越的现实桎梏。笔者研究新型城镇化和农村土地管理制度间的需求关系、适配度，能够为解决农村土地管理制度中的问题带来新启示。

1 新型城镇化对农村土地管理制度需求分析

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确了城镇化发展路径，主要目标和战略任务，提出了人口管理，土地管理，生态环境等重点领域关键环节体制机制改革的措施。新型城镇化和乡村振兴两大国家战略有机结合并进行城乡共治是实现城乡融合的关键。农村人口在我国属于大体量群体，数量远远高于城镇。然而，从经济发展现状来看，农村却落后于城镇很多。农村的生产不够先进、群众的生活水平也低于城镇，已经和城镇经济形成了二元化发展格局，如果任其自由发展，未来将会与城镇的差距越来越大。所以，新型城镇化发展就旨在让农村群众享受到与城镇群众平等的待遇，并能够顺利改变城乡二元化经济发展局面，让其经济发展实现现代化。城镇、农村二元化已成为新型城镇化发展的桎梏。新型城镇化需要城乡主体间的人口、生产、技术等要素将充分联动起来。

一方面，城市化、工业化、农业现代化三者虽互为独立的过程，却能在新型城镇化要求下贯穿为一体。其中，工业化代表了人类认知的升级，标志着其生产、生活方式获得了质的飞跃。工业化的过程亦是相关产业的结构调整及升级过程，也带来了经济发展方式的相应改变。而这里提到农业现代化，是因为农村在我国占比较高，其落后或先进，直接影响国家整体的现代化。可以说，让农村获得现代化发展是冲击全面现代化目标的前提。从近年的经济发展实际来看，我国城市发展及建设的优势依然是令人瞩目的，然而农村社会却依然处在缓慢的发展步调之下，而且发展中积累的问题不少，造成了一边快、一边慢，一边驾轻就熟、一边积重难返的局面。新型城镇化让农村群众看到了新农村改革及发展的新思路，同时也让诸多问题浮出水面。而随着新型城镇化在多方合力下推进，城市与农村会构建起有机循环机制，双方的资源会获得合理的调剂与转移，尤其是让农村获得更多来自城市的助力，从而更顺利地走向现代化。所以，新型城镇化是农村现代化实现的有力手段。

另一方面，新型城镇化能够成为城镇、农村共同繁荣的纽带，让城市的迅猛发展为农村输送源源动力，让农村的改革与进步为城市提供更优质的资源基础。我国新型城镇化的不断推进，逐渐凸显了农村土地价值的重要性。如今，农村的发展依然滞后于城市，一些落后偏远的区域更是发展困难。农村的一些管理体制还是滞后于时代的，农民的思想意识也不够前沿，并不能像城市居民那样拥有更多将资源充分利用以获取经济价值的能力。其中，土地建设中的相关管理制度就是农村发展的限制因素之一。农村土地资源与城市中土地、房屋资产等可投资、可抵押的情形完全不同。农民虽然世代在土地上耕作，但是其土地却不能随意、直接买卖，需经政府征收，再入市场买卖。而且，农民的其他生产物资，如农机、农具等，也不作为可抵押的资产，甚至其宅基地的交易、管理也不能完全自主。为加快新型城镇化发展，需要对土地进行科学，合理的规划。而且，国家也力图通过新型城镇化，来推进相关体制变革，而且让变革有理有据、科学有度，让农村土地真正焕发新农村魅力。

2 农村土地管理与新型城镇化的适配度分析

土地管理范围较广，囊括土地利用规划、地籍管理、土地资源调查等方面，是保障人地关系协调的关键。土地的具体利用和管理有着密切的联系，所以在农村经济改革实践中，需要强调土地管理制度的改革，并在土地管理改革的基础上布局农村经济改革措施，这样，农村经济的改革成效会更加突出。新型城镇化能够助力区域经济结构的优化，带动城镇建设、农村建设的同步发展。其中，农村的土地管理将在新型城镇化发展进程中获得更切实的优化。相关发展会强化土地资源规划，从而通过提升土地资源的利用效率来减轻相关压力。由于我国城镇化进程始终没有停歇，城镇规模在扩大，农村土地资源在减少，使得土地资源越来越珍贵，而与农民群众利益相关的土地管理制度相关问题也逐渐突显了出来。只有不断创新农村土地管理制度，在现有政策的基础上研究形成更符合新时代农村发展实际的有价值的土地管理政策，才能更好地助力乡村振兴。带动农村土地管理制度走向优化是新型城镇化发展的应有之义，如果相关问题解决得好，也会反向促进新型城镇化发展。

3 新型城镇化视域下农村土地管理制度的不足

3.1 闲置宅基地缺乏有效管理

在农村的宅基地分配现象中，由于监管力度较低，部分农村地区的宅基地与基层单位关系紧密，相关管理工作也会经常出现纰漏。随着农村人口逐渐向城镇的转移，农村宅基地的空置率逐年上涨，导致农村土地资源浪费。由于大量农村人口离开家园，流向城市谋生和发展，造成不少农村宅基地成为闲置土地或者暂时闲置土地。这些闲置的宅基地缺乏有效的管理，留下了许多问题隐患，也不利于新型城镇化推进。一方面，宅基地占据着土地资源，闲置意味着资源被搁置而无法利用，属于对资源的浪费。且越是经济发展滞后的村落，其人口越有外出赚钱的需求，所闲置下来的宅基地无人照看，荒草遮地，时间久了甚至房屋倒塌，严重影响村容村貌。另一方面，农村宅基地资源稀缺，不少有建房需求的村民要通过申请才能得到机会，而大量宅基地被闲置，显然与建房需求形成冲突。这就造成了流动出去的人口将房屋闲置，且自己以及政府方面都缺乏相关管理，而有住房需求的人口反而难以获得新建宅基地。

3.2 村庄规划制度欠科学

当前，村庄规划制度不够科学，实际上制约了新型城镇化进程。一方面，相关村镇土地规划缺少章法，也不具体。相关部门没有很好地起到规划与指导作用，让农民凭主观想法进行土地利用。而农村信息相对闭塞，农民文化水平不高，无论是利用土地建房开店，还是进行绿植种植，都缺乏科學性，整体表现为规划不合理，村容村貌杂乱无序。农村土地管理是一项综合性很强的系统工程。结合自然资源管理，可以反馈自然资源信息，让人们及时掌握自然资源管理的进展情况。如果相关规划太背离于科学性，也意味着自然资源管理的不理想。另一方面，村庄规划缺乏部门间的衔接，资源未得到科学配置。村庄具体的规划工作由县级、乡级的众多部门合力实施。然而多部门间却缺少有效的信息互动，工作衔接模式化，不密切。县级的相关部门缺少深入农村的调研，对土地规划不够实际，且是以研究土地规划以及发布规划的政策、布置任务为主，没有对真实的农村土地利用情况进行细致分析。只有具备强有力的调研依据，才能够将各个地区的优势得以最大化发挥，进而满足当地居民的切身需求。显然，实际的操作中，相关调研做得远不到位。而乡级相关部门则以服从上级指导和安排的态度来执行工作，缺少向上级对真实的土地情况的反馈，也就使得实际的规划工作与土地利用的科学性相偏离，使理论指导实际时问题重重。

3.3 土地征收过程问题多

3.3.1 征地补偿信息公开制度不健全。征地补偿信息公开工作中，存在征地补偿信息公开内容不全面、公开行为不规范、公开程序不健全、群众获取公开信息不便捷不及时等问题。征地过程中群众参与度不高，集体特别是农民在征地过程中的参与非常有限，而且补偿安置方案已经确定，被征地人的意见发挥的作用非常小。

3.3.2 征地程序不完善，缺乏征地协商环节。征地程序不完善，缺乏规范性。现行征地程序只是在原则上做了规定，在实践中缺乏规范性和可操作性。究其原因，主要是有关程序的立法还比较粗糙、简单，特别是对征地目的合法性的审查、征地后土地使用者未按原计划使用土地的后果、征地发生纠纷时的行政和司法救济措施等未做出全面、具体的规定。征地环节上缺少协商环节，被征地者在征收的目的性、征收范围、征收补偿等方面征求意见不全面。

3.3.3 征地补偿标准和保障制度不健全。征地补偿主要包括补偿范围、补偿标准、补偿方式3个方面的基本内容。一是征地补偿范围过窄，补偿标准偏低。补偿费由征地统一年产值确定，此类征地补偿只是对土地使用权的补偿，忽略了农地发展权、农民生活权、剩余土地的损失、土地征收后的增值收益等相关利益，此类补偿仅仅是政策性补偿，远低于农民失地的权利价值和损失，偏离土地的市场价值。二是征地后安置补偿方式单一，不能达到被征地农民生活水平不降低和保障长远生计的要求。安置被征地农民的主要方式是货币补偿安置和社保安置。三是征地过程中监督保障机制不完善。在征地范围决定权、征地审查权、补偿方案确定权等方面只规定由行政管理机关自主决定、具体实施，缺乏必要监督。

4 对策分析

4.1 系统推进农村宅基地制度改革

宅基地改革是土地资源活化的重要手段。如何破解当前农村宅基地制度改革问题，己成为新型城镇化发展过程中和社会主义新农村的建设政策研究的重要课题和任务。系统推进宅基地制度改革，是众多学者努力研究的热点。该研究提出以下几个主观思路。

4.1.1 正确认识“宅改”目的。宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础，稳慎推进是“宅改”的基本原则。要明确“拆”是为了“用”，其目的是提高农村建设用地利用效率，不能为“宅改”而“宅改”，要以利于实现乡村振兴为前提，以有利于体现“公平”与“效率”的协调为依据，从而有效引导宅基地交易，规范宅基地流转市场，最终实现土地的财产性收入。

4.1.2 准确把握“宅改”方向。严守农村土地制度改革底线，做到土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，实行“一户一宅，面积限定”，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地将不予批准。推进“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，做到尊重农民意愿、保障农民权益，立足于区域自身的经济发展水平、自然资源禀赋与风土民情，聚焦于突出矛盾与主要问题，精准施策。

宅改本质是制度建设，而不是工程建设项目，宅改推进中要加快建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法，完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，为乡村振兴提供土地资源要素保障。

4.1.3 处理好“宅改”的主要关系。

（1）增强改革获得感，赢得村民的支持。以农村人居环境改造为抓手，按村庄规划“宜建则建、宜耕则耕、需路则路、需绿则绿”，及时做到“改一宅、整一块、用一处、靓一片”，让村民真实感受宅改带来的种种好处。

以“宅改”促进乡村社会经济整体发展，夯实乡村振兴基础。鹰潭市余江区的“一改促六化”，以宅改为抓手，统筹推进“基础设施标准化”“公共服务均等化”“村庄面貌靓丽化”“农业发展现代化”“农村治理规范化”“转移人口的市民化”，创建了“物业进乡村”的长效管护模式，赣州市大余县的以“宅改”促治理，以治理促振兴等模式为全国的宅基地改革起到了模范带头作用。

（2）完善村民自治，激发村民的主人翁精神。建立健全的理事会议事决策机制，坚持“村务事村民议”，推行“五共”（共商、共识、共建、共担、共享）工作法，典型的有鹰潭市余江区春涛镇滩头村“一房一理事”，保证每个家族都有自己的“发言人”，并通过视频征求在外村民意见（图1）。

（3）处理好福利保障与宅基地资产化的关系。科学界定“一户一宅”，切实保障农户宅基地资格权，立足于自身资源禀赋与人地矛盾界定宅基地的“户”的界定和法定面积，探索多元化的资格权保障路径，灵活运用经济杠杆，实现宅基地的资产价值在“一户一宅”资格权保障的基础之上，探索宅基地的有偿使用制度，使宅基地“取之于村庄，得益于于村庄”。

4.1.4 勇于创新宅基地跨集体经济组织使用。加强政府的规划引领，科学配置生活基础与公共服务设施。既要重视单个村庄“点”的规划，更要重视区域农村居民点体系“面”的规划，加强中心村庄（新型农村社区）的生活基础和公共设施建设，特别是改善就业、就学、就医条件，形成对周边村民的吸引力。

坚持“三权分置”改革方向，适度放活宅基地使用权。探索“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的实现路径，采取差别化的有偿使用方式吸纳外村人入住以形成人口集聚，并确保所收费用全部用于村庄的公益事业建设，探索“乡贤乡居”解决方案，典型的有赣州市大余县丫山的“顺28与倒28”创新，以及各地的民宿产业发展模式。

4.2 完善村庄规划管理

4.2.1 优化村庄类型，促进规划统筹。村庄规划具有综合性、实用性和地域性等特征，应以目标导向与问题导向相结合，注重刚性与弹性相结合，推进全域综合整治，破解“人、地、钱”的瓶颈，建立乡村特色产业空间，传承与创新乡土文化，完善乡村配套設施建设，构建乡村社区生活圈，激发村庄建设与发展的内生动力，共同推动乡村振兴。笔者将村庄规划划分以下5个主要类型。

（1）集聚发展类。可采用“基本内容+产业发展空间引导”的编制组合。明确应配置的乡村基础设施和公共服务设施，因地制宜布局产业空间，提出产业发展措施。规划在原有基础上有序推进改造提升，激活产业、提振人气、增添活力，保留与保护乡村风貌。村庄应以土地综合整治、生态修复、配套设施完善为重点。规划应体现集中居住导向，鼓励居民点集中建设，预留好村庄发展空间，鼓励周边条件落后、公用设施较差的零散居民点向该类村庄集聚。鼓励发挥自身优势，强化主导产业支撑，支持各类特色产业发展。

（2）整治提升类。可采用“基本内容+人居环境整治”的编制组合。因地制宜确定农村人居环境整治项目，提升村容村貌，量身定制“一村一品、一村一景”的精准规划设计。规划应顺应广大农民过上美好生活的期待，统筹生产生活生态，以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、巷道治理、厕所改造、村容村貌提升为主要内容。整合各种资源，强化各项举措，加快补齐农村人居环境突出短板。

（3）城郊融合类。可采用“基本内容+专项内容”的编制组合。统筹协调乡村与城镇用地布局，推动基础设施互联互通、公共服务共建共享。在形态上保留乡村风貌，在治理上体现现代水平。规划应加快城乡产业融合发展、公用设施互联互通、公共服务共建共享，村庄应以人居环境整治、公共服务设施提升、土地综合整治、生态修复、产业发展等为重点。在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城镇水平，逐步强化服务城镇发展、承接城镇的外溢功能，借助城镇优势，增强发展动力。

（4）特色保护类。可采用“基本内容+历史文化、特色资源保护内容”的编制组合。注重整体保护村庄传统风貌格局、历史环境要素、自然景观等，明确不可移动文物、历史建筑等各类保护性建筑。建议适度活化利用存量建设用地。规划应统筹保护、利用与发展的关系，保持村庄的完整性、真实性和延续性，强化特色保护和空间设计，并严控建设增量。合理利用村庄特色资源，有序引导村庄特色化发展，鼓励发展乡村旅游和特色产业，形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制。

（5）搬迁撤并类。落实上位规划中永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界、历史文化保护控制线、灾害风险控制线等五条控制线（以下简称“五线”）和建筑管控和风貌指引、公共和基础设施配套指引、国土综合整治与生态修复指引（以下简称“三指引”）通则式规划内容。

4.2.2 细化规程，合理推进。

（1）积极编制村庄规划。村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动，实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。应统筹安排城乡建设用地的总要求和“控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地”的总原则，逐步按需启动多规合一的村庄规划编制。

（2）科学引导选址建房。各地乡镇应依托自然资源部门基层机构引导村民建房按规划选址，对不符合要求的建房申请，引导村民调整选址或予以调整。

（3）规范完善审批流程。贯彻落实《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》精神，建立“政府主导、部门指导、乡镇主责、村级主体”的农村建房审批管理体制。制定农村建房审批管理规范性文件，进一步明确规范审批流程。

（4）建立宅基地申请和批后管理制度。建立建房申请、批后管理制度，设立便民服务中心并联审批村民建房等相关事宜。对申请新增建设用地的建房积极开展用地报批程序，同时落实“三到场”制度，即批前到场勘测定位，批后到场放线定界，建成后到场核验登记。

（5）推进乡村建筑风貌管控。各地政府应根据相关要求，编印农村建房图集、户型图，对建筑风貌、材质、體量、外墙立面作出明确的规定，提供具体的操作规范。

4.3 优化农地的征收

4.3.1 统筹推进土地征收制度改革，缩小征地范围。为有效解决征地过程中公共利益界定不清和征地范围过宽问题，按照缩小征地范围的要求，各地应结合实际制定土地征收目录，明确国防、军事、能源等公共事业、政府性工程，以及土地利用总体规划确定的城镇建设用地，工业园区规划范围内开展的土地成片开发纳入征地范围。除国家、省重点工程外，城镇规划区外经营性用地一律不予征地，利用集体经营性建设用地入市政策解决用地需求，既实现征地范围的缩小，也为集体经营性建设用地入市提供了条件。

4.3.2 规范征地程序，实施阳光征地。

4.3.2.1 建立社会稳定风险评估制度，减控土地征收矛盾纠纷。坚持“以人为本、属地管理、分级负责、科学决策”的原则，由乡（镇）为评估主体，开展社会稳定风险评估工作，对征地项目的合法性、合理性、可行性、可控性等内容进行评估。在征地前充分听取村民意见进行风险评估，划定风险等级，提出化解措施，形成评估报告，作为是否进行土地征收的重要依据。

4.3.2.2 落实民主协商机制，保障被征地农民合法权益。为保障被征地农民知情权、参与权、监督权等合法权益，应在征地审批前，严格履行告知、确认、听证、协议等程序并召开村民事务理事会和村民大会或村民代表大会，反复就征地补偿、安置等事项进行民主协商。

4.3.2.3 健全矛盾纠纷调处机制，提供补偿安置争议化解渠道。

（1）建立征地补偿安置争议纠纷调处。明确乡（镇）人民政府是征地补偿安置争议裁决机关和协调机关，负责日常工作并负责重大、复杂的征地补偿安置争议的协调、裁决事宜。同时要求各相关部门建立“联动机制”，及时有效化解矛盾纠纷，同时对征地补偿安置争议协调、程序、受理范围等内容进行明确，规范土地征收补偿安置争议协调程序。

（2）设定征地暂缓实施、暂不实施范围。一是征地项目涉及的部分群众有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突的，暂缓实施；二是征地项目涉及的大部分群众有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性、恶性事件或者已经发生群体性上访事件并且没有息访，征地项目暂不实施。

4.3.2.4 强化、规范征地信息公开。

（1）规范征地信息公开程序。在土地征收工作中，严格履行征地报批前“告知、确认、听证”和批后“两公告一登记”程序，采取张贴和送达的方式，在被征地农村集体经济组织村务公示栏张贴征收通知书、土地征收补偿安置方案等土地征收文件。同时，由被征地农村集体经济组织召开村民会议或村民代表会议，告知征地事项，并做好会议记录，充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。

（2）建立征地信息公开平台。对征地相关法律法规、政策文件、农用地转用征收批复文件及转发文件、征地告知书、“一书三方案”（或“一书四方案”）、征地公告、征地补偿安置方案公告、批准与申报情况以及变化情况等内容进行公示。

4.3.3 完善被征地农民合理、规范、多元保障机制。

4.3.3.1 完善土地征收补偿安置制度。

（1）分区设置差异化补偿安置方式。根据是否在区规划区范围，设置差异化的补偿安置方式。一是在规划区内拆迁农民合法住房实行货币补偿和产权调换两种方式补偿。二是在区规划区外实行迁建安置方式，按照一户一宅原则，每户安置的宅基地面积不得超过相关标准。三是非住宅房屋补偿安置。营业房被征收的，采用货币补偿的按照市场评估价进行补偿，选择产权调换的，与安置营业房等面积按市场评估价互找差价；村集体管理用房、仓库、祠堂等房屋以及附属房予以货币补偿；集体企业、商业用房，予以货币补偿。

（2）建立留地安置机制。为保障被征地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”，采用留地安置方式。明确一次性征地6.67hm以上的，实行留地安置，以村小组为单位，按照被征地面积5％核定留用地面积，或者留用地指标。

4.3.3.2 规范土地征收补偿标准管理。

（1）合理划定征地统一年产值标准。为强化和改进征地补偿管理，应因地制宜、差异化划定统一年产值区域，按照此标准对集体农用地水田的补偿进行测算，并针对征收其他集体农用地、集体建设用地和未利用地，设定补偿测算修正系数。

（2）强化新征地补偿标准实行。应按照“先保后征”的要求，认真落实被征地农民的社保安置工作，在组织用地报批时，以征收土地面积计算，提取被征地农民基本养老保险缴费补贴资金，并预存入市人力资源社会保障局代保管资金账户。收回国有土地的，参照此次公布的征地补偿标准执行。

4.3.3.3 探索多元化保障方式，保障农民长远生计。为保障被征地农民生活水平不降低和长远生计，应制定一系列保障被征地农民合法权益的制度和办法，一是利用被征地农民养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的方式，将被征地农民纳入现行的城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险体系。二是扶持再就业、再创业。主动搭建平台，通过与本地企业进行沟通，主动为被征地农民开展就业、创业培训，推荐被征地农民在园区、用地单位、政府公益性岗位就业，为被征地农民提供新的经济收入来源。

4.3.4 建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

（1）明确征收转用土地增值收益测算方法。譬如按照土地出让价款扣除征地和拆迁补偿支出扣除土地开发支出（前期土地开发性支出及与土地开发相关的费用）扣除其他支出（土地出让业务费）后计算得到土地征收转用平均增值收益。

（2）建立多渠道分享土地增值收益机制。为保障村集体利益，合理分享土地增值收益，集体可采用多种方式分享土地增值收益金。一是以货币形式分享土地增值收益。以货币方式取得的土地征收增值收益，严格按照土地征收增值收益的分配方案进行分配。二是留地、留物业方式分享土地增值收益。留给被征地村集体的留用地，可以自行开发留用地创办集体企业或建设标准厂房、仓储库房、商铺用房等进行出租，收取租金；需要出让、转让的，依法转为建设用地后，由村集体委托区国土部门进行招拍挂获得收益，政府零收益。三是实行失地农民养老保险制度。以征地批复文件之日为界限，由被征地农民自愿选择参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险；落实被征地农民就业安置制度，把被征地农民纳入再就业保障体系。

（3）健全土地征收增值收益分配管理制度。一是土地增值收益分配民主决策。编制经农村集体经济组织成员认可的分配管理方案。分配方案需要在乡镇政府和村两委的指导下，经过村民大会或村民代表大会通过。二是建立土地增值收益分配使用监管小组。选出由村民代表、党员代表成员参加的村民监督小组，负责对土地征收增值收益分配、使用、公开、管理等全过程监督，及时发现并纠正存在的问题，确保增值收益分配公平、公正，村集体及村民利益不受损失。

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