张宏华

维护海上安全稳定是海上安全治理的重要组成部分,在国家海洋战略和政治外交大局中占据基础性地位。公安机关必须坚定不移把维护海上安全稳定作为重要任务,勇当向海图强、向海开放的排头兵,努力在书写现代海洋城市建设新篇章中展现公安担当、贡献公安力量。但在推动实现海上治理现代化过程中,基层社会治理神经末梢较难向海上延伸,难以做到海陆“一张网”覆盖。《道德经》有言:“为之于未有,治之于未乱。”即,要在事情尚未发生之时预防处理,要在祸乱产生之前就早做准备。破解影响海上安全稳定的源头性、根源性问题,推动海上问题陆上治理,是全国各地沿海城市普遍面临的一项具有挑战性的课题。本文试从沿海城市公安的实践视角,对影响海上安全稳定的治理问题进行全面剖析,阐述海上安全“陆源治理”的实现路径。

一、背景意义

“陆源治理”指注重与协调海陆治理的互相关系,从陆域源头加强涉海治安要素全链条监管,以陆域系统防控治理维护海上安全稳定,实现“海上问题陆域治”。当前,面对世界百年未有之大变局,我国发展迎来了新的战略机遇,确保海上安全形势稳定是维护国家安全的重要组成部分,也是实现海岛共同富裕的重要需求。因此,探索开展海上安全“陆源治理”的实现路径研究具有十分重要的现实意义。

(一)是贯彻总体国家安全观的题中之意

国家安全是民族复兴的根基,社会稳定是国家强盛的前提。党的二十大报告强调,必须坚定不移贯彻总体国家安全观,把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程,确保国家安全和社会稳定。习近平总书记站在维护海洋权益、建设海洋强国,实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,对海防工作作出重大判断,并在多个场合强调“治国先治边、治国必治边”,为做好海防工作提供了基本遵循。(1)参见王建友:《习近平建设海洋强国战略探析》,《辽宁师范大学学报(社会科学版)》2019第5期。海上安全稳定事关国家海防安全、沿海社会安定、渔民群众安宁。作为公安机关,需坚持底线思维,准确把握公安海防工作的职责定位和沿海地区社会治理形势,统筹发展和安全,忠实履行“捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁”的新时代使命任务,以新安全格局保障新发展格局。

(二)是践行“海洋强国”战略的内在要求

海洋是推动高质量发展的战略要地。纵观世界发展史,大国兴衰,无不与海洋息息相关。打造海洋强国,已成为世界强国提高国际地位、扩大影响力、争夺话语权的共同做法。党的十八大以来,习近平总书记准确把握时势、科学判定中国海洋治理新形势以及全球海洋治理新情况,对建设海洋强国作出系统论述,并强调“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。”党的二十大报告强调“要发展海洋经济,加快建设海洋强国。”(2)全永波、周鹏、王心:《海洋权益管理与中国之实践》,经济日报出版社2015年版,第152页。2023年是全面贯彻党的二十大精神开局之年,发展海洋经济是浙江“八八战略”确定的重要举措和优势,守护沿海及海上安全稳定工作意义重大,是践行国家海防战略意图、护航海洋经济高质量发展、积极融入浙江省委三个“一号工程”的必然要求。

(三)是发展“枫桥经验”的现实需要

2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。半个多世纪以来,“枫桥经验”以“群众路线”为核心理念不断发展,在各领域生根发芽、在各行各业开花结果、在不同场景实现创造性地运用,不但被各地党委政府普遍接受,内化为党政干部自觉践行的治理观,而且深受广大人民群众认同,业已成为社会治理共同体所有成员普遍接受的集体共识。(3)参见唐刚:《人类命运共同体理念融入全球海洋治理体系变革的思考》,《南海学刊》2021年第1期。普陀独特的地理区位、深厚的海洋文化孕育滋养了“海味”十足的社会治安综合治理特色品牌——“海上枫桥经验”。在此背景下,开展海上安全稳定“陆源治理”路径研究,也是海上“枫桥经验”的重要内涵之一。通过“倒追”海上矛盾纠纷源头,探索海上纠纷陆上化解路径,既是对以往普陀公安维护海上安全实践的总结,也是为今后进一步推进海上安全治理提出根本方案,不断推动“海上枫桥经验”迭代升级。

(四)是构建现代警务模式的有力探索

浙江省公安厅党委指出,要强化改革破题,坚持把公安改革放到共同富裕示范区建设的大背景下去思考谋划,紧紧抓住现代警务模式构建这个主载体,充分发挥数字化改革的牵引作用,大力加强基层社会治理创新,全面构建智慧公安新机制和现代警务新体系。对此,开展海上安全“陆源治理”的实现路径研究,需对照浙江“重要窗口”和全省公安机关构建现代警务模式的新目标、新定位,紧密结合公安机关职责任务和工作实际,找准党政所需和公安所能,聚力构建现代警务模式,把着力点更多地放到加强系统集成、协同高效上来,努力以新办法解决新问题、以新思维谋划新布局,更好推进新时代公安事业新一轮高质量发展。(4)参见刘伟超:《海权视域下宁波市海上安全提升对策研究》,《中国军转民》2022年第19期。

二、国内海上安全治理模式

(一)广东省海上安全治理模式

广东省是海防大省,地处我国东南沿海,毗邻港澳、直面南海、翼侧台海,其海岸线长4114.3公里,居全国第一。广东省是南部、东部两大战区“结合部”,是改革开放、军事斗争“两个前沿”。2018年,广东省专门成立海防委员会,把其设在省委军民融合办,由常务副省长兼办公室主任。全省14个沿海地市、52个县(市、区)均成立市、县两级海防委员会,由党委书记担任主任,政府主要负责同志担任常务副主任,设立海防委员会办公室。广东省公安厅原边防部门划转为水域治安管理部门,与打击走私部门合并,围绕粤港澳大湾区打击“大飞”(5)“大飞”是香港粤语的说法,指在船尾外部装挂马达的快艇,速度极快,最高时速通常至少为50海里或以上。等大马力快艇跨境走私犯罪活动,专门研发了广东省公安厅“智慧双反”线索串并、碰撞平台。通过分解、梳理已经掌握的走私、偷渡线索信息的关键要素,用AI智能研判的方式串并、挖掘现有线索信息,生成可能发生的潜在案件线索,做到了走私、偷渡案件的提前预警、提前布控。

(二)海南省海上安全治理模式

海南省是经济特区、自由贸易试验区,其海域面积200万平方公里,居全国第一。海南省地处我国华南地区,北以琼州海峡与广东省划界,西临北部湾与我国广西省和越南相对,东濒南海与台湾省相望,东南和南部在南海与菲律宾、文莱、马来西亚为邻。海南省委政法委立足海南自贸港建设,围绕“三反一防”海防综合管控需求,依托电子政务外网,全面整合省委军民融合办、省公安厅、农业农村厅等涉海单位海防光电、近海监控、海防雷达、社会雷达、渔船北斗等涉海前端感知数据资源,搭建海南省社会管理信息化平台,创造性地建立了海防军警民联防平台体系和贴合实战智慧海防系统,完善了近、中、远海水域的闭环管控措施,实现了对海岸海防情况的实时化、智能化、透明化感知预警。

(三)福建省厦门市海上安全治理模式

厦门市海岸线长251公里,海域面积390平方公里,共有28个沿海镇街88个行政村居,辖区涉台特色明显,其中厦门主岛距台湾本岛81海里,距小金门约2.86海里,距大金门约5.18海里,是各方高度关注的特殊敏感区域。近年来,厦门市公安局出台《公安海防部门沿海管防三级巡查防控工作指导意见》,创新推出黄、橙、红三色预警机制,指导各级海防部门启动防控等级和调整应对措施,有效提升了沿海岸线巡防工作的针对性;充分发挥厦门志愿服务氛围浓厚优势,组建100支958人的海岸巡防队伍,依托“厦门百姓”平台研发海岸义务巡防系统,组建不同群体共同参与的岸线义务巡防队,发挥群防群治合力,破解警力不足难题。

三、舟山市普陀区海上安全治理的困境分析

舟山市普陀区位于东海之滨,地处我国南北海运大通道和长江黄金水道的交汇处,是江海联运的重要枢纽,也是我国扩大开放、通联世界、深入环太平洋经济圈的战略门户。舟山海域面积为6343.4平方公里,海岸线总长831.43千米,大小岛屿348个,其中住人岛屿19个,港岙口码头279个,陆海比接近1∶14,整体呈现海域广、岸线长等特点,七条国际航道有六条经过普陀。航道多、船只多、渔民多的特点也导致海况复杂,新区的海洋战略、特殊的地理条件与多变的涉海形势交织融合,使得海上安全管理面临严峻挑战。

(一)海上安全治理面临形势

1.暴恐活动存在现实威胁。近年来,东南亚海上恐怖主义(6)亚太安全合作理事会(CSCAP)认为海上恐怖主义系“恐怖分子采取的以海洋环境为特征的行为与行动,包括攻击海上或港口的船舶或固定平台、攻击船舶所搭载的乘客或船员以及袭击海岸的设施或建筑物等活动”。威胁日益严峻,普陀有马峙等国际锚地,外籍船只在普陀锚地停留较多,极易被涉恐人员从海上通道渗透、回流。从船只人员流入数据看,普陀区在2023年上半年共接待境外人员5116人次,同比增加252%,年内累计接待外籍船舶526艘次8958人次,“防回流”“防渗透”压力较大。加之区内港口、码头和小停泊点位置偏僻、点多线长,人员潜入潜出便利,由此存在一定程度的暴恐袭击风险,进而对国家安全造成威胁。(7)参见吴凡、李琦:《“一带一路”背景下我国面临的海上恐怖主义风险探究》,《铁道警察学院学报》2020年第4期。

2.偷渡、越界捕捞损害国际形象。受经济下行压力增加、国内外大宗商品差价大以及舟山民营经济活跃等因素影响,利用出海船舶进行偷渡、越界捕捞等违法犯罪活动情况有所抬头,特别是浙江以南的广东、福建、海南等省份加强“三无”船舶整治和反偷渡工作后,相关犯罪有北移态势。(8)参见沈晓鸣、吴胜顺等:《海上走私治理中涉案船舶处置问题研究——以近6年N市海上走私案件船舶处置为样本》,《世界海运》2022年第8期。2022年6月,普陀侦破近年来首起偷越国边境案件。此外,面对巨额经济利益驱使,个别渔船存在侥幸心理,想方设法钻空子,到敏感海域违规捕捞作业,容易引发涉外舆情事件。

3.海上走私破坏经济秩序。浙江省第十五次党代会提出“两个先行”,锚定了浙江新的历史方位和奋斗目标。护航经济高质量快发展是公安机关的重要任务,而海上走私犯罪严重破坏市场经济秩序,影响国家财政收入。普陀海域临近公海,有大量无人岛屿和港岙口码头,整体呈现海域广、岸线长等特点,沿海非设关地多,偏僻码头、停泊点多,容易成为走私罪犯窥视的“海上跳板”。随着疫情防控政策调整,国内外货物流动量陡增,虽然近年来海警、地方公安加大合力打击走私犯罪,但涉及原油走私、冻品走私等案件仍多发频发,走私活动“四化”(9)“四化”即通讯联络逐步“境外化”、组织实施逐步“条块化”、卸货作业逐步“隐秘化”和中间环节逐步“市场化”。特点逐渐明显,走私物品种类从成品油向矿粉、冻品、烟草等多品种发展,涉及多行业、多部门、多地区,海上缉私难度明显增大。

4.违规生产影响公共安全。普陀区共有在册船舶3000余艘,船员近3万人,船舶修造企业21个,所辖的沈家门渔港系中国最大的天然渔港,与挪威卑尔根港、秘鲁卡亚俄港并称“世界三大群众性渔港”,港区常泊船舶2000余艘,船舶数量多、种类多、隐患多,“三无”船舶出海作业现象仍然存在。个别渔企渔民“重利润、轻安全”,为牟取暴利违规操作,规避整治查处,船只安全保障不到位,出海后“靠天吃饭”,遇到天气突变或复杂海况等突发状况时极易发生重大安全事故。2023年,普陀区已累计查处无证驾驶机动船舶、无证电焊等案件19起。与传统陆上交通安全、消防安全、重点物品管理等领域相比,海上生产安全容易被忽视,若监管治理缺位,易给公共安全防控带来压力。

5.海上纠纷冲击治安稳定。普陀是浙江重点渔区,辖区涉渔群体人员结构复杂,共有远洋渔业企业20余家,远洋从业人员近8000人,船员普遍文化程度较低,法律意识淡薄,其中不乏性格偏激、生理(心理)疾病、前科劣迹等人员。因远洋渔业海上停留时间长、劳动强度大,致使部分船员出海后出现生理、心理等不适,易因琐事发生纠纷。据统计,每年约有1%的远洋船员因不适应远洋作业、冲突纠纷等原因未履行完合约提前回港,相关问题隐患容易向陆地传导扩散。如2020年8月23日,湖南籍远洋船员荣某(有精神障碍)与工友因琐事发生口角提出辞职,提前下船后,在普陀辖区内发生持刀伤人案件,致无辜路人2死1伤。

(二)海上安全治理存在的问题

1.海陆联动联管机制尚未健全。各地海上安全治理虽有很多经验模式,但未形成体系化格局,也未辐射至海上安全管理“神经末梢”,在具体治理中各层级权责关系较为模糊,各自治组织力量较为分散,多以基层党组织引领、民间自发组织为主,实战调处能力有限,特别在矛盾纠纷化解处置方面,“属地管辖和职能分工”限制、矛盾化解能力存在掣肘等情况较为突出,导致陆上问题易蔓延至海上,海上风险难以转至陆地顺利化解。多头管海造成各部门责、权、利相互分散,处置过程易出现推诿扯皮,在巡防管控、“三防”建设、情报收集、打击防范等方面缺乏合力。此外,一些部门执法力量相对薄弱,实际工作中缺少有效的执法合作通道,日常监管容易缺位,进一步增加海上安全管理压力。

2.海上矛盾预警调处能力有待提升。受制于海上通信条件差等因素,渔船出海后船员海上行为较难掌控,加上基层单位工作手段单一,监管“触角”难以向海上延伸,很大程度上依靠船长瞭望管理,对于深层次、隐性矛盾了解掌握甚少,对大量分散的日常动态性信息缺乏挖掘整合,因海上执法力量有限,海上矛盾纠纷调处往往比较滞后,调解队多以基层党组织引领、民间自发组织为主,实战调处能力有限,若涉及当事双方跨省、跨市,纠纷一时难以妥善处置,极易导致事态扩大,甚至引发恶性案事件。

3.数字化智管智控手段相对匮乏。在边检、海警、海事等涉海多部门的管边控海下,部分属地公安机关对海上安全不够重视,数字化管理理念更是缺乏,实际工作中仅靠现有警力、手段开展管控治理,导致各类涉海安全情报收集不全、风险预警不灵、人员管控不实。在“公安大脑”建设驱动下,舟山市“智治海安”“港域智治”“智航远洋”等“智系列”应用场景虽已取得阶段性成效,各县(市、区)也建设研发了反走私“苍穹平台”、海防治安管控APP、智慧港口等智管应用,但结合船舶治安管理实际情况反馈,平台应用缺少有效的数据交互,数据时效性跟不上业务工作需求。从横向看,公安内网系统未能直接对接边检、海事、海洋与渔业、港航等部门基础数据系统,目前多采用每半年线下信息交流的方式获取、核对基础涉海数据,且各类信息只能人工比对筛选,管理质效大打折扣,亟需好用管用的科技手段助力海上安全智管智控。

4.法律不健全导致支撑保障不足。在公安边防部队集体转隶(10)2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,明确提出公安边防部队改制。公安边防部队不再列武警部队序列,全部退出现役。后,当前全国、全省公安海防工作顶层设计处于启动阶段,面临着体制转改、机制重建、沿海管控等一系列重大考验,原属于边防管理的业务,部分由公安派出所承接,部分划归海警部门,而边防适用的《边防治安管理规定》已被废止,海防部门的工作规范目前均未统一,导致日常工作开展存在无法可依的情况。此外,国务院在改革中取消了出海船舶证件行政许可,出海船舶人员从原先的强制性登记变为自主报备,海上基础信息采集难度加大,对公安海岸长期以来依托核发证件管理船舶和渔船民的工作模式带来极大挑战。

四、海上安全“陆源治理”的实现路径

维护海上安全稳定是一项庞大复杂的系统工程。传统的海上防治举措作用有限,在治理上易陷入尴尬境地,因此,需牢牢把握“陆源治理”实现路径,以公安业务技术、机制、体制“三轮驱动”为牵引,加快形成涉海执法“共同体”,从陆域源头加强涉海治安要素全链条监管,以陆域系统防控治理维护海上安全稳定。具体来说,主要包括以下五个方面。

(一)坚持党政统领、多跨协同,全面搭建“泛海联动”架构体系

需站在全局角度和战略高度谋划,坚持陆海同守,推动港口治理与海防管控深度融合,构建全方位无死角打防体系。一是理顺纵向架构,搭好“梯子”,增强统筹力。进一步理顺各层级权责关系,完善权责明晰、上下贯通、层层推进的纵向治理架构,建议由党委政府牵头,成立由渔政、海事、海警、公安及属地乡镇(街道)为成员的区级“海上枫桥”治理中心。公安机关要牢牢把握系统性重塑、整体性变革“一号工程”县级试点单位的历史性机遇,加快推进海防部职能重塑,进一步理顺各涉海部门层级权责关系,完善纵向治理架构,配套建立运行机制,细化监管标准,积极构建“党委领导、综治牵头、部门联管、专群联合、陆海联动、智治支撑”的多跨协同治理格局。二是完善横向机制,盘活“棋子”,增强聚合力。各职能部门要坚持依法行政、各司其职、联合打击,建立健全海上形势共同研判、维稳风险共同评估、情报信息联通共享、涉海问题综合治理等工作机制,打破矛盾纠纷调解“属地管辖和职能分工”限制,建立“统一受理、专人负责、专项评估、对位分流、跟踪督办”的“一揽子”解决方案,提前介入、靠前处置渔船民涉法涉诉问题,切实保障渔船民合法权益,严防各类个人极端案事件发生。同时,要常态化开展涉海职能部门联合巡航,重点对海上偷渡走私、无证捕捞、侵占航道、违规船舶以及海上各类违法犯罪行为等突出问题开展联合清理打击,形成“常态化海上管控、联动式专项治理、应急型联合作战”的全域化融海共管共治格局。(11)参见马金星:《全球海洋治理视域下构建“海洋命运共同体”的意涵及路径》,《太平洋学报》2020年第9期。三是推进渔民自治,拓宽“路子”,增强内驱力。强化阵地治安掌控力,在反恐重点目标单位、远洋渔业、夜排档等重点行业、部位建立自治组织,尤其以渔船民为自治管理重点,由辖区全部从事渔业生产作业的渔船民组成渔船民行业自治组织,下设由在同一渔场作业、从事同一作业类型、同一目标渔获的渔船民构成的渔船民自治小组,建立“船员—船老大—协会小组长—协会会长”三层四级层级管理制度,配套形成根据渔船民生产生活方式及习俗、工作规律等制定的行业自治规范,搭建畅通渔船民与责任派出所相关信息交流平台,实现聘用船员底数、船舶基本情况、靠岸情况、入舟船员动向及时按层级上报并汇总。同时,完善“信用+志愿”制度,依托“东海哨兵”“滨海护盾”等社会面信息情报平台,对群防群治力量参与社会治理工作情况进行量化考核,视发挥作用情况给予信用加分和根据相关规定给予专案奖励,建立健全渔船规范经营积分制、免检制和强制淘汰退出等制度,充分调动渔船民参与社会治安综合治理的积极性。

(二)坚持问题导向、综合治理,积极构建“波定海宁”和谐局面

聚焦海洋季节气候及“汛”“休”港区治安特点,紧盯海、港、船、人、船厂、市场、补给等关键环节,坚持“打防结合、综合治理”的工作理念,不断提升海上治安管控能力。一是全量排查基础要素。狠抓涉海信息根基,定期核查、更新、完善船企、行业协会商会、港岙口、码头、锚地、无人岛屿、出海休闲旅游企业等涉海治安要素信息采集,规范正常营业的劳务中介、海鲜门市部等行业行为,对合作船只船员、中介介绍的船员逐个登记适任证书等基本信息。梳理历年警情案件,建立重点渔船民数据库,落实分类分级管控。重点将性格偏激、酗酒好赌的渔船民纳入分色管理,对有违法犯罪前科人员加强人脸布控,及时开展分析研判、落地核查。二是重拳打击违法犯罪。加强犯罪打击执法联动,建立健全常态化协调机制,从母船接驳、海上转载、近岸卸货、路上运输、分拣换包、批发售卖等各关键环节通力协作,合力斩断涉海涉渔犯罪产业链条。加大浮吊船、工程运砂船、小型油船、内河船非法入海运输和各类海上违法违规行为执法检查打击力度,深入开展沿海“三类船舶”专项清理整治行动,严格清理借名登记渔船、涉渔乡镇船舶,全链条查处涉海、涉船、涉私案件。同时,要加大对非法油罐运输车、集装箱冷柜车和大型运输货车等的检查力度,查验单证、查看实货,利用随车GPS定位系统对车辆进行轨迹分析,排查发现涉走私犯罪高风险车辆,切实形成严打高压震慑态势。三是加快推动执法保障。强化立法顶层设计,参照《渔业法》《渔业船员管理办法》《海上交通安全法》等法律法规,结合新形势下岸线防控、船舶管理、渔船民管理等工作实际,尽快研究制定出海船舶治安管理及渔船民管理等地方性法规、规章及规范性文件,切实为渔船及渔船民管理工作提供法律支撑。同时,要加快执法装备提档升级,通过建立乡镇(街道)海上执法用船责任制,采取划区域与分时段(如一季一承包)相结合的包船等方式,配齐配强执法船艇、无人机、单兵图传终端等新型执法装备,切实解决基层单位执法装备不足制约海岸执法工作开展的问题,推动涉海犯罪陆域高效打击,以打促防提升潜在犯罪主体震慑力。(12)参见许林、丰勇军:《美国海上安全体系的保障平台构建及对我国的启示》,《港口经济》2010年3期。四是完善涉海救援体系。要常态化开展涉海从业人员安全生产教育培训,通过案例警示、技能培训等形式,提升涉海从业人员应对海上突发事件的能力。要加大旅游高峰季节游客的宣传教育力度,通过广播、短信提示、无人机喊话等形式向游客推送气象预警、救生常识等内容,增强游客安全防范意识,从源头上减少溺水等事件发生。要结合潮汐、海况和现场态势变化,运行“快发现、快吹哨、快指挥、快行动、快闭环”的“五快”工作机制,严格落实涉海救援警情评估、分工、接近、处置、保护现场、救治、报告等处置流程,进一步优化警医联动机制、畅通海上救援“绿色通道”,为快速安全有效处置各类海上安全事故奠定基础。

(三)坚持数据赋能、整体智治,争渡“数据蓝海”扬帆起航

在大数据时代,开展海上安全稳定的“陆源治理”要坚持以“公安大脑”为引领,紧紧围绕构建现代警务模式这一主抓手,加快探路大数据蓝海,通过不断加强智能化建设,为海上治理插上“科技的翅膀”。(13)参见魏明:《新时代海上“枫桥经验”的舟山实践与启示》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2019年第2期。一是布设沿海数字“监控网”。强化海洋监测感知,深化“雷达一张网”建设,推进感知设备在渔船和重点无人岛安装,强化对渔船安全生产、作业区域和渔业渔获物一条链、渔业养殖规范化、海洋违规违法作业防治等方面的监管,实现重点无人岛智能管控。同时,在近海港岙口,根据“海陆兼顾、点线结合、圈层设防、整体锁控”的总体建设思路,在海陆通道主出入口及各交通枢纽的边界点,精准布设感知设备,落实大数据分析高度集成运用,共同打造海陆一体智能安防体系,实现对从近海港口到无人岛屿、深海远洋的远程指挥、全方位监管,共同打造海陆一体智能安防体系,实现对从近海港口到无人岛屿、深海远洋的远程指挥、全方位监管。二是打造涉海数据“资源池”。积极推进公共视频监控建设一体化改革,协调交通、渔政、海事等部门,协同打造统一的海洋特色数据资源池,推动海防视频监控系统、海洋与渔业应急指挥决策支持系统、远洋渔业服务平台等信息系统的资源整合共享,打通信息互联渠道,发挥信息共享效用,实现真正意义上的科技管海。同时,要积极利用相关企业的系统数据,整合共享各类防范应急救援资源,探索“企地共建、资源共享”的新模式。(14)参见叶泉:《论全球海洋治理体系变革的中国角色与实现路径》,《国际观察》2020年第5期。三是联通算法应用“信息链”。立足海岛特色,围绕“公安大脑+智治护航”整体布局,从海上执法业务和设施防范需求出发,不断迭代完善“智治海安”等多跨场景应用,打通海域内各单位的雷达组网渠道,利用算法模型的线索拟合精密研判手段,结合三色预警、岸海联动等手段,搭建应急救援、渔船精密智控、非法装卸、违规航行等预警功能,精准绘制“船舶动态热点图”,深度解析近海船员结构,分析预测海上治安形势走向,切实为压降海上安全事故、畅通特殊气候应急指令等提供支撑保障。

(四)坚持全程监管、动态跟踪,深耕“远洋警务”落地生根

依托事前预防、事中联络、事后保障,做优远洋“一航次”管理模式,切实加强远洋渔船全程式管理,全方位守护“流动国土”安全。一是加强风险源头把控。要严格远洋船员准入制度,建立远洋船员“黑名单”库,加强船员前科劣迹审查和生理心理状况调查,及早发现船员家庭问题、家族精神病史等深层次情况。要建立船舶注册报备机制,按照“一企一卷、一船一档”的标准,建立远洋船舶公司、远洋船舶以及船员基本信息档案,定期开展企业实地走访,切实掌握船舶、船员底数。在出海前夕,集中优势资源开展心理辅导和法制教育,引导船员严格遵守法律法规,掌握必要的减压能力和自救技巧,确保作业期间自身安全。二是全程监管延伸触角。会同企业按照船舶作业海域对远洋渔船、船员实行“编队化+班组化”管理,为每艘远洋渔船配备政治觉悟高、具备一定远洋经验和协调能力的治安管理员,由公安机关落实针对性培训和考核,具体承担全船涉法宣传教育、船上违法行为约束管理、安全风险隐患上报及预处理等职责。构建船舶履约评分体系,依据矛盾纠纷化解率、违法犯罪发生数、反诈防骗宣传度等要素对企业、船舶、船员进行动态打分,推行“远洋之星”评优及绿色通道奖励制度。协调对接远洋渔业协会架设卫星电话,由船管民警巡回对远洋船员进行远程法制教育,对发现有心理障碍、心情浮躁的船员,通过卫星电话与其家属进行联络,及时缓解船员情绪。三是深化归港跟踪管理。针对未履行完合约提前回港及按期回港后仍存在纠纷隐患的船员,开展人员信息背景二次研判,结合研判情况落实人员风险等级,将风险人员及时推送派出所落地见面管控。加大对回港远洋船舶的检查力度,联合相关职能部门,及时清查回港船员人员以及物品情况,及时了解远洋渔船在外海作业生产的实际情况及人员动态,深入排查船员违规上船以及其他违法犯罪行为。

(五)坚持问需于民、靠前服务,激活“海洋经济”澎湃动能

融入海岛共富行动,积极护航“一岛一功能”首发工程,助力营商环境优化提升“一号改革工程”。一是升级“项目警官”。探索打造特色“海上项目警官”“水产市场警官”新样板,组建分管局领导、所领导、项目民警三级护企梯队,主动发挥“政策法规宣传员、风险隐患评估员、安全防范监督员、矛盾纠纷调解员、打击犯罪侦查员、项目审批服务员”作用,强化风险评估预警,建立项目风险评估资料库,全面汇总涉及项目建设的不稳定因素,及时通报有关部门,共同跟进化解稳控。二是推行“柔性执法”。坚持“教育为主、预防为先”,积极探索“首违不罚”等柔性执法模式,强化处罚与教育相结合的执法理念,优先运用提醒、学习、责令改正等手段,力促“柔性执法”释放“人文温度”。(15)参见叶阿萍:《论新时代“枫桥经验”的法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。加强事前预警告诫、事中纠正制止、事后教育规范,组建“助企法律服务团”,帮助企业分析研判合规风险隐患,及时向企业发布涉众型、多发性、常见性等涉企犯罪的预警提示。贯彻宽严相济刑事司法政策、认罪认罚从宽制度和少捕慎诉慎押理念,加强涉企案件审核,落实涉企轻微违法行为“轻微不罚”“无过不罚”清单,加强信用惩戒闭环管理,落实信用修复机制,为企业提供“线上+线下”信用修复咨询受理、修复方式、渠道、流程等服务,常态化开展涉企案件“查扣冻”不规范问题清理,依法审慎采取财产查封、扣押、冻结等措施,在合法合理范围内快速处置企业涉案财物,最大限度减少经营影响。三是服务“驾船出海”。针对海岛多、离岛散、岛上群众办事难的实际,持续保持公安“最多跑一次”改革先发优势,以“11087·亲清在浙里”为牵引,以网办中心建设为抓手,推动公安事权向偏远海岛派出所、警务站下沉下放,架构“乡镇(街道)公安专区—联勤警务站—离岛警务室”三级政务服务全能网格,着眼“小切口”“高频次”,创新推出一批为涉海企业及渔船民的“量身定制”的特色应用,配套“先办再补”制度,主动精简审批流程,推进“一窗通办”改革迭代升级。依托“小岛你好”“共富方舟”行动,建立完善“巡回服务岗”制度,聚焦海岛企业、群众“浙江省居住证申请、身份证办理”等高频办理事项纳入“共富方舟”,以岛际巡航方式向海岛企业、群众输送服务,推行远程确权代办特色服务机制,推动政务服务“驾船出海”直达海岛。

五、舟山市普陀区海上安全“陆源治理”实践

当前,在大力总结提升推广新时代“枫桥经验”的大背景下,普陀区以“全域智治”工程为抓手,按照“科学布局、全域覆盖、一体推进”的思路,坚持和发展新时代“海上枫桥”建设,推动实现海上矛盾陆源解、涉海要素智管控,(16)2023年,普陀分局的“海上矛盾陆源解 涉海要素智管控 普陀深化港域智治‘海上枫桥’守护平安渔港”入选全省新时代“枫桥经验”二十大标志性成果,为舟山市唯一入选成果。走出了一条具有时代特征、海洋特色的基层警务现代化先行之路。

(一)突出精细智理,“海陆融治”防风险

一是培育“自治细胞”。陆上,推动“平安小苑”综治站等开放式海陆矛调单元布建,广泛吸纳“东海渔嫂”“海上老娘舅”“名老大协会”等7支渔船民自治组织实体入驻,依托自治组织海上业务精、群众基础好的优势与“平安小苑”的多方资源,引导自主调处涉渔矛盾纠纷。海上,全国首创远洋渔船“海上治安员”模式,为183艘远洋渔船配备卫星电话,通过远程联络、顾问确权、对等协商等方式,协同开展远洋作业期间船员管理、纠纷调处等工作。二是提档“多元联调”。搭建“区矛调中心+镇街渔服办+涉海部门+远洋协会+远洋警务室”五级多元海事渔事矛调体系,打破重大敏感涉海纠纷事件“属地管辖和职能分工”限制,建立“统一受理、专人负责、专项评估、对位分流、跟踪督办”的“一揽子”解决方案。三是量身“平安定制”。做实航前航后“一航次”安全保障,量身定制“警渔联盟平安计划”,船舶出海前主动对接渔业协会、船务公司,由船管民警、“红十字会”专家分批开展法制与心理健康教育;船舶回港后,按需开展“送讲上船”“开门纳谏”等活动,最大限度防止风险外溢。

(二)聚焦精密智控,“科技管港”护平安

一是布设全域“感知网”。立足沈家门渔港“一港两岸”特色,依托“港域智治”工程和视频监控一体化建设,推动涉港涉海前端感知设备“加密补盲、拓展延伸、升级改造、智能整合”,迭代“智”系列大数据建模,依托“智治海安”“智控港区”等应用,加强全域全时空治安要素前置感知,形成十里渔港“治安热力图”,精准锁定风险高发区域。二是集成多跨“数据池”。成立“智港中心”,协调海事、港航、渔政、海洋与渔业等多个涉海部门,建立系统共享、情报互通等5项数据协作机制,与前端采集数据一并归集至“港域智治”一体化平台,通过数据整合分析助力涉海管理决策,真正实现数据治海。三是打好靶向“组合拳”。坚持重点船舶船员出港必查、越线必查、异动必查,首创“船员72小时逆推辨认”“前科船舶船员预警”等技战法,将战法模型嵌入“港域智治”平台,综合运用示位仪、AIS、人脸识别等设备,全程掌控船舶航行动态、靠泊区位及上岸船员轨迹,滚动采集各类船舶、船员数据,与常口信息管理、流口居住管理、重点前科人员等在库数据开展碰撞比对并及时预警。

(三)坚持精准智服,“警民联勤”促共富

一是延伸警商“驿站点”。充分发挥水产品交易市场派出所职责优势,聚焦渔船民、水产门市、电商业主、冷链物流等服务需求,设立“市场警官驿站”,吸纳770家商户1000余名保安力量组成“海枫义警”巡防队,落实24小时市场巡逻轮值,协同开展“安商共富”大走访、“安防问诊”大解难等活动。二是点亮夜市“枫警线”。着眼渔港海鲜排档“夜市经济”,常态实施“夜市警务”“商圈警务”模式,精心打造“海底隧道·警银亭”“海鲜排档·警务站”等执勤站点,依托可视对讲机、一键报警器畅通“哨令”信息,第一时间参与涉旅乱象整治、群众求助处置、消费纠纷调解等工作。三是打造便民“服务圈”。持续延伸“15分钟便民圈”服务触角,在“平安小苑”综治站开设“护企助渔”专窗,实现“一窗通拍”及94个公安高频民生服务事项进驻通办,做到“一站受理、即时出件”;在岸线码头,大力推广船舶船员报备系统APP,实现渔船民登记报备“一次也不跑”;在船舶、海上,积极推动“渔都红警·巡回服务团队”融入“共富方舟”,真正让公安服务“驾船出海”。