胡 耿 麻中虎 朱思凡

随着国际交往日益密切,境内境外人员旅游、学习、商务、探亲等流动需求增加为出境制度发展提供了源动力,合法出境权益受到法律保护。与此同时,在特殊情况下,出境的自由具有相对性,(1)参见谢素珺:《公民迁徙自由权视角下的限制出境制度批判》,《宁夏大学学报(人文社会科学版)》2013年第3期。一国出于维护国家安全、保障公共利益、打击违法犯罪等考虑,由有权部门决定,可以采取一定方式、手段要求特定人员在一定期限内不准出境,即限制出境。(2)参见陈庆安:《我国限制出境措施问题研究》,《政治与法律》2018年第9期;参见李兰香:《迁徙自由权视角下的限制出境制度分析》,《西部学刊》2021年第2期。限制出境制度运用领域比较广泛,包括行政执法、管理和刑事司法等,特别是在公安机关办理刑事案件时,对追赃挽损、案件侦破等起到积极作用。目前,限制出境制度缺乏制度层面的统一建构和操作层面的指导性规范,措施分类也存有争议,导致公安机关执法办案实践存在困惑和短板。因此,需要从现行法律规范入手,对制度整体架构、措施分类及区别进行廓清;需要从公安机关执法办案实践入手,有针对性地就涉刑人员限制出境中存在的问题进行规范与完善。

一、我国限制出境制度的现行法律规范

(一)限制出境的现行法律规范

放眼域外,有不少国家选择用法律规定的形式对限制出境制度进行规范,例如,俄罗斯《出入俄联邦国境规则》规定,对于犯罪嫌疑人和服刑的罪犯等人进行限制出境;日本《护照法》规定,有关机关认定的犯罪嫌疑人和被判处监禁以上刑罚的人等不予签发护照。(3)参见张震:《论我国的限制出境制度》,硕士学位论文,中国政法大学,2007年。

我国也通过一系列法律法规对限制出境制度进行规制,除《出境入境管理法》《护照法》外,还见于《税收征收管理法》《监察法》《反恐怖主义法》《兵役法》《海关行政处罚实施条例》等。规范分布领域较广、层级不一,既有行政执法领域,又有刑事司法领域;既有法律、行政法规、司法解释,也有部门规章及规范性文件,(4)例如:行政法规有《税收征收管理法实施细则》第74条、《海关行政处罚实施条例》第59条;司法解释有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部发布《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》;部门规章有《阻止欠税人出境实施办法》;规范性文件有《国家税务总局关于进一步加强欠税管理工作的通知》等。且在不同规范中对于“限制出境”的表述不尽相同。(5)如《出境入境管理法》第12条、《兵役法》第57条表述为“不准出境”;《税收征收管理法》第44条、《保险法》第153条、《证券法》第144条、《期货和衍生品法》第74条表述为“阻止出境”;《民事诉讼法》第262条、《反有组织犯罪法》第29条、《监察法》第30条表述为“限制出境”;《护照法》第13条、《反恐怖主义法》第39条、《出境入境管理法》第75条表述为“不予签发护照、出境入境证件”。《出境入境管理法》则对上述情形作了概括性规定,该法第12条列举的中国公民不准出境的情形包括:“(一)未持有效出境入境证件或拒绝、逃避接受边防检查的;(二)被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的;(三)有未了结的民事案件,人民法院决定不准出境的;(四)因妨害国(边)境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返,未满不准出境规定年限的;(五)可能危害国家安全和利益,国务院有关主管部门决定不准出境的;(六)法律、行政法规规定不准出境的其他情形。”该法第28条规定:“外国人有下列情形之一的,不准出境:(一)被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的,但是按照中国与外国签订的有关协议,移管被判刑人的除外;(二)有未了结的民事案件,人民法院决定不准出境的;(三)拖欠劳动者的劳动报酬,经国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府决定不准出境的;(四)法律、行政法规规定不准出境的其他情形。”

(二)涉刑人员限制出境的现行法律规范和具体适用对象

通过调研走访了解到,尽管限制出境的事由和有权决定机关较多,但实践中限制出境措施的适用,以公安机关刑事执法办案为主。关于此类涉刑人员的限制出境也是本文主要讨论的问题,其在法律规范和具体适用对象上,还可进行如下展开。

涉刑人员限制出境基本围绕《出境入境管理法》第12条第二项和第28条第一项展开,《刑事诉讼法》进一步规定:当司法机关决定对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的,可以责令或者应当要求犯罪嫌疑人将护照交由执行机关保存。(6)《刑事诉讼法》第71条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关可以根据案件情况,责令被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人遵守以下一项或者多项规定:……(四)将护照等出入境证件、驾驶证件交执行机关保存……”第77条规定:“被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定:……(六)将护照等出入境证件、身份证件、驾驶证件交执行机关保存……”即对应了《出境入境管理法》的要求。此外,相关规范性文件对涉刑人员限制出境进一步作出细化指引,如电信诈骗涉诈嫌疑人员以及跨境赌博犯罪嫌疑人员等。

从适用对象类型上看,包括已判处刑罚且未执行完毕的罪犯(包括缓刑、监外执行、管制、假释等)、被告人、犯罪嫌疑人(包括取保候审、监视居住等)。其中,尤以犯罪嫌疑人为适用重点。关于“犯罪嫌疑人”的定义,不仅我国现行法律、司法解释中没有作出明确规定,学界也少有定论。有观点认为,首次讯问或首次采取强制措施是成为“犯罪嫌疑人”的标志;也有观点认为,该种界定过于机械武断、无法自圆其说。(7)参见刘方权:《论犯罪嫌疑人身份的确认与撤销》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2009年第4期。实际上,“侦查过程是一个证明犯罪嫌疑人是否以及如何实施犯罪行为的过程”。(8)林艺芳:《犯罪嫌疑人身份确认与撤销机制研究》,《华东政法大学学报》2015年第2期。因此,侦查阶段犯罪嫌疑人的身份是随着侦查的不断深入和在案证据的收集完善而逐渐明确的,其关联并指向的可能实施犯罪行为或帮助实施犯罪行为、需要承担刑事责任的人就可以被称为犯罪嫌疑人。

二、实践中限制出境的具体措施

如前文所述,相关法律法规设置了适用限制出境制度的具体情形,但未对其实现的具体方式、程序等进行详细阐述。无论是理论界还是实践中,常常将“限制出境”“边控”“法定不准出境”等概念、措施混同。通过调研走访边防检查机关、公安机关出入境管理机构、公安机关办案单位,并结合有关规范性文件表述(9)例如,《监察法实施条例》第163条规定:“监察机关采取限制出境措施应当出具有关函件,与《采取限制出境措施决定书》一并移交移民管理机构执行。其中,采取边控措施的,应当附《边控对象通知书》;采取法定不批准出境措施的,应当附《法定不准出境人员报备表》。”加以印证,可以明确,实现限制出境制度的具体措施有“边控”和“法定不准出境人员报备”两种。

“边控”是边检机关的重要职能之一,是依据有关机关决定,由边检机关依法对特定人员实施的出境、入境控制措施,具体效果包括限制出入境、掌握动态及相关临时措施等。“边控”可以被称为最早的限制出境措施,以“层报”为显著特点。(10)早在1987年,公安部《关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》中即规定:“中国公民出入境管理法第八条规定的掌握和执行。第一款所指公安机关认定的犯罪嫌疑人,不应批准出境的,应由省、自治区、直辖市公安厅、局审批。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第278条规定:“需要对犯罪嫌疑人在口岸采取边控措施的,应当按照有关规定制作边控对象通知书,并附有关法律文书,经县级以上公安机关负责人审核后,层报省级公安机关批准,办理全国范围内的边控措施。需要限制犯罪嫌疑人人身自由的,应当附有关限制人身自由的法律文书。紧急情况下,需要采取边控措施的,县级以上公安机关可以出具公函,先向有关口岸所在地出入境边防检查机关交控,但应当在七日以内按照规定程序办理全国范围内的边控措施。”从中也可窥见“边控”层报、审核、批准程序之严格。

“法定不准出境人员报备”是指依法有权作出不准出境决定的国家机关对具有法定不准出境情形且其认为需要采取法定不准出境措施的人员,按照规定程序和要求向报备单位所在地县级(含)以上公安机关出入境管理机构报备。近几年,随着机构改革、人员转隶及相关工作规范的实施,报备程序更加规范、便捷,报备人员数量出现较大增加。

二者虽然都能起到阻止、限制特定行为人出境的作用,但仍有所区别。一是交控程序不同。“法定不准出境人员报备”由有权决定机关直接报备给属地公安出入境管理机构,由出入境管理机构和边检部门管理;“边控”则需要线下层报汇总,以省级机关为单位统一报边检部门管理。二是审批机关不同。“法定不准出境人员报备”由有权决定机关决定、属地出入境管理机构审核;“边控”则更为严格,例如在公安机关,则需要多级审核审批。三是作用效果不同。“法定不准出境人员报备”所能起到的效果仅限于限制出境;“边控”根据办案单位申报内容,还可以依法对特定行为人采取其他临时性措施。四是执行机关不同。“法定不准出境人员报备”实施后,公安机关出入境管理机构对报备对象在报备期内不予签发出入境证件、边检机关阻止其出境;“边控”实施后,无论行为人是否取得有效出境证照,都仅由边检机关在口岸阻止其出境。五是保密性不同。以浙江省公安机关执法办案为例,“法定不准出境人员报备”通过线上平台流转,在“执法办案综合应用系统”(下称“执法办案系统”)中开具相应文书,信息知晓面相对较大;“边控”则主要走线下流程,且“人员信息库”访问权限较高,这就决定了“边控”的保密性更强,涉及重大案件一般选择“边控”措施。六是适用对象不同。在制度设计之初,“法定不准出境人员报备”的作用效果仅限于公安机关出入境管理机构不予签发出境证照,在适用对象上,一般仅针对需要由出入境管理机构签发证照的中国公民。尽管目前增加了由边检机关阻止出境的效果,但适用对象并未作改变;“边控”则包括中国公民和外国人。七是每次报备的期限不同。“法定不准出境人员报备”一般每次报备期限不超过1年;“边控”一般不超过3个月,需要继续限制的则续控。

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三、公安机关办理刑事案件适用限制出境的问题及原因

以浙江省H市为例,近三年来,H市被采取“法定不准出境人员报备”措施的人数共计22559人(2020年7747人,2021年6966人,2022年7846人)。其中,其他行政、司法机关报备的有8474人;公安机关涉刑的共有14074人,涉行政违法报备的有11人。涉刑人员中,14074人均是在采取取保候审、监视居住等强制措施后(同时)作出的。从报备单位来看,基层派出所占35.06%,刑侦、经侦等业务警种共占64.94%。

被公安机关采取“边控”措施的有2095人(2020年656人,2021年548人,2022年891人)。采取强制措施后(同时)限制出境的有2066人;刑事立案后、采取强制措施前,作为犯罪嫌疑人被采取限制出境措施的有29人。从报备单位来看,公安派出所占57.95%,刑侦、经侦等业务警种共占42.05%。

总体而言,存在着以下情况。一是“法定不准出境人员报备”措施近年来被广泛使用,数量远远超过“边控”措施。二是在实践中涉刑人员限制出境大多以取保候审、监视居住等刑事强制措施的适用为前提,在“法定不准出境人员报备”措施上更无一例外。三是“边控”中仍有少数人员,对其限制出境并不以取保候审、监视居住为前提。

调查发现,限制出境措施虽然有效防止了涉刑人员外逃出境,保障了刑事诉讼程序的顺利进行,但随着我国经济社会发展及对外交往的日渐频繁,限制出境措施也面临着压力和挑战。

(一)措施选择不明确

调查发现,即使是一线办案人员,大多也不明确“边控”措施与“法定不准出境人员报备”措施的适用区别、效果差异,容易将二者混为一谈。执法办案人员对两种措施的具体选择受执法惯性影响很大,难以做到依据不同情况客观选择最适合的措施。如前文所述,尽管近年来随着“法定不准出境人员报备”的广泛适用和相关工作规范的实施,令“法定不准出境人员报备”大有囊括、取代“边控”之势,但“边控”仍有其价值,两种措施的选择适用各有侧重。不能准确地区分并选择使用两种措施也给限制出境工作带来一定困难。

实际上,“边控”与“法定不准出境人员报备”的混同并非一朝一夕,也不是公安机关办理刑事案件时才会遇到的特殊问题,这也与限制出境措施本身的规范不完善及多单位流转、管辖密切相关。就公安机关针对涉刑人员适用限制出境措施时,选择上不明确的主要原因还是相关制度规范缺失,什么阶段适用哪个措施更加合适、什么案情适用哪个措施比较准确、不同措施在不同阶段会产生什么样的效果、有哪些适用的注意事项。针对这些问题的回答,不能仅依靠实践惯性、一脉相承,更需要以制度化的形式进行区分和指导。

(二)措施采取不及时

如上述数据反映,办案单位大多将“采取强制措施”作为对犯罪嫌疑人限制出境的前置条件,尤其是“法定不准出境人员报备”措施——执法办案系统上,报备文书几乎全与取保候审决定书、监视居住决定书成对出现。这直接导致部分犯罪嫌疑人因尚未被采取强制措施而没有及时被限制出境,他们利用这一空档出逃,后续执法办案陷入僵局(笔者曾经参与接待过一位来信访的诈骗犯罪被害人,据她反映,办案单位因为没有采取刑事强制措施,而没有限制诈骗犯罪嫌疑人出境,导致其外逃,影响了刑事责任的追究和追赃挽损)。而少量犯罪嫌疑人能够在尚未被采取强制措施前即被限制出境,则是办案单位回应上级业务警种下发的专项工作明文要求,措施选择上以“边控”为主。因为“边控”本身仍然是线下流转审批,时效性是其短板(在笔者参与的一起专案中,主要犯罪嫌疑人在边控手续的办理过程中外逃,给办案带来较大困难)。

究其原因,一是适用对象上还存在争议。如前所述,尽管法律明确规定对“犯罪嫌疑人”应采取限制出境措施,但实践操作中对于“进入什么阶段可以算犯罪嫌疑人”“对什么样的犯罪嫌疑人必须限制出境”莫衷一是。二是适用程序上不够顺畅快捷。就涉刑人员限制出境而言,“法定不准出境人员报备”措施涉及办案单位、公安机关出入境管理机构、边检机关等至少3个管理单位,信息需要在执法办案系统、出入境系统、边检系统等至少3个系统中流转;在未设出入境管理机构的县级公安机关,报备表还需要由指定部门(如分局情报指挥机构)统一收集,再报市局出入境管理机构,此“统一收集”操作也为漏报、迟报增添了风险。而“边控”措施更加复杂,至少涉及办案单位、县级公安机关、市级公安机关、省级公安机关、边检机关等5个管理单位,且实践中仍然以线下纸质文书流转为主。三是适用主体能力上有待加强。办案民警对限制犯罪嫌疑人出境的法律渊源和具体措施“不清楚”“不敢用”,不擅长对犯罪嫌疑人是否有外逃可能、是否影响案件进一步侦破、是否需要采取限制出境的措施进行裁量判断。

(三)措施撤销不及时

限制出境法定事由消失后,对限制出境人员撤控报备不及时,既是对公民合法权益的损害,也易引发口岸纠纷、投诉、信访甚至诉讼。刑事案件经进一步侦查明确撤案的,以及经法院判决无罪的、检察院决定不起诉等限制出境法定事由已经消失的,限制出境的措施并不会被即时撤销,而是需要办案单位另行手工撤销报备。实践中,由于办案民警未及时撤销限制出境措施,行为人经口头询问办案民警得到案结事了、可以出境的答复,到口岸时又被边检拦截,这种情形甚至投诉并不罕见。究其原因,一方面,办案民警疏忽大意是撤控不及时的直接原因。再加上限制出境措施并不是执法考核的重点项目,办案民警有关限制出境的程序意识不强,仅重点关注实体案结事了而疏忽了程序的细节。另一方面,执法办案系统缺乏帮助、提示功能。在执法办案系统中开具取保候审、监视居住决定书时,会弹出“请先填写或呈请法定不准出境人员报备表”窗口,(11)据了解,该弹窗功能是经基层实践反馈后添加的,目的是防止民警在开具取保候审、监视居住等强制措施文书时遗漏限制出境措施。其并不能用以证明“只有采取了强制措施才能限制出境”的逻辑。限制出境文书(法定不准出境人员报备)可以在系统中单独开具,并不以强制措施为前提。提示民警开具必要文书,但系统却没有设置关于撤销备案的提示模块或自动撤销功能。

四、涉刑人员限制出境措施的规范路径

(一)完善法律法规体系

限制出境归根到底是一种对人身自由的限制,无论是实体上的制度设计还是程序上措施的选择运用,都应当更加严格、更加规范,应当进一步加强相关立法、构建规范化的限制出境法律体系。一是建立统一的限制出境法律规范体系。根据我国《立法法》规定的“法律保留”原则和精神,限制人身自由的规定应当只能由法律设定。针对目前限制出境相关规定散见于多部法律规范、层级混乱的情形,亟须进行专门梳理和修订,逐渐将各禁止性情形归并到《出境入境管理法》或《护照法》等专门性法律中来。二是将“边控”和“法定不准出境人员报备”两个措施统一到法律规范中。“边控”和“法定不准出境人员报备”作为限制出境的具体措施缺乏程序性的法律规范。尽管关于限制出境的法律性质在学界和实务界一直存在争议,但无论其是具体行政行为、执行保全措施还是刑事强制措施,(12)参见陈立波:《论我国限制出境的司法救济》,《行政法学研究》2010年第4期。参见刘志欣、董礼洁:《诉讼程序中限制出境措施的完善与救济——对公民出境自由的限制与救济》,《法律适用》2013年第11期;参见周菊兰:《关于限制出境问题的思考》,《江苏警官学院学报》2015年第4期。都应当遵循法治精神,以法律规范的形式对其适用程序进行规制。三是从法律层面理顺“边控”和“法定不准出境人员报备”的关系。如前文所述,“边控”和“法定不准出境人员报备”发展到今天,尽管仍各有特点和侧重点,但主要的、常用的功能和效果已趋于一致,分头管理不如并轨而行,构建以“法定不准出境人员报备”为主、“边控”为补充的限制出境程序体系。此外,二者不仅法律渊源相同,而且随着边检机关合并到移民管理部门,在法律规范和实施主体上都有条件实现并轨。

(二)建立健全指导性规范

鉴于目前涉刑人员限制出境措施适用不够到位、亟待改进改善的情况,在立法层面尚未补充完善时,建议在省级层面依据上位法出台关于涉刑人员限制出境的更具细节性和操作性的指导性规范。具体而言,指导性规范需要具备以下三个基本要素。

1.明确未被采取强制措施的“犯罪嫌疑人”可以适用限制出境措施。这是《出境入境管理法》明文规定的。尽管《刑事诉讼法》规定对取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人,可以或应当要求其将护照交由执行机关保存,但这并不意味着只有被采取了强制措施的犯罪嫌疑人才会被限制出境,限制出境也并不一定要求采取强制措施。无论是基于对法律条文的解读适用,还是基于实践需求,都必须尽快打破基层办案单位对刑事强制措施与限制出境措施的不正确“捆绑”认识。更要通过对限制出境措施适用情形的细化规范来引导基层办案单位敢用、善用、用好限制出境措施。

2.明确把握好采取限制出境措施的必要性,防止措施滥用。关于是否对所有犯罪嫌疑人一律采取限制出境措施,法律法规及相关规范之间存在不一样的倾向:《出境入境管理法》规定,属于刑事案件犯罪嫌疑人的,不准出境;而相关工作规范采取的是刑事案件犯罪嫌疑人可以报备为法定不准出境人员。结合基层办案实践,后者似更为妥当。限制出境作为一种公民权利限缩措施,为避免其在实务中被滥用,以致损害犯罪嫌疑人合法权益,应当对其使用的必要性进行约束。例如,结合案件所处阶段、犯罪嫌疑人可疑程度、犯罪嫌疑人可能外逃的证据收集等要素,随着侦查进程及案情变化灵活采取、变更或撤销限制出境措施。

3.明确“边控”和“法定不准出境人员报备”措施选择。针对目前“法定不准出境人员报备”逐渐吸收“边控”部分效果的情形(例如“法定不准出境人员报备”现也被用于在口岸阻止出境),且实践中“法定不准出境人员报备”数量、便捷性远超“边控”,为方便基层办案单位快速、准确选用措施,应明确以“法定不准出境人员报备”为原则、“边控”为补充的工作指引——一般案件中限制出境的需求都能被“法定不准出境人员报备”满足,但保密要求高、案情重大、嫌疑人是外国人、需要边检部门采取临时性措施等,目前仍然是适用“边控”更合适。

(三)利用信息化手段完善配套技术、推进协同管理

1.推动“边控”实现网上流转。“边控”现行的线下层报审批程序往往被基层办案单位诟病为“不够方便”“容易延误时间”。近年来,随着计算机信息加密技术的不断提升,“边控”措施也将逐渐具备“上线”的技术支撑。建议可与边检部门积极对接,实现“边控”的线上流转,尽量在内部管理上也实现“数据多跑腿、人员少跑腿”。同时,“边控”与“法定不准出境人员报备”同是出入境相关措施,建议走完内部层报审批流程后,同样归口到公安机关出入境管理机构,统一流转给边检部门。

2.打通系统壁垒。目前而言,执法办案系统中开具的“法定不准出境人员报备”文书推送到出入境管理机构后,仍需要工作人员手动将信息录入出入境管理系统。建议向上呼吁,打通系统壁垒,免去手工重复录入环节。此外,理顺办案单位、出入境管理机构和边检机关三个部门、三个系统之间的呼应关系。

3.完善公安机关执法办案系统。首先要增加撤销限制出境措施的设置。当系统识别到对犯罪嫌疑人开具解除取保候审、监视居住相关文书,或终止侦查决定书、撤销案件决定书后,向案件主办民警、主办民警所在单位法制员或公安派出所领导推送“是否需要撤销法定不准出境人员报备”的提示消息。当系统识别到“法定不准出境人员报备”期限已经届满,系统会自动推送“是否需要续报限制出境措施”消息。同时,针对未设出入境管理机构的县级公安机关,进一步完善线上报备工作。由于县(区、市)没有设立专职公安机关出入境管理机构的,不得开展报备接收工作,建议在执法办案系统中设立此类县级公安机关法定不准出境人员报备表一键推送至收集人员、收集人员限时一键推送给属地有权接收的出入境管理机构。

(四)业务指导部门加强对涉刑人员限制出境的适用指导

针对前文提到的基层办案民警对限制出境措施“不了解”“不敢用”“不会用”,特别是“边控”和“法定不准出境人员报备”两种措施在发展历程和适用效果上自有其特殊性、交叉性,建议通过以下方式进一步加强对限制出境措施的适用指导。

1.积极开展基层办案单位限制出境措施的业务培训。结合前文所述指导性规范,通过线上视频培训、个案评析讨论、多部门座谈研讨等学习方式,促进基层办案单位将限制出境措施学深、学透。特别是在培训中着重讲解“法定不准出境人员报备”和“边控”措施的发展由来、历史沿革、适用演变等,厘清释明交叉模糊地带,指导民警在实践中根据办案需求选择最为合适的措施。

2.加强具有针对性的案例指导。进一步提高执法规范化水平,增强“以案释法”工作质效,通过负面案例剖析促进执法办案人员思想认识再提高:不严肃认真及时采取限制出境措施,很可能造成国家利益损害、受害人损失扩大;不认真负责依法依规撤销限制出境措施,则很可能给公民出境旅游、探亲、商务带来影响,并损害公安机关、边检机关形象。同时,关于是否对犯罪嫌疑人采取限制出境措施,既要统一指导,以避免执法实践中出现过大差异,也要个案裁量,利用典型案例帮助一线执法办案人员学习和把握个案裁量的“度”。

3.对限制出境措施适用是否适当进行抽查指导和监督问责。进一步压实警种责任,对于尚未移交警种办理的复杂、疑难案件嫌疑人的限制,公安派出所办案人员在执法过程中应提请专业警种提前介入判断。对措施采取不当造成不良后果的,明确办案单位及专业警种相应责任。同时,建议法制部门将限制出境措施参照刑事强制措施纳入执法全过程的指导和考评,对采取措施的必要性、及时性和解除的及时性进行实质性监督,特别是结合投诉、信访、诉讼案件进行倒查核实。