郑 琪

党的二十大报告鲜明指出,国家安全是民族复兴的根基,社会稳定是国家强盛的前提。习近平总书记强调,对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定风险评估,充分听取群众意见和建议,充分考虑群众的承受能力,把可能影响社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。作为源头防范化解重大社会风险的有效途径,重大决策社会风险评估(以下简称“社会风险评估”)制度,已成为我国社会风险治理的一项重要顶层制度。

一、我国重大决策社会风险评估的发展历程

我国社会风险评估发端于2005年,主要经历了三个阶段。

(一)第一阶段:孕育探索(2005—2011年)

2005年,四川省遂宁市出台重大工程建设项目社会稳定风险预测评估制度,明确规定新开工工程项目未经稳定风险评估不得盲目开工,评估出的严重隐患未得到妥善化解不得擅自开工,社会风险评估由此起步。(1)2002年,遂宁市某大型国有企业进行企业改制,由于改制方案制定过程中没有很好地与职工进行沟通,使群众利益受损。千余名职工因不满企业改制中的一些突出问题上街游行,掀翻警车,打伤民警,阻断交通,企业被迫停产,造成恶劣影响和巨大损失。2006年,四川省推进重大决策社会稳定风险评估工作,并从工程建设项目拓展至各类政策、改革方案、发展规划、社会管理措施等决策事项。2007年,中央维护稳定工作领导小组(2)2018年3月,中央《深化党的国家机构改革方案》规定不再设立中央维护稳定工作领导小组及其办公室,有关职责由中央政法委员会承担。发文向全国推广四川的做法。全国一些地方逐步开始社会风险评估机制创新探索并形成了一定经验。(3)比如,江苏省淮安市提出党委统一领导、党政齐抓共管、各职能部门纵向垂直管理、横向分工协作的基本框架,建立以目标管理为核心的问责制度。再如,浙江省衢州市探索建立重大群体性事件隐患专案管理制度,包括隐患排查、分析研判、风险评估、矛盾化解、责任分工与追究等“五项机制”。社会风险评估制度在这一时期应运而生,与我国经济社会加速转型,利益主体日益多元,人民内部矛盾和社会矛盾呈现触点增多、燃点降低密切相关。(4)2004—2011年,全国发生多起重特大群体性事件,比如汉源事件、厦门PX事件、瓮安事件、通钢事件、湖州织里事件等,主要集中在邻避类项目、农村土地征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉信访等领域,且具有社会关联性强、行为方式激烈、暴力对抗程度加剧等特点,对社会稳定造成重大影响。2011年,中央在认真总结经验、把握规律基础上,审时度势提出建立重大决策社会风险评估机制,要求对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策,在决策前进行经济效益和社会风险“双评估”,防止因决策不当引发社会矛盾,(5)杨敏:《社会稳定风险评估的理论、实践及其意义》,《社会学》2016年第8期。推动从源头上预防和化解重大社会风险。

(二)第二阶段:发展成长(2012—2018年)

党的十八大明确提出,加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制,建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。党的十八届四中全会提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。2012年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》,首次对社会风险评估的指导思想和基本要求、评估范围和内容、评估主体和程序、评估结果运用和决策实施跟踪、责任追究、组织领导等方面作出系统全面规定。中央有关部委和全国各地普遍建立社会风险评估机制。(6)比如,2013年《国务院工作规则》规定,涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的,要进行社会稳定风险评估,并采取听证会等多种形式听取各方面意见。风险评估首次被确定为重大行政决策法定程序。2012年国家发改委《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》,为重大工程项目社会风险评估提供操作规范。这一阶段,风险评估意识逐渐深入人心,风险评估机制逐步建立健全。通过实施社会风险评估,各级各部门及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题,消除了一大批不稳定隐患,有力维护了群众的切身利益,有效保障了一批重大决策顺利实施。社会风险评估逐步由地方实践上升到中央顶层设计,成为我国社会治理领域的重大制度创新。

(三)第三阶段:法治化建设(2019年以来)

2019年以来,社会风险评估全面走上法治化道路,由粗放式发展逐步转为精细化管理,制度体系进一步健全完善。(7)比如,2019年《政府投资条例》规定,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目,投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定,进一步明确了社会风险评估在政府投资项目审批中的程序性要求。2019年9月,国务院《重大行政决策程序暂行条例》首次明确将风险评估作为行政决策的法定程序。2020年1月,修改后的《中华人民共和国土地管理法》首次从法律层面对风险评估作出程序性规定。(8)该法规定,县级以上地方人民政府拟申请征收土地的,应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估,并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日,听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。2020年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于防范化解和妥善处置群体性事件的意见》《关于妥善防范化解“邻避”问题推进重大项目实施的意见》,对防范化解群体性事件、“邻避”问题推进重大项目实施中有关社会风险评估分别作出规定。2021年2月,中办国办专门出台意见,对加强新形势下重大决策社会风险评估机制建设作出明确规定。

二、浙江重大决策社会风险评估的实践探索

浙江社会风险评估工作植根于“枫桥经验”,于2008年探索启动。省委、省政府高度重视,坚持把社会风险评估作为源头防范风险、促进科学决策、推动社会治理的重要抓手,强调要做好社会风险评估工作,切实加强风险源头防控,不断完善风险闭环管控机制,以工作的确定性应对风险的不确定性。2012年以来,全省累计评估各类事项7.58余万件,社会风险评估已全面纳入党政领导制度体系,成为建设更高水平平安浙江、法治浙江,奋力推进“两个先行”的重要内容。

(一)制度体系逐步建立完善

2015年以前,浙江社会风险评估主要依据相关政策性文件开展。2015年以来,浙江接续出台一系列规章制度,涵盖地方性法规、政府规章、政策文件等,主要包括:一项地方性法规,即《浙江省平安建设条例》;(9)该条例于2023年5月26日经浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第三次会议通过,自2023年7月1日起施行。两部地方政府规章,即《浙江省重大行政决策程序规定》《浙江省行政程序办法》;两项专门政策,即《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》和关于认真贯彻落实中办文件深入推进重大决策社会风险评估工作的通知;一个工作指引,即涉众型重大政策决策社会风险评估工作指引;(10)着眼此类重大决策的特殊性、敏感性、涉众性,弥补这类决策社会风险评估不落实、不及时、不到位,风险管控机制不灵敏、不完善的现实短板。一项省级地方标准,即《浙江省第三方社会风险评估规范》,(11)浙江省级地方标准《浙江省第三方社会风险评估规范》(DB33/T 1291—2023),2023年6月13日正式实施,进一步明确第三方机构参与社会风险评估的条件、范围、程序、步骤、质量等要求,制定具有操作性的风险等级定量、定性分析标准,规范报价、合同签订等市场行为。基本构建起浙江社会风险评估制度体系。

(二)评估数量和质量持续双增长

在2020年评估数量成倍增长的基础上,2021—2022年,全省完成社会风险评估数保持在1.1万件以上稳定增长,按照要求完成社会风险评估的决策事项均未引发涉稳事件。从地域来看,全省过半数设区市完成评估数增幅明显。2022年,宁波、温州、嘉兴、衢州、舟山、丽水完成评估数同比增幅超过10%。其中,温州市连续两年完成评估数同比增幅超过10%,舟山市完成评估数同比增幅达33.98%。从评估结果和效果看,社会风险评估作为风险预警器和减压阀的作用日益明显。2022年,全省简易程序评估数同比下降12.17%,67个决策事项经评估取消或暂缓实施。规范民办义务教育发展、迎峰度夏电力保供、农村乱占耕地建房专项整治等一批社会关注高、情况复杂的重大决策事项,经过社会风险评估后均平稳落地实施。

(三)试点探索创新亮点纷呈

近年来,浙江每年都会确定一些地区开展深化风险评估工作试点任务。在工作体系方面,将风险评估工作纳入社会风险识别、评估、预警、防范、化解、处置闭环治理体系,基本形成党委统一领导、政府组织实施、主管部门具体负责、维稳部门监督指导、第三方机构发挥作用、社会各界广泛参与的工作格局。在工作力量方面,以绍兴为例,市本级与6个县(市、区)建立社会风险评估指导中心,落实相应机构编制和人员,专门承担风险评估管理工作,有效提高专业化管理水平。在机构管理方面,温州、衢州等地积极探索属地管理第三方评估机构绩效管理、责任追究等机制,有效促进了第三方评估机构管理的规范化、标准化。

(四)数字化能力水平不断提升

2014年9月,全面启用“浙江省社会稳定风险评估信息管理系统”,建立以统一平台、统一管理、资源共享、简洁高效的网络一体化工作机制,实现了网上风评办理、网上动态监管、网上统计分析、网上数据建档、网上专家库调用五方面功能。2021年以来,主动融入数字化改革,聚焦“决策”和“风险”两大核心,迭代优化全省风评系统,探索构建部门多跨协同、整体智治的数字化场景应用,推动建立健全“监测、预警、处置、反馈”风险闭环管控机制,实现风险评估工作“全链条”管理。2021年,重大决策社会风险评估应用成为数字化改革中党政机关整体智治七个重大应用之一。(12)2019年,社会风险评估被列为党委政法委行政权力事项,纳入“最多跑一次”改革。2020年,该应用全面对接浙江省投资项目在线审批监管3.0系统,明确审批类、核准类、备案类项目的审核标准和操作流程。

(五)第三方机构作用发挥明显

第三方机构完成风评的数量明显增加,在助力重大决策平稳落地过程中作用发挥日益显著。比如,制定实施《浙江省人口与计划生育条例》、医疗保障制度改革、规范完善被征地农民参加基本养老保险、教育“双减”、规范民办义务教育发展、新冠肺炎定点医院建设和隔离点启用等重大决策事项的风险评估,均由第三方机构组织实施。2022年,全省第三方机构完成评估事项7202件,占总数的66.78%。为加强行业自治自律、推动市场健康发展,2019年12月,浙江省委政法委推动成立浙江省社会风险评估促进会。通过规范会员管理、处理举报投诉、向有关部门提出意见建议、举办论坛、征集优秀案例等一系列举措,促进会已经在全省形成了较大影响力。截至2023年6月,浙江省社会风险评估促进会已有会员单位378家。

三、当前浙江社会风险评估存在的问题短板

虽然浙江社会风险评估工作取得阶段性成效,机制不断健全、管理更加规范,评估质量明显提升,但还存在一些突出问题和薄弱环节,(13)董幼鸿:《重大事项社会稳定风险评估制度的实践与完善》,《中国行政管理》2011年第4期。亟待加以研究解决。

一是认识仍有偏差。有的地区和部门心存侥幸,认为不评估不一定就会出事,多一事不如少一事。有的干部认为风险评估程序烦、工作量大,还可能违背领导意图,存有畏难情绪。一些地区和部门对该评估的重大决策没有评估,导致拍脑袋决策、拍胸脯保证,最后拍大腿后悔。有的认为风险评估是为决策设置门槛、多此一举,能绕就绕、能省就省。有的年初评估事项不梳理、不报备,应评未评,想评就评,甚至“先上车、后买票”。

二是评估不够规范。有的地区和部门纯粹为了评估而评估,满足于考核的数量,在评估过程中,随意简化程序,该走的程序不走,该做的动作不到位。有的单位风险评估报告简单粗糙,录入风险评估信息管理系统的内容过于简单。有的单位对委托第三方机构评估的项目,不全程参与指导检查,当甩手掌柜,只管评估结果,甚至刻意要求评估机构作出低风险的评估结论。

三是重评估轻运用。一些地区和部门虽然对重大决策进行了风险评估,但“重评估轻运用”,出现“风险评估是一套,实际操作是一套”的“两张皮”现象。虽然风险点找到了,相应措施研究了,但是工作中没有按照风险评估报告落实措施化解风险,最终在决策实施过程中风险爆发。

四是市场尚不完善。第三方评估机构良莠不齐,管理机制有待完善,低质低价竞争仍然存在,有序竞争的市场环境还有待于进一步培育形成。有的评估机构,打着牺牲利润开拓市场的旗号用低价横扫市场。评估主体对行业认识不够,选择实施主体时不顾评估质效,一味要求时间短价格低。比如,某垃圾中转站风险评估项目,在当地网上超市公开竞价,要求3个工作日内完成评估包括评估报告备案。

四、推进浙江重大决策社会风险评估的对策建议

笔者认为,社会风险评估必须着眼“防范化解重大社会风险”这个主要目标,坚持走“科学化、专业化、法治化、社会化、智能化”道路,全面落实“全面客观、应评尽评、评用并重、全程管控”的基本要求,客观评估各类重大决策的合法性、合规性、合理性、可行性、可控性,服务保障重大决策平稳实施,更好发挥在社会风险源头防控中的关键作用。

一是加强管理机构和管理队伍建设。当前,浙江风险评估工作正处于新形势下“五化”发展的关键阶段,加强行业规范化发展、数字化建设、第三方机构管理、政策理论研究等,都需要有专门机构和专业队伍来承担职责任务。各级党委政法委要加强专业队伍建设,有条件的地区可单独设立专门管理机构,具体承担社会风险评估管理职能。(14)主要职能包括:承担社会风险评估重大问题研究,负责有关社会风险评估的组织培训、督察指导等工作;统筹社会风险评估制度机制建设,研究制定社会风险评估政策;负责社会风险评估报告备案工作;负责第三方机构备案管理,指导行业自治组织发挥作用;统筹推进社会风险评估数字化建设;统筹推进社会风险评估队伍建设等。

二是压紧压实评估主体责任。充分发挥考评导向作用,在平安浙江、法治政府建设考核中加大社会风险评估相关分值权重,细化、优化考核指标,进一步发挥考评导向作用,压实主体责任。要建立责任倒查制度。对评估不规范、主体责任履行不到位、无视评估结论作出有关决策等情况视情进行通报、约谈,依规依纪依法追究责任。

三是改进评估报告备案审查。立足程序性审查的基本定位,进一步细化、标准化报备材料要求、审查内容、审查标准,既促进评估主体对照自查提高评估质量,又有利于党委政法委提高评估报告备案审查规范化程度。迭代完善重大决策社会风险评估信息管理系统,从技术上有效规范风险评估工作。

四是建立评估专业培训体系。将社会风险评估纳入党校主体班次培训计划和课程,切实增强各级领导干部风险评估意识和专业认知。定期组织重点单位联络员、风险评估工作人员开展专项业务培训,进一步提升业务能力水平。探索推进社会风险评估师职业培训体系建设,有效提升职业培训质效。加强业务部门、第三方机构、高等院校、研究机构等的合作研究,探索构建社会风险评估理论体系。

五是完善第三方机构管理。结合全面实施《浙江省平安建设条例》,(15)该条例于2023年5月26日经浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第三次会议通过,自2023年7月1日起施行。严格执行《浙江省第三方社会风险评估规范》省级地方标准,进一步明确管理部门及具体职能,加快制定出台第三方评估机构管理办法,调整优化备案条件,切实提高评估机构从业人员素质,提升评估工作质量。细化不良记录制度,倒逼第三方机构规范健康发展。

六是规范评估服务市场。优化社会风险评估事项委托机制,进一步规范社会风险评估领域采购行为,建立健全符合行业特点、科学合理的评标体系。完善第三方机构服务收费,制定第三方机构服务收费标准指引和示范文本,探索第三方机构社会风险评估服务费标准备案制度,加强社会风险评估服务收费常态化监管,完善违法违规市场行为投诉处理机制。

七是加强评审专家队伍建设。研究制定社会风险评估评审专家管理办法,明确评审专家遴选规则、评审专家履职要求,建立评审专家培训、聘任机制,健全考评、奖惩、退出等机制。分层分级建设评审专家库,合理配置专家库成员专业结构、行业比例和地域分布。探索评审专家数字化管理,进一步提升专家管理的数智化水平。

八是更好发挥行业协会作用。推动行业协会发展壮大,逐步完善评估机构资信等级评价、从业人员能力评价、评估案例评价等机制,形成社会风险评估行业评价体系和社会监督体系。探索建立科学、实用的评估报告质量评查标准,结合促进会会员年检,实现第三方机构评估报告质量年度评查全覆盖,并实行评查标准和结果与不良记录挂钩,形成警告、停评、退出等机制。

当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。当前,浙江正锚定“两个先行”、打造“重要窗口”重要目标,深入实施“八八战略”,强力推进创新深化、改革攻坚、开放提升“三个一号工程”,奋力谱写中国式现代化浙江新篇章。浙江社会风险评估要紧紧围绕省委、省政府中心工作,在进一步统一思想、提高站位的基础上,拓展评估范围、优化业务流程、强化标准规范、狠抓刚性执行,更好地发挥保驾护航重要作用,努力为实现既定目标创造安全稳定的社会环境。