吴新叶

一、引言

作为国家治理的重要单元，社区是国家直接面对人民群众的治理场景，因而社区层面的应急治理尤其具有特殊性和重要性。党的二十大报告指出，要完善国家应急管理体系和风险监测预警体系，提高公共安全治理水平，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。2021年12月，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》，对基层应急管理的权责划分、预案制定、基础设施建设和人员配置等作出明确规定，为社区应急治理提供了制度保障。近年来，社区应急治理出现了新动向，客观上加大了治理的成本和难度。一方面，我国城市化进程中的集聚效应愈加显著，不但城市规模越来越大，而且超大型城市数量也不断攀升；另一方面，城市社区的人口容量、空间尺度和建设密度达到前所未有的程度，出现了越来越多的“超大型社区”(或称“巨型社区”)。在一些地方，超大型城市与超大型社区叠加，其所面临的风险负荷与治理压力陡增。可以说，超大型城市社区公共安全与应急治理水平，不仅关乎着基层社会的稳定，更关乎城市居民的获得感、幸福感、安全感，是城市治理必须直面的现实问题。

与此同时，应急治理实践也一再表明，单纯依靠“刚性”行政权力的应急治理模式是不够的，其存在运转成本高、内部碎片化、个体自由和主动性匮乏等诸多问题，在一定程度上对冲了应急效能，因而需要寻求韧性治理的补充。[1]这在超大型城市中表现得尤为突出，社区应急既要克服各种“刚性”与“脆弱性”，又要构建具备较高风险应对能力和自我调适能力的“韧性”。当前，全国各地正如火如荼地开展“综合减灾示范社区”创建活动，一些超大型城市也制定了各类相应的应急治理指南，如《北京市公共安全风险管理总体实施指南》《上海市自然灾害救助应急预案》等。在风险监测、预警、评估和控制等治理环节，超大型城市已经表现出了建设韧性社区的自觉性，但其韧性转型的难度和阻力是无法回避的。那么，对于超大型城市社区而言，我们应当从什么角度来理解这些阻力？建设超大型城市韧性社区的基础性条件是什么？应当以什么标准来衡量某一特定社区的韧性程度或发展形态？进一步来说，针对不同韧性发展程度的社区，我们又应采取什么样的措施或发展路径？对这些问题的回答，将有助于我们从微观的角度把握超大型城市社区建设的规律与核心问题，为更高层次的韧性城市建设提供针对性方案。

二、文献述评与分析框架

(一)文献述评

当下使用的“韧性”概念是舶来品，来源于拉丁语中的“resilio”和英语中的“resilience”，意为“回弹”。早在十九世纪中叶，西方物理学家首次使用这一概念，用以描述物体在遭受外力时能够抵抗外力影响并恢复原状的能力或属性。[2]二十世纪末期，“韧性”概念被应用于社会学、管理学等社会科学研究领域，“韧性”理论所关注的对象，逐渐从物体和自然生态系统转向城市、社区和其他社会系统。各国多借用联合国国际减灾署(UNISDR)的“韧性”定义，系指“系统、社区或社会暴露于危险中时，能够通过及时有效的方式抵抗、吸收、适应并且从其影响中恢复的能力，包括保护和恢复其必要基础设施和功能”[3]。总体来看，国内外学界关于城市韧性社区建设的研究，主要有以下四种观点。

其一，规划—更新论。这一观点强调空间规划和设施更新对提升社区韧性具有重要作用，认为社区容积率、绿地率和建筑密度等环境规划，会影响社区微气候和居民的身体健康[4]，而对活动场所和交通道路的空间规划，则会影响社区应急时的交通畅通度与灵活性，不适当的规划可能会引发次生风险[5]，适时的社区更新改造是提升社区韧性的重要途径。近年来，一些研究者也开始重视新技术、新理念之于韧性社区建设的作用，比如智慧社区、海绵社区和低碳社区等，不过，具体的应用方式和实现路径还尚未达成共识。[6]

其二，过程—行动论。该观点倾向于将韧性社区建设视为动态的治理过程或行动。比如，在应急信息的分享与传播方面，认为相关的应急准备、减灾救助和信息沟通等过程直接关系到社区韧性。[7]这一观点的代表学者威尔逊(Wilson)则提出了“社会记忆”的概念。在他看来，传统、仪式和社会学习等过程，既同社会记忆紧密相关，也关乎社区韧性。[8]国内学者更加关注韧性社区的自组织和居民集体行动，比如社区领袖带动居民推动自治、参与社区权力结构改革、开展风险灾害演练等。[9]此类观点的理论关切是“行动”，期待通过社区的集体行动，在居民之间建立互信互助的情感纽带和“联动机制”，提高社区的凝聚力，实现居民之间的利益共享和风险共担。[10]还有学者将研究的视角置于建构社区治理共同体、培育韧性治理文化和公共精神上[11]，究其本质，也是基于对社区集体行动的关注。

其三，系统—生态论。认为社区韧性的提升需要社区结构的合理分化及相应功能的充分发挥。系统—生态论学者除了关注经济、社会、生态和文化等维度的韧性，还将注意力拓展到社区内部的结构与功能，以及与之相关的外部环境，认为社区生态内在地包括了社会生态和心理生态，前者关乎社会网络关系，后者则关乎社区认同，是考察社区中的“人—场所”间的联系、社区价值的重要变量。[12]另有一些学者根据现实状况，提出社区外部系统应当包括顶层制度体系、生态环境系统、信息源与沟通媒介、经济与资源保障[13]，以及中介辅助系统(高等院校、企业组织和公民组织)[14]等。综合以上认识，韧性社区建设不仅涉及社区结构的优化，还与社区外部环境的协调有关。

其四，学习—发展论。该观点一般将风险灾害视为社区提升韧性和适应能力的重要契机，认为社区可以借此发展成为一个能够适应各种冲击并保持发展的系统，化被动为主动，以应对未来的风险与灾害。[15]比如，冈德森(Gunderson)认为，主动学习是过滤风险的重要方式，提升社区韧性需要不同主体从危机中学习。[16]一些研究者还提出了“持续学习机制”，即建立“从风险预防到事后恢复、从主责单位到跨部门再到跨区域的全周期、立体化学习机制”，进一步形成社会共同学习机制，以重构社区韧性。[17]

需要说明的是，以上观点的类型划分并非绝对，不同类型之间的界限也不完全明确，有的学者还会同时关注多个方面。宏观来看，既有研究多为城市应急治理治理的一般性问题，针对超大型城市社区韧性的专门研究不足。从研究视角来看，学者们或是关注城市社区的风险治理与公共安全，未有明确指向超大型城市，没有将超大型城市韧性社区作为单独的研究对象来处理；或是以特定的风险事件和特定社区的应急治理实践为研究对象，其结论在超大型城市社区的可推广性上还有待验证。总而言之，超大型城市韧性社区的相关研究有待从两个方面进一步深入与拓展：一方面，需要结合超大型城市社区的现实状况，厘清提升社区韧性的基础性条件；另一方面，应当搭建一个具有普遍意义的分析框架，以衡量超大型城市社区韧性的发展程度，有针对性地给出提升对策。

(二)分析框架

根据上述分析，本文从“韧性”理论的基本含义出发，聚焦超大型城市韧性社区的基本属性和结构形态，从资源替代的冗余性禀赋和应急状态下的再组织化取向出发，构建了“资源—组织”的二维分析框架(图1)，以审视实践中超大型城市社区的“资源动员水平”“组织化程度”以及二者的耦合程度，从而衡量韧性社区的发展程度和形态，有层次性和针对性地提出可行的建设路径。

图1 本文的分析框架

1.资源维度：韧性社区的条件与资源动员水平

美国跨学科地震工程研究中心(MCEER)在针对地震灾害的社区韧性研究中，提出了“冗余性”(redundancy)概念，认为城市在遭受地震伤害时，需要具备应急资源储备或替代的条件，使其能够维持社区基本功能和服务，否则就会使城市陷入“无法复原”的境况。[18]在应急场景下，社区面对的外部冲击是波动的、难以预期的，理论上作为应对条件的“资源”也应当是共振的、适应性的，过少或过多的资源以及对资源的不合理调配都会加重社区运作的压力，因而冗余性禀赋内在地涵盖了外部系统的替代能力。[19]在风险灾害来临时，社区的凝聚力和团结均面临着被破坏的风险，甚至会导致社区严重失序和其他次生灾害，这就对社区的“资源动员”能力提出了新要求。 “资源”的冗余禀赋不仅体现在数量和质量上，还表现在“资源”的适应性动员和调配能力上。理想的韧性社区，应当有能力调动利用其内部的资源，让社区处于“动态稳定的资源充沛状态”，从而能够应对各种需求、挑战和变化，以使整个社区受到的扰动最小化。[20]

超大型城市社区的空间尺度和人口密度都比较大，社区系统也更为复杂，因而也更具脆弱性，尤其在灾害发生时易产生大量伤亡和财产损失。在一项针对飓风桑迪对纽约社区影响的研究中，发现相较于政治文化、领导能力而言，社区参与水平受物质环境的影响更大，社区更需要物质储备(冗余的物资)，而不仅仅是象征性的灾害捐赠。[21]还有学者在研究孟加拉国达卡的超大人口规模城市社区的失败案例时，反向验证了“冗余的物质配置”和“较高的效率”是当地社区中弱势群体应对灾害、获得长期发展的重要支撑条件。[22]概而言之，作为基础性条件，“资源动员水平”同超大型城市社区韧性程度呈正相关关系。

2.组织维度：韧性社区的组织化程度

新制度主义组织理论十分关注风险状态下的高度不确定性、组织环境的脆弱性和非连续性，认为组织结构与功能是应急治理决策的关键变量。[23]这一理论在社区层面并不适用，因为当风险灾害发生时，社区中各种建制性组织体系往往是迟钝的，甚至可能出现“层层加码”[24]，反而是各种去中心化的、分散的组织能够做出较为迅速的反应。这引发了更多关于科层制组织响应的反思：在科层制背景下，由于依赖各种规定和程序，不可避免地会产生追求稳定和循规蹈矩的特性，而这恰恰同韧性社区在应急过程中动态灵活调整的诉求相背离。“去科层化”就是这种反思的结果，有学者提出，应以扩张韧性来超越科层制标准化的线性行动。[25]那么，超大型城市韧性社区的建设是否需要“去科层化”？其组织化程度要达到何种程度才能满足韧性社区建设的需要？

基于行动理论推演，韧性社区的组织取向应当是“集体行动化的”，主要包括“规制集体行动的社区规范”和“社区居民的集体行动”两部分。这也是社区组织的两个基本面向。“规制集体行动的社区规范”属于社区的“结构性”部分，需要明确集体行动的“议程设置”(即社区集体行动事件的先后顺序)和“行动策略”(即集体行动由谁来指挥及谁来参与执行等)等方面的内容。[26]“社区居民的集体行动”则对应社区的“过程性”部分，体现为各种扁平化、横向联结的多人合作与共同行动，比如社区社会组织的宣传动员、居民提供志愿服务，以及新兴的虚拟社区参与等。可以说，没有集体行动的社区是脆弱的、缺乏韧性的，而没有社区规范约束的集体行动则是混乱的、无序的。

三、超大型城市韧性社区的形态分析：以“资源—组织”为尺度

根据上文论述韧性社区建设的两个条件，即“资源动员水平”和“社区组织化程度”，分别以组织和资源为轴，以高低水平显示出韧性社区的不同发展形态(图2)，以此理解超大型城市韧性社区的差异化，为探讨适配性的建设路径提供理论支持。

图2 超大城市韧性社区的四种形态

(一)高韧性社区的形态及其条件

在X轴和Y轴的高位区间，显示出较高应急响应能力，这类社区普遍采取“未雨绸缪”的应急策略，本文将其界定为高韧性社区。当风险灾害真正来临时，由于先前的充分准备，即使灾害的程度较为严重，社区也不会遭遇毁灭性后果——或是在遭受严重冲击之后迅速吸纳风险、抵御灾害，维持既有稳定有序的社区生活；或是从创伤中将社区重新组织起来，逐渐恢复到原有的轨道上。甚至可以从对灾害风险的发生与应对过程进行分析、反思和学习，进一步提升社区的韧性水平。那么，在“资源—组织”的分析框架下，高韧性社区形态应当具备怎样的条件呢？具体来说，主要包括以下三个方面。

1.高适应性的资源动员条件

一般认为，超大型城市具有资源优势。以此推断，超大型城市韧性社区多具备高度韧性的条件，即社区可动员的资源是充足的。然而，这种资源不是超大型城市与生俱来的，而是依赖于社区对资源的动员水平。高韧性社区的资源动员主要发生在两个维度：横向动员和纵向动员。从横向来看，高度韧性社区有赖于资源的高度共享，这既是不同主体开放资源的过程，也是社区整合资源的过程。比如，在上海的新建社区中，大多数规划建设了紧急避难区域和设施，而在老旧社区则鲜有此类资源供给。在此类型社区，停车场有时被赋予了双重功能，以供应急演习和“实战”使用。同时，社区中的慈善超市、公益众筹，乃至社区基金会等也提供了多元化“横向”资源共享机会。[27]从纵向来看，高韧性社区的资源动员主要依赖于有效的“资源下沉”，涉及动员社区不同层面的人员、资金、物力以及知识、信息、能力等多种资源，实现资源由高层次向低层次的转移。其典型案例是上海市的小东门社区，在风险评估的基础上，街道为社区应对灾害事故建立了全方位的资源供给方案，扮演着“托底”的角色。[28]对高韧性社区，无论是横向的资源动员还是纵向的资源动员，均需根据对灾害影响的预估和社区的实际需要进行合理的资源动员。

2.高度制度化的社区组织条件

超大型城市的运转动力之一来自高度的制度化推动，在社区层面主要体现为完善的社区结构、规范及有效规制下的集体行动。就社区结构而言，高韧性社区应当具备明确的组织目标、人员配置、职责划分及相应的办公机构，但是其结构并不必然是科层化的。[29]在2012年的桑迪飓风袭击中，纽约很多社区尽管受到了来自联邦、州和市及保险公司等的多重救助，但因组织不力，成千上万的灾民仍然居无定所，医疗服务也无法有效供应，其根本原因即不合理的应急组织结构，造成有的遇难者得到重复救助，而有的遇难者则一直得不到救助。[30]高度韧性社区中居民集体行动的形式也是多种多样的，既有自愿形成的，也有由社区领袖发动的。这是应急状态下社区组织化程度的另一个衡量尺度，也是对正式社区组织的有效补充。2023年上海疫情期间，活跃于社区的各类“团长”(团购微信群群主)成为虚拟组织的领袖，他们在“保供”上发挥了不可替代的作用，为社区防疫增添了自组织机制，提升了社区韧性。相较而言，高度韧性社区中的社区领袖往往数量众多、能力突出，并且具有很强的人格魅力。他们承担着社区行动的领导者、居民意见领袖和信息沟通者等多种角色，能够通过宣传号召、人情、说理等多种策略，动员社区居民参与集体行动，发挥社区集体行动的“发动机”与“润滑剂”的重要作用。此外，其还可以在社区规范的框架下，凭借感召力维持社区基本秩序，对社区韧性建设发挥能动性的作用。

3.资源与组织的有效耦合

超大型城市社区的理想状态是资源高度动员和组织化的有效耦合。比如，资源动员的范围和限度不能远离社区组织的制度化，否则会产生溢出效应。在高韧性社区，二者之间构成了一种良性互动的耦合关系。必须承认，现实中的资源与组织耦合尚处于政策倡导层面。比如，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要在“保障基层治理投入”和“动员社会资源”的前提下，增强社区的组织动员能力，加强群防群治、联防联治机制建设，提高社区有效治理水平。资源与组织的耦合程度越高，则社区系统的自我修复、损益可控和内部结构越能够显示出相对稳定的状态。

实现资源和组织的高度耦合是一种理想状态，一旦资源和组织化耦合形成韧性，那么社区治理主体的主观能动性便有机会得到充分发挥。从结构分析的角度看，这也是能力建设所追求的状态。联合国环境开发署(UNCED)曾以可持续发展为目标，将能力建设界定为治理主体获取技能、参与活动、使命达成、法治与体制框架等目标能力。将能力建设与高度耦合的韧性状态应用于解释社区治理，能够发现社区要素并非僵化的，而是在动态流动中同社区系统产生形态各异的交互结果。以突发事件应对中的社区心理建设为例，韧性锻造了居民心理的相对稳定性，并在社区生活中展示出较强的抗击干扰的控制能力，这种心理素质将直接贯穿于居民应对突发事件中的抵御、适应、学习和创新等进程。

(二)低韧性社区的形态及其条件

与高韧性社区截然不同，在X轴和Y轴的低度区间，社区显示出应急响应能力匮乏，在面对风险灾害时极易遭受重创，难以恢复到原有秩序，这类社区的灾后学习和发展能力也较为薄弱，本文将这种情形的社区界定为低韧性社区。以资源—组织二维框架为据，判断是否为低韧性社区的条件主要包括以下三个方面。

1.资源动员难度大

超大型城市虽然具备资源优势，但其与资源动员并不必然成正比。尤其当超大型城市社区如果叠加了资源匮乏问题，则韧性社区建设更是雪上加霜。例如，在整治提升之前，北京市昌平区的“回天地区”(回龙观、天通苑地区)共有113个社区，作为经济适用房，这一地区的空间规划缺少前瞻性[31]，资源动员与资源存量均处于低度状态，导致这些社区的应急治理压力巨大，社区韧性不充分。再比如，上海徐汇区乐山社区是位于中心城区的老旧小区，其破旧的基础设施、不合理的空间规划、相对低下的资源存量和资源动员能力，都凸显了社区韧性的短板特征。[32]此类社区不仅难以实现资源的共享，而且也常常成为“资源下沉”所忽视的对象。

2.社区的低度组织化

在本文的分析框架中，社区低度组织化在超大型城市中多表现出多重科层的组织形式，常见的“网格长—楼长—单元长”等管理格局就具有这种显性特征。管理人员身份相对单一，多为街道和居委会所代理，自发的、志愿性人员结构相对失衡。近年来，随着精细化治理在超大型城市的逐步推进，各种“绣花”式治理也塑造着社区组织化的新格局。但是，低韧性社区的精细化治理能力并未跟上，其主要原因是专业化服务能力不足。例如，石家庄是人口超过千万的超大型城市，但在一些老旧小区普遍存在着“两委”组织影响力有限的情况，再叠加社区相关专业服务组织的空转或缺位，灾害发生时只能依赖外部力量的干预。[33]这种低度组织化社区的脆弱性极为明显，当灾害来临时，社区极易遭受严重打击，陷入长久的混乱和无序，并且难以恢复。

3.资源与组织难以耦合

对于低韧性社区而言，上述两点因素使得社区的资源条件和组织条件难以耦合。表现在超大型城市社区上，主要有两个方面：一方面，由于资源动员程度不能满足超大型城市社区应急治理所需，因此无法有效地激励居民开展集体行动，“搭便车”行为十分普遍；另一方面，社区规范无法有效规制资源动员行为。比如，上海宝山区在2022年4月新冠肺炎疫情期间民生“保供”形势十分严峻的情况下，兄弟省份援助的蔬菜竟然烂在仓库，究其原因即社区制度“下位法”滥觞，最终导致有限的外来捐赠“资源”因组织化程度低而损失殆尽。这也进一步说明，资源与组织的耦合能力越弱，超大型城市社区的韧性程度就越低。

(三)中韧性社区：“内生型”与“依附型”的两种分化

中韧性社区位于高韧性社区和低韧性社区之间(图2)，具有向高韧性社区演化的潜力和趋势，同时也存在着向低韧性社区滑坡的可能和风险。中韧性社区共有两种形态，根据“组织”和“资源”的禀赋差异，本文将其区分为“内生型”和“依附型”两大类。

1.显性的组织化水平：“内生型”中韧性社区

此类社区位于OY轴上端，处于模型中的左上区间，其特征是资源动员水平不足，但社区的组织化程度较高。在超大型城市社区中，“内生型”状态同社区社会资本存量密切相关：较高的组织化水平是高密度社区的必要条件，而共同的社区生活场景则对完善社区规范体系提出了更高要求。这在超大型城市的老旧小区表现得尤为突出。由于社区成员多来自传统上的同一工作单位或系统，具有“熟人社会”的特质，因此：一方面，他们的信任与互赖关系较为深厚，人情纽带关系等社会资本存量丰厚，居民之间的利益相关性也比较强；另一方面，在长期的社区公共生活中，大量社区规范是他们熟知的，有些就是居民们自己参与创制的，因此对社区规范的共识度较高。“内生型”中韧性社区的另一个可能的情况是社区领袖数量较多，能够有效动员居民参与社区行动，整体上塑造了良好的社区氛围与集体记忆，从而形成良性循环。质言之，社区组织化程度是“内生型”中韧性社区的关键变量，拥有较高的组织化水平对社区抵御风险灾害十分重要。

2.显性的资源动员能力：“依附型”中韧性社区

此类社区位于OX轴右端，处于模型的右下区间，其特征是资源动员水平相对较高，但社区的组织化程度不足。这类社区资源相对丰富，在超大型城市的新建社区较为突出。表现为资源相对丰富而组织化水平相对较低：大量新就业群体、青年群体和“新移民”群体聚居在一起，他们的收入和消费习惯相对均衡，总体上居于城市的中高端；新建社区内的居民有很强的参与意识，业缘多元，组织资源相对丰富；新建社区配套设施齐备，存在各类社区企业，在拥有较为丰富的土地资源空间的情况下，甚至可以对外租赁，资源共享的程度较高。与此同时，新建社区的高度异质化带来了组织化程度不足的问题。[34]那么，组织化程度低的社区如何获得丰富资源，形成较高资源动员水平？一个可能的解释，源于社区在资源动员中的角色是“被动消极”的，丰富的资源或是来源于社区地理位置的禀赋，或是由外部力量提供的，比如政府拨付专项资金、其他主体出于自身需要主动同社区进行资源交换等。此类社区韧性是“不稳定的”，一旦提供资源的外部力量撤出，那么社区的韧性就会迅速衰减，有落向低韧性社区的可能。

3.资源与组织低度耦合

中韧性社区资源条件和组织条件的耦合更偏向于“低程度的”，这也是“短板效应”的体现。其主要原因是，可供“内生型”中韧性社区有效动员的资源量不足，社区的组织建设和集体行动更多地依赖于情感和互信，而不是物质性激励。对于“依附型”中韧性社区而言，社区结构规范不完善，居民的集体行动也难以开展，资源动员不是通过广泛发动居民参与实现的，而是由“社区精英”的封闭性运作达成的。因此，中韧性社区资源条件与组织条件的耦合程度都比较低。

四、韧性社区的发展逻辑与建设路径

“高韧性社区”呈现出较强的应急治理能力，是韧性社区建设的理想参照。因此，超大型城市韧性社区建设的重点应当是将“中韧性社区”和“低韧性社区”加以调整，最终走向“高韧性社区”建设。那么，对于不同发展形态的韧性社区，我们应当按照何种逻辑和路径加以提升？本文认为需要采取“补短助强”的思路，结合超大型城市的特殊性，提出四条有针对性的提升路径，以期实现超大型城市韧性社区的“升级迭代”。

(一)党建引领：组织补位的路径

中国式现代化的经验表明，中国共产党是最大的组织优势。在社区应急治理中，党建引领的“规定动作”是政治把控，在面对风险时勇于政治担当，并在其他治理主体失灵时实现组织替代。这种组织补位的路径在《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中得到确认，即“强化乡镇(街道)属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系”。同时强调，党的基层组织建设应当以提升组织力为重点，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖。在应急状态下，社区党组织扮演着统筹调配社区内外的各类资源和力量的政治权威角色。同样，对于超大型城市韧性社区的建设而言，借助党建引领的“组织补位”优势，在社区应急状态下可以实现“资源”和“组织”的效用最大化。

一般而言，超大型城市应急资源并不缺乏，但在社区层面的资源配置上却不均衡，一些社区甚至存在着“马太效应”。为了克服这一窘境，有些社区党组织通过组建“党建联盟”或“结对共建”等机制，将社区之外的资源链接到社区中来，有效改善了社区应急资源的供给问题，改善了社区的韧性状况。在经验上，一些具有“跨界特征”(成员跨界、区域跨界、行业跨界)的党建联盟，由于涉及多方资源、多种关系，党建机制打破了既有框架的束缚，因而在资源链接与整合方面的作用更为突出。[35]北京市的“回天地区”(回龙观和天通苑地区)通过区域化的党建引领，成立了“区—街镇—社区”三级党建工作协调委员会，发动114家成员单位参与疫情防控，成功动员了大量资源，形成了群防群控的社会治理合力。[36]

在组织方面，社区党组织是应急治理的能动性政治主体，对社区层面参与应急治理的各类组织具有领导和整合的双重优势。党建引领超大型城市社区韧性改造，其核心机制表现在两个方面：一是发掘基层党组织的政治功能和组织功能。党的二十大报告明确指出，要“增强党组织政治功能和组织功能”，“坚持大抓基层的鲜明导向，……加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”。需要说明的是，这里的社区党组织并非特指“两委”中的“社区党委(党支部)”，物业公司和业委会中的党组织也同样发挥着“主体补位”功能。比如，2021年5月颁行的《北京市物业管理条例》就明确指出，推动在物业服务企业、业主委员会、物业管理委员会中建立党组织，建立健全社区党组织领导下居民委员会、村民委员会、业主委员会或者物业管理委员会、业主、物业服务人员等共同参与的治理架构。二是发挥党员先锋模范带头作用。随着党员“双报到”制度的逐步展开，社区党员密度空前提高，社区党组织通过意识形态和组织纪律的约束，通过充分动员党员从而带动群众的方式，将分散的居民个体有效组织起来。在应急状态下，党员示范作用不仅可以动员居民参与社区规范的制定和落实，还能够带动居民开展有序有效的集体行动。当风险灾害来临时，每位党员都可以成为应急行动的“领袖”，从而展开良好有序的应急响应行动。

(二)社工介入：合作生产的路径

在超大型城市治理中，社工是社区韧性的内源性和能动性主体，在常规治理中扮演着合作生产者的角色，同政府主体共同生产、递送社会公共服务。这种互动关系在应急状态下尤显必要。其专业性介入对促进社区社会关系和组织化重建或恢复是不可替代的；同时，社工还扮演着资源协调者和资源动员者的角色，推动着资源的集成与整合。民政部和应急管理部联合发布的《关于发挥基层群众性自治组织作用加强城乡社区防汛救灾工作的指导意见》，专门强调了社会工作者开展自救工作的必要性，这为社工介入社区应急治理提供了制度保障。超大型城市拥有无与伦比的社工资源优势，也积累了更为丰富的社工介入经验，有些社工甚至成为“在地化”的社区领袖，有助于推动韧性社区的可持续发展。从中外社区治理经验来看，社工介入程度越深，则社区韧性越显著。

从组织化的角度讲，社工是社区应急治理的非替代性主体，是社区安全的“必要装置”。现有制度供给为社工参与应急治理提供了相对稳定的行动预期，在各类应急主体既定的前提下，社工组织在社区单元内同其他应急主体充分互动，表现在两个方面。一方面，社工“专业性”救助工作具有“职业化”的特征，可以将应急互动中的组织摩擦降到最小化。社工的专业价值与伦理规范指导了社区应急的技巧和方法，其服务方式、程序与步骤都建立在长期的职业训练和实务操作基础之上，因而使救助更加职业、更加有效。另一方面，在提升社区组织化水平方面，社工通过建立有效的激励机制(比如给予物质奖励、开展模范表彰活动等)，动员居民参与社区的集体行动。这些做法打破了社区中的“陌生人边界意识”，强化了社区居民的情感认同、相互信任乃至社区关系的重构，有助于社区规范的进一步建构，从而形成一种良性循环。例如，上海浦东新区T街道的社工通过在应急治理期间开展系列居家活动(亲子教育、家庭电影、室内游戏等)，激活了社区居委、居民、志愿者和社区社会组织的参与热情，推动了社区内部的情感连接和信任积累，促进了社区的熟人化和关系网络化。[37]浦东新区的社区韧性经验是借助活动载体，将应急服务延伸到家庭和个体，提供了合作治理的上海样本。

社工自身就是宝贵的应急资源，其优势同时体现在专业性支持和辅助性参与两个方面。有研究根据社工的服务方式将二者区分为“散化参与”和“优势聚集”。[38]当前，社工的专业化优势和服务能力主要体现在“三社联动”(社工、社区、社会组织)的制度框架之内，立足于本社区开展内部资源动员，如居民志愿者、义工、社区基金会、其他社区社会组织和网络社会公益行动者等进行专业化支持。

(三)应急服务站：资源统筹的路径

“资源”条件组成部分的基础设施和空间规划状况，是影响社区韧性的重要因素。特别是在一些老旧社区，由于初始规划不合理和年久失修等原因，这类社区基础设施资源较为匮乏且更新滞后，在很大程度上阻碍了社区韧性的提升。在这个意义上，应急服务站成为必要的选项。当前，政府出台了一系列政策激励社区应急服务站建设，实现了“物防”“人防”和“技防”的结合，即资源动员、应急志愿者队伍集体行动和信息技术嵌入的有效结合。但现实中应急资源仍匮乏，超大型城市也不例外，大多数社区应急服务站不设专职人员，一旦发生突发事件，由“应急指挥部”统一指挥和调度。

从韧性社区建设的角度讲，应急服务站的功能是资源储备和资源整合，其初衷是在社区应急资源“增量”发展的基础上为应急治理提供资源供给。由深圳市应急管理局牵头制定的《综合减灾社区创建指南》，详细规定了社区应急物资储备、社会物资储备(社区临近的超市和企业等)、家庭物资储备及灾害隐患点救援物资储备等方面的内容，即从社区应急服务站资源和社区其他资源的层面做出“科学应备”，相关实践经验也被国家发改委所肯定并在全国范围内宣传推广。超大型城市社区的应急救助站标准不一，有一些地方制定了极为规范的建设标准，比如，一个十平方米的板房须配备十九种不同应急设备；再如，武汉市的百瑞景社区(约9000户30000余名居民)的应急服务站是“高配”，建成了“三室两区一家一中心”，即值班备勤室、物资储备室、宣传培训室、紧急疏散区、应急车辆停放区、应急志愿者之家和联动中心。[39]在规划之初，该服务站的功能就是综合的，不仅要实现风险监测与研判、资源的足量储备，还要求能有效动员组织居民和外部的力量，以提升居民自救互救能力和社区的韧性治理能力。

(四)智慧社区：技术赋能的路径

智能技术作为一种资源性手段，能够从多个方面对社区进行颠覆性的改造与赋能，从而提升社区韧性。比如，智慧社区是利用大数据、人工智能等先进技术开展社区治理的技术模式，其价值是凸显科技赋能的实践应用。2022年5月，民政部等九部门联合印发了《关于深入推进智慧社区建设的意见》，强调要提高基于大数据的精准动态监测、预测、预警水平，拓展智慧社区治理场景，在实时监测、风险研判、应急响应和资源配置等方面，全面提升社区的应急治理能力。结合资源动员和组织化二维框架，本文将考察智慧社区的赋能状况，讨论有哪些赋能途径巩固了韧性社区的重组、整合、适应与更新的能力及其结构。

1.精准匹配社区动态资源

超大型城市普遍开启了智慧社区项目建设，借助大数据和云计算等技术，社区可以“有效整合人、地、事、物、单位组织等社区要素资源与信息，实现社区公共服务、居民生活服务数据的闭环衔接”，也就是能够及时而准确地获知居民的需求信息和资源的实时供给情况，从而实现二者的精准匹配。[40]智慧社区以科技驱动为特征，在提升社区应急效率的同时，还为社区韧性的重组力、整合力、适应力与更新力蓄势聚能。此外，智慧社区还有能力预测与评估未来社区的资源需求情况，并根据预测结果，进行适应性的资源动员与调配，扭转“重救轻防”的思维惯性。概括起来，作为一种资源性手段，智能技术从多个方面对社区进行了颠覆性改造与赋能，成为提升社区韧性的重要手段。科学技术在其他领域的实践应用经验足以证明，其边际效应不会是单纯的线性递增，而更可能是多线程的附加效应共振。以智慧社区推动韧性建设同样也可以期待这一结果，通过良性的动能与势能叠加效应，从而达到促进社区治理能力的迭代升级。

2.塑造新的社区应急场景，优化应急网络结构

社区应急是“韧性治理”与“智慧治理”的交汇点。超大型城市的治理结构要彻底实现扁平化，就必然要注重信息技术的应用，推动社区组织结构的“去中心化”和“去科层化”进程，实现社区组织结构的优化。在智慧社区的技术应用上，大数据和人工智能等科技应用与迭代为社区资源的高效利用与开发提供了条件，也塑造了社区组织化的新场景。其体现在两个方面：一是智慧社区的科技应用产生了赋能效应，加剧了社区更新的正向溢出效应，助推“人人有责、人人尽责、人人享有”的共同体建设进程；二是智慧社区打破了固有“物理”社区的传统运转方式和地理条件约束，相关的社区参与活动也不再局限于特定方式方法和特定空间，这大大改善了社区内的社会网络，拓展了合作治理的广度与深度。更为重要的是，超大型城市居民普遍具有相对较高的参与积极性，在赋能应急治理参与方面，有助于打破科层化的“信息壁垒”，居民可以及时获知灾害的发展态势，实时获得发布的共享信息、获取物资协调的机会与渠道，并以此开展集体行动。