李鹏凯

摘 要 民航业是我国经济社会发展重要的战略产业。近年来，为实现民航业可持续发展，国家层面不断优化政策方针导向，引导民用机场项目由单一的国家投资模式向地方政府投资、政企合作、企业投资、外商投资等多元化投资模式转变。各地政府积极响应国家号召，大力探索创新投融资模式，结合自身经济社会实际情况，广泛应用政府投资、政府和社会资本合作（PPP）、社会投资等投融资模式，有力支撑民航基础设施快速发展。本文通过总结国内典型民用机场发展状况和投融资案例，针对民用机场特征从投资建设理念、投融资模式、企业经营、存量资产盘活等方面提出相关建议，可为我国后续民用机场投融资发展提供借鉴。

关键词 民用机场；投融资；政府和社会资本合作；特许经营

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.06.008

一、国内民用机场投融资政策演变

近年来，国内民用航空领域快速发展，疫情前2019年全国全年民用机场旅客吞吐量（不含港澳台地区数据，下同）达13.5亿人次，相比2010年增长140%，年均增长10.2%。随着航空需求的快速增长，我国运输机场快速建设，十年间全国运输机场从2012年的183个快速增长至2022年的254个，有力支撑全国经济的快速增长[1]。全国机场旅客吞吐量变化情况如图1所示。

面对民用航空领域大规模的投资建设需求，国家相关部门持续出台相关政策方针，不断深化投融资体制改革。1993年，中国民用航空总局印发《关于国内投资经营民用航空企业有关政策的通知》，积极鼓励地方政府及社会企业投资建设机场飞行区、候机楼、货运仓库等设施，也可共同合资或独资成立航空运输企业[2]。1994年，中国民用航空总局、对外贸易经济合作部联合印发《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》，进一步将民用机场飞行区、候机楼及货运仓库等机场配套设施投资权限及航空运输企业经营业务向外资开放[3]。

2002年，国务院印发《关于印发民航体制改革方案的通知》（国发〔2002〕6号），强调按照市场取向，实现政企分开，打破行政垄断，克服过度分散，规范市场竞争，发挥市场对民航资源配置的基础性作用，建立符合社会主义市场经济要求的新型民航体制，实行机场属地管理，充分调动地方政府发展民航事业的积极性，同时联合重组航空运输公司，鼓励建立现代企业制度[4]。

2012年，国务院进一步印发《关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号），要求以转变发展方式为主线，以改革创新为动力，遵循航空经济发展规律，坚持率先发展、安全发展和可持续发展，提升发展质量，增强国际竞争力，鼓励银行业金融机构对飞机购租、机场及配套设施建设提供优惠的信贷支持，支持民航企业上市融资、发行债券和中期票据。完善民航企业融资担保等信用增强体系，鼓励各类融资性担保机构为民航基础设施建设项目提供担保[5]。

2016年，为落实中央关于深化投融资体制改革的要求，民航局印发《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发〔2016〕117号），提出转变政府职能，激发市场活力，加大对重点领域和薄弱环节的投资力度，积极吸引社会资本参与民用机场建设和运营，通过特许经营、经营权转让、股权出让、委托运营、整合改制等资本运作方式，广泛吸引社会资本参与民用机场及其服务配套设施项目的建设和运营[6]。2018年，民航局进一步印发《民航领域鼓励民间投资项目清单》，集中推出北京新机场配套工程等一批鼓励民间投资项目，总投资规模超1000亿元，积极拓宽民航投融资渠道，优化民航投资结构，完善民航投资环境，激发市场活力[7]。

综上所述，为实现民航业可持续发展，国家层面不断优化政策方针导向，引导民用机场项目由单一的国家投资模式向地方政府投资、政企合作、企業投资、外商投资等多元化投资模式转变。近年来，各地政府积极影响国家号召，大力探索创新投融资模式，结合自身经济社会实际情况，广泛应用政府投资、政府和社会资本合作（PPP）、社会投资等投融资模式，有力支撑民航基础设施快速发展。

二、民用机场投融资模式总结

（一）政府投资模式

政府投资模式包括政府直接投资模式、资本金注入模式等，国内民用机场通常采用资本金注入模式，即由全资国有企业作为项目业主，国家及省市财政资金共同承担项目部分投资资金并以资本金注入方式拨付于项目业主，项目业主通过企业融资方式筹集项目剩余所需资金，同时负责项目未来经营。北京大兴、成都天府、西安咸阳、兰州中川、西宁曹家堡等民用机场均采用政府投资模式。

北京大兴国际机场一期工程于2014年开工，2019年建成投用，主要建设1座航站楼及4条跑道，项目总投资约863亿元，其中机场工程799.8亿元，由首都机场集团公司负责建设及运营。机场工程资本金比例为50%，由中央预算内资金、民航发展基金及企业自有资金共同筹集，其余50%由企业融资解决。成都天府机场一期工程于2016年开工，2021年建成投用，主要建设2座航站楼及3条跑道，项目总投资约719亿元，其中机场工程512亿元，由四川省机场集团公司负责建设及运营。机场工程资本金比例为60%，由中央预算内投资、民航发展基金、省市两级财政资金和企业自有资金共同筹集，其余40%由企业融资解决。

同时，本文对西安咸阳机场、兰州中川机场、西宁曹家堡机场等国内典型机场项目进行详细梳理，经分析可得，近年来政府投资类民用机场项目资本金比例通常为50%～60%，由中央财政、民航发展基金、省市财政、机场公司共同筹集，融资部分由机场公司负责。国内各典型机场资金筹措情况见表1。

政府投资模式主要优势为可快速推进机场项目建设，同时可实现政府对机场投资建设运营的全过程控制；但也面临初期政府资金投入较高、地方政府财政压力较大、机场运营效率及服务品质不高、需政府长期财政补贴等问题。

（二）政府和社会资本合作（PPP）模式

党的十八来以来，为进一步转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点，国家推出一系列政策措施，在公共服务领域积极推广政府和社会资本合作模式。《国务院办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出，政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益[8]。乌鲁木齐地窝堡机场改扩建工程是国内采用PPP模式运作的民用机场典型案例。

乌鲁木齐地窝堡机场改扩建工程包括T4航站楼及机场二、三跑道项目，总投资约417.9亿，划分为A、B、C三个子项目，其中A项目主要为飞行区工程、航站楼工程及附属设施工程，B项目主要为综合交通中心、社会车辆停车场、生产生活用房等机场配套工程，C项目为货运工程、维修机库、特种车辆等专业工程。除C项目采用政府投资模式，由乌鲁木齐临空开发建设投资集团有限公司（以下简称临空集团）负责投资建设外，A、B两项目均采用PPP模式推进，具体运作模式如下：乌鲁木齐市政府授权市建设局作为实施机构，通过公开招标方式引入中国建筑八局联合体、中国建筑股份联合体分别作为A、B两项目社会资本，并分别与政府出资人代表——临空集团按照49∶51股比组建项目公司，分别负责A、B两项目投资、建设及运营，运营期25年满后无偿移交给政府指定机构。运营期内，项目公司分别获取自身项目经营收入及政府可行性缺口补助。项目具体运作模式及资金构成情况如图2所示。

PPP模式主要优势为吸引专业社会资本参与机场项目投资、建设及运营，提高项目投资效益、运营效率及服务水平，同时可有效缓解地方政府建设期财政资金压力；但由于机场投资规模较大且对运营管理能力要求较高，社会资本引入难度较大，难以实现有效竞争。同时，社会资本通常要求较高资金回报率，可能加大地方政府运营期财政补贴压力。

（三）社会投资模式

在国家政策积极支持下，2000年前后北京、上海、广州、深圳等地相继组建机场股份公司，并在各地证券交易所实现上市。上海国际机场股份有限公司于1998年2月在上交所上市，募集资金19亿元，用于投资建设浦东机场T1航站楼、停车楼及虹桥机场国际候机楼改扩建工程；深圳市机场股份有限公司于1998年4月在深交所上市，募集资金6亿元，用于航站楼扩建工程；北京首都国际机场股份有限公司于2000年2月在港交所上市，募集资金3.5亿美元，用于首都机场建设；广州白云国际机场股份有限公司于2003年4月在上交所上市，募集资金23亿元，用于投资建设白云机场T1航站楼项目。

各机场股份公司上市后，积极采用非公开增发股票、发行可转债、公司债、中期票据等多元化融资手段，累计融资金额近300亿元，有效支撑机场基础设施建设。以深圳机场S1卫星厅及配套工程项目为例，项目主体工程投资约74.5亿元，由深圳市机场股份有限公司自筹资金负责投资、建设及运营。项目采用社会投资模式，并以备案方式立项，大幅缓解政府投资压力。

社会投资模式的主要优势为社会投资人可通过项目自身效益实现自负盈亏并回收初始投资，将传统的政府公共服务设施转变为市场化经营设施，有效提升项目运营效率及服务水平，并可最大程度降低地方政府财政压力；但社会投资模式对于项目经营收益及地方政府管理能力均要求较高，目前主要在经济发达、地理区位佳且客流量较好的城市采用。

（四）模式總结

近年来，各地积极探索多样化投融资模式，充分发挥政府及社会资本各方优势，尤其是北京、上海、广州、深圳等地深入践行市场化运作机制，率先实现机场公司市场化经营，各公司近年来经营状况见表2。但同时，通过近期批复机场项目可看出，国内机场设施投资规模普遍较高，而航班起降费、旅客服务费等机场项目核心经营收入受政府严格管控，且部分城市机场客流量已进入平稳发展期，未来机场的可持续经营仍面临较大挑战，亟需探索研究新时期下民用机场投融资发展对策。

三、机场投融资发展建议

（一）以经营理念推进机场建设，以科技手段赋能机场降本增效

民用机场基础设施项目具有投资高、回报周期长等特点，且作为地方政府对外门户，对建筑形象及品质要求较高。为提高项目决策科学性合理性，各地政府部门应建立项目经营理念，科学控制项目工程造价，强化项目全周期财务管理，努力提高项目投资效益，即在项目立项之初即对项目未来客流效益进行科学预测，进而对项目全寿命周期经营收支情况进行深入分析，切实掌握项目未来经营状况，科学决策项目未来建设时序。同时，坚持提升各地机场管理智慧化，广泛应用信息技术，搭建管理信息平台，规范管理流程、提高管理效能、降低管理成本，推广贯穿全生命周期的信息模型应用，以科技手段赋能机场建设运营，促使机场项目降本增效。

（二）拓宽项目融资渠道，积极争取低成本长周期的融资工具

建议充分发挥机场项目资产优质、收入稳定等优势，积极采用政策性金融工具、政府专项债、企业（公司）债等多元化融资工具，尽可能降低项目融资成本。同时，积极支持地方政府深化推进航空企业股份制改革，鼓励经营效益好的企业以公开发行股票方式募集建设资金。在维持国有资本控制权的前提下，积极鼓励上市公司通过非公开增发股票、发行可转债等方式筹集建设资金。

（三）大力发展临空经济，提高机场公司自身造血能力

建议各地政府积极响应国家政策号召，围绕机场设立临空经济示范区，打造“港—产—城”三位一体的国际航空都会，紧紧围绕机场人流、物流、信息流特征，大力发展航空航天、生物医药、现代商贸物流、航空金融与租赁等高附加值和行情指向性强的产业，打造科技引领型临空产业集群，探索设立空港综合保税区，积极拓展机场免税业务，同时大力鼓励机场公司参与临空经济示范区建设及运维，最大化发挥机场客流的商业价值，提升机场公司多样化经营水平，切实提高机场公司自身造血能力。

（四）积极探索发行REITs，盘活存量资产

2020年4月，中国证监会、国家发展改革委联合印发《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号），积极鼓励在机场等基础设施补短板领域试点发行公募REITs，积极盘活存量资产，广泛调动各类社会资本积极性，促进基础设施高质量发展[9]。民用机场项目权属清晰、资产范围明确、现金流持续稳定且来源合理分散、投资回报良好，是试点发行公募REITs的优质標的。建议各地政府及项目权属单位积极响应国家号召，探索将航站楼、跑道等项目整体打包或单独方式试点发行公募REITs，实现存量沉淀资产的有效盘活，同时有助于解决后续项目建设资金需求。

四、结语

民航业是我国经济社会发展重要的战略产业。近年来，我国民航业快速发展，行业规模不断扩大，服务能力逐步提升，安全水平显著提高，为我国经济快速发展作出了突出贡献。同时，各地政府积极探索创新投融资模式，结合自身经济社会实际情况，广泛应用政府投资、政府和社会资本合作（PPP）、社会投资等投融资模式，有力支撑民航基础设施快速发展。但同时国内民用机场也存在投资效益较低、经营效益一般等问题，为适应新时期下民航业高质量发展的要求，建议地方政府积极转变管理思路，树立项目经营理念，积极发挥机场公司积极性，更加广泛探索多样化融资渠道，加强“港—产—城”的相互联动，多措并举保障民航业可持续发展。 AFA

参考文献

[1] 中国民航总局.2010-2022年全国民用运输机场生产统计公报.北京：中国民航总局，2022.

[2] 中国民航总局.关于国内投资经营民用航空企业有关政策的通知[EB/OL].[1993-06-24]. Https：//www.gov.cn/.

[3] 中国民用航空总局，对外贸易经济合作部.关于外商投资民用航空业有关政策的通知[EB/ OL]. [1994-05-06].Https：//www.gov.cn/.

[4] 国务院办公厅.关于印发民航体制改革方案的通知[EB/OL].[2002-03-03]. Https：//www. gov.cn/.

[5] 国务院办公厅.关于促进民航业发展的若干意见[EB/OL].[2012-7-12]. Https：//www. gov. cn/.

[6] 中国民航总局.关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见[EB/OL]. [2016-10-25]. Https：//www.gov.cn/.

[7] 中国民航总局.关于印发《民航领域鼓励民间投资项目清单》的通知[EB/OL]. [2018-08-22]. Https：//www.gov.cn/.

[8] 国务院办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知[EB/OL].[2015-5-19].Https：//www.gov.cn/.

[9] 中国证监会，国家发展改革委. 关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知[EB/OL].[2020-4-24].Https：//www. gov.cn/.

（编辑：赵晴）