邱一鸣 杨宏山

一、引言

中国人口老龄化程度不断加深，第七次全国人口普查数据显示，2020年全国65岁及以上人口规模达1.91亿人，占总人口的13.5%，与2010年相比，规模增加了7181万人，占比上升了4.6个百分点，这意味着中国即将进入深度老龄化社会。居家养老是多数老年人选择的养老方式。但随着家庭结构趋于小型化，单独依靠家庭难以承担老年人晚年照料的责任，亟须发展社区养老服务，以社区为单位，为高龄老年人提供上门服务和日托服务。据此，本文基于社会企业的目标定位，提出社区养老服务的政企合作机制，并结合北京市社区养老服务的案例，分析政企合作的两种模式及功能定位。

二、文献述评

面对人口老龄化带来的挑战，构建社区居家养老服务体系已成为中国的现实课题。2017年，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，提出养老服务体系的发展目标，即“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”。国家“十四五”规划进一步提出，“大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

养老保障既包括经济支持和保障，也包括生活照料和精神慰藉。俞贺楠等提出，随着核心家庭成为中国家庭的主要结构形式，家庭养老的资源供给逐渐弱化，人们对社会化养老的需求逐渐增多。[1]社会化养老将原来由家庭承担的部分养老功能转移出来，由营利机构或社会组织承担养老服务功能，如提供家政、康复治疗、陪同就医等服务。随着第一代独生子女的父母步入老年，家庭已经难以单独承担起老年人晚年照料的责任，社区对居家养老的支持能力亟待提升。

一些研究者通过解析社区养老服务的属性，试图廓清政府与市场、社会的责任定位。一种观点将社区居家养老服务界定为“政府为满足老年人养老的基本需求而提供的公共产品”，认为它属于“基本公共服务”的范畴，提出政府应主导社区居家养老服务提供，致力于推进结构均等、过程公平、结果可及。[2]与这种公共产品属性的理解不同，另一种观点则认为，社区养老服务具有混合属性。罗津将社区养老服务分为覆盖全体老年人的准公共服务和市场化提供的专业服务两类，提出由政府提供准公共服务，由养老机构提供市场化的养老服务。[3]有研究者提出，政府要夯实基本养老公共服务责任，构建“菜单式”的内容体系，市场化养老服务则要引入专业化机构，提供多样化的服务供给。[4]

面对社区居家养老服务供给不足的问题，有研究者基于福利多元主义理论，提出引入社会企业运作方式，运用商业策略协助解决社会问题。福利多元主义理论认为，社会福利是多方贡献的产物，国家、市场、家庭都是福利的供给方，每一方对其他方都有贡献，三者共同构成了“福利三角”。[5]也有研究者将志愿组织纳入福利供给主体之中，提出社会福利的四方主体，即国家、市场、家庭、志愿组织。[6]福利多元主义理论倡导多元化的福利供给机制，主张政府要“多掌舵少划桨”，政府主要承担社会福利的规范者、购买者、管理者和仲裁者的角色，尽可能地让社会组织和企业提供养老服务。

在福利多元主义理论的影响下，一些研究者提出将社会企业模式引入养老服务领域。李静认为，社会企业是社会公益与市场经营相结合的产物，它介于公益和营利之间，兼有社会组织和企业的属性，属于一种复合功能的组织机构。[7]邓汉慧等指出，社会企业提供社区居家养老服务供给是一种新型的运作模式，有助于化解政府提供养老服务内容单一、难以满足多样化需求的现实困境。[8]钟慧澜和章晓懿认为，社会企业具有双重属性，它既通过市场化途径利用资源，也通过非市场手段筹集资源，是解决社会问题的一种重要组织形态。[9]

这种社会企业的性质定位为社区居家养老服务体系建设提供了新的思路，然而，将这一思路落到实处需要制定行动路线，评估并选择有效的政策工具。邓汉慧等指出，目前中国社会企业发展面临着法律地位不明确、资金来源渠道单一、专业化人力资源短缺、公共部门认知偏差等问题，社区居家养老的社会化服务供给严重不足。[8]吴宏洛提出，政府对社会企业提供的法律、税收、金融服务等优惠政策有限，制约了社会企业的健康成长。[10]

鉴于中国社会发展对社区居家养老服务的现实需求，本文基于社会企业的性质定位，提出构建政企合作机制，培育市场化运作的社会企业，区分社区养老服务项目的不同属性，政府提供差异化的政策和资源支持，提高社区养老服务项目的运营效率，保障社区养老服务供给具有可持续性，从而弥补“政府失灵”“市场失灵”“志愿失灵”。

三、社会企业提供养老服务的行动逻辑

社会企业是近年来在社会服务领域关注度较高的一个概念。在经济合作与发展组织(OECD)的一份报告中，社会企业被界定为“任何为公共利益而进行的私人活动，它依据的是企业战略，但其目的不是利润最大化，而是实现一定的经济目标和社会目标，而且它具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的能力”[11]。

社会企业是针对服务供给的政府失灵、市场失灵和志愿失灵现象，通过创新企业运营模式，从而兼顾公益使命和商业目标，以期解决社会经济问题。近年来，在贫困救助、失业帮扶、环境保护等领域，一些事业单位、非营利组织转型为社会企业，提升了公益性服务的可持续性，正在成为社会服务供给的新模式。在社区居家养老服务供给不足、养老服务惠及面有限的背景下，推进社区养老服务设施布点，培育扎根社区的社会企业，可为健全社区居家养老服务体系提供有力支撑。

首先，社会企业提供养老服务秉持增进社会福利的公益逻辑。社会企业以追求公共利益、解决社会问题、实现社会价值为目的，它借助经济手段来实现社会目标，致力于完成政府机制、志愿途径无法达成的社会福利。[12]营利性企业也会承担社会责任，但追求利润最大化是其基本的定位。社会企业以解决社会问题为己任，它凸显了公益的价值诉求，并内化于企业战略及文化之中。社会企业的公益定位，构成了对政府失灵、市场失灵、志愿失灵的重要补充。社会企业提供服务需收取费用，这种收费不以利润最大化为目标，而是要保障财务可持续平衡。

其次，社会企业提供养老服务遵循市场化运营的商业逻辑。社会企业引入市场化机制，采取企业化运营手段，运用商业逻辑来改造传统非营利组织，让政府从社区养老服务的直接提供者，转变为养老服务的规划者、购买者和监管人。这种商业化运营模式有利于优化资源配置，破解养老服务内容单一的问题，有利于降低助老服务成本，提高服务效率，更好地满足老年人多样化的服务需求。运用商业逻辑提供养老服务，也有利于培育养老机构的自我造血功能，实现社区居家养老服务的良性运转。

最后，社会企业提供养老服务遵循契约导向的合作逻辑。社会企业由地方政府、社会投资人、社会团体、员工、用户等共同投资，其产权具有混合属性。[13]社会企业的决策权不完全取决于投资或股权比例，受影响的人群拥有参与的权利，以维护公益的价值定位。[14]社会企业的利润分配需要遵守契约规定，大多数利润用于扩大服务供给，只有部分利润可按照约定进行分配。对于社会企业的运作及行为导向，政府需要通过规制、补贴、税收、购买服务等手段进行引导。[15]

四、政企合作提供社区居家养老服务的路径

随着人均寿命的延长，在中国城市老年人口中，高龄老人、独居老人、失能老人所占比重持续上升。与机构养老相比，社区居家养老更为人性化，也更能给人带来归属感。[16]大多数老年人都不愿意离开自己熟悉的社区，他们本能地抗拒着生活环境的重大变化。当前，居家养老是绝大多数老年人选择的养老方式。以北京市为例，目前居家养老约占90%，社区养老占6%，机构养老占4%左右。受土地、场地、资金等条件限制，社区养老服务所能提供的床位十分有限。对于高龄老年人来讲，居家养老需要社区提供日托服务，然而，生活能够自理的老年人对日托服务需求并不强烈，如果日托人数过少，社区养老服务机构就难以维持下去；老年人突然发病也需要有人陪护就医，如果缺少社会机构提供对接，那么就会出现居家养老服务链条断裂的问题。

打破社区居家养老的困局，政府既要通过政策规划和激励手段，调动市场主体提供社区养老服务的积极性，鼓励社会资本进入社区养老、健康和医疗领域，促进“医—养—护”有效衔接，也要推进政企合作，通过提供场地、财政补贴、购买服务等方式，培育社会企业，同时加强常态监督，确保企业运行遵循社会效益导向。

第一，通过政策规划手段，推进社区居家养老服务设施建设。与机构养老相比，居家养老的成本支出要低得多。要发展社区居家养老服务业，其前提是社区须拥有必要的养老服务设施。当前，中国城市社区治理的公共房屋和设施供给不足，养老服务设施更是捉襟见肘。政府需要出台支持性政策，协调多方主体，清理、整合闲置房屋和设施，增加养老服务用房供给，推进居家养老服务设施布点，为企业进入社区居家养老服务领域提供必要的场地和设施；支持老旧小区增设无障碍通道，加装电梯，进行适老化改造；在有条件的社区设立老年服务中心，方便老年人就近获取服务；等等。

第二，推进政府购买社会服务，助力社会企业提供社区居家养老服务。构建社区居家养老服务体系，需要厘清政府与市场、社会、家庭的责任边界，明确哪些服务应当由政府提供，哪些服务应当通过市场化途径解决。对于属于政府职责范围的事项，如社区养老服务数据收集、养老公用设施建设、老年人危急救援、养老服务监督、老年人医疗卫生服务、困难老人助餐、独居失能老人照料，可通过政府购买服务方式，依托社会企业提供服务。社会企业与社区具有天然的亲和性，它们扎根社区，提供全托、日托、助餐、助浴、助洁、助急、助行、助医等服务，使老年人在小区就能获得养老服务和医疗照护。对于高龄、独居、失能的困难老年人来讲，服务收费机制无法保障其基本生活需要，政府提供财政补贴，可帮助社会企业降低成本，保障社区居家养老服务可持续运营。[17]政府还可通过发放消费凭单的方式，将老年人的生活需要转化为有支付能力的有效需求，促进社区养老服务业发展。

第三，推进政府与物业企业合作，依托物业企业提供社区居家养老服务。当前，在中国城市社区治理体系中，物业企业发挥着重要作用，它们接受业主委托，按照合同约定提供物业服务，并接受居委会交办的很多事务。物业企业聘有专职工作人员，实行市场化运作，具有专业化和高效率的优势。与居委会相比，物业企业与居民联系更为紧密，交流更为频繁。对于商品房小区来讲，物业企业已经成为小区治理的关键行动主体。2020年12月，住建部等六部门发布《关于推动物业服务企业发展居家养老服务的意见》，提出推行“物业服务+养老服务”模式，要求开展居家社区养老服务设施布点，鼓励物业企业设立居家社区养老服务部门。近年来，在政府的引导和支持下，一些老旧小区的物业企业已经进入养老服务领域，提供助餐、助浴、助医等养老服务。为保障物业企业提供养老服务的可持续运营，政府可通过社会企业认证的方式，对符合条件的物业企业提供优惠政策，委托其承担社区居家养老服务事项。

第四，建设社区居家养老信息平台，构建便捷的社区养老服务供需对接机制。建设社区养老信息平台，将社区老年人的生活状况、健康状态、养老需求、就医诊疗等数据纳入信息系统，可为社区居家养老服务提供基础数据。依托物联网、智能感知等新一代信息技术，可为居家老年人提供自动值守、安全监护、应急响应，降低老年人意外风险。通过政企合作方式，开发社区家政服务平台，对加盟服务商进行资格审核。针对高龄、独居、失能老人的特殊服务需求，可开发专门的养老服务呼叫系统，针对老年人的助餐、助浴、助洁、助医等服务需求，可提供“点菜式”预约服务。[18]

五、社区养老服务政企合作案例分析

自2016年以来，中国国内很多城市探索了多样化的社区居家养老服务模式，北京市连续5次入选国家民政部、财政部主导的居家和社区养老服务改革试点地区名单，先行先试，积累了大量先进经验。本文选取北京市朝阳区小关街道的养老驿站、劲松街道的“物业养老”模式进行典型案例研究，剖析二者的运营模式及适用对象。

(一)北京市小关街道养老驿站模式

北京市朝阳区小关街道辖区内现有常住人口6.8万人，其中60岁及以上老年人达1.36万人，占总人口的比例接近20%，80岁及以上高龄老人有2910人，90岁及以上高龄老人有279人。该辖区内老旧小区较多，人口老龄化严重，95%以上的老年人选择居家养老，社区养老服务需求较大。对于高龄老人、独居老人、失能老人来讲，随着年龄的增长，身体功能退化，居家养老需要社区提供托管和助老服务。

为满足高龄、独居、失能老人的居家养老服务需求，在政府扶持下，小关街道办事处于2018年在辖区内设立了首个养老驿站。目前，该地区共有4家养老驿站，提供日常托管床位50余张。本文以G社区养老驿站为例进行分析，该驿站的建筑面积为360多平方米，现有20多张床位，配有助老器械、图书阅览区和餐厅，向高龄空巢老人提供全托、日托、老年餐桌等养老服务。该驿站负责对接政府购买服务的困难老年人，提供日常帮扶、应急护理、心理慰藉等居家养老服务。

G社区养老驿站由小关街道办事处通过招标方式，选择龙振养老服务中心负责运营，采用公建民营方式，由街道办事处确定社区养老兜底保障的服务事项，提供服务对象名单，明确服务内容、项目分类和补贴标准，小关街道根据合同约定的项目分类和补贴标准，按季度向提供服务方拨付补贴。对于社区居家老年人，该驿站提供日间照护、器械租借、助餐、助浴、助医、助洁、养生指导、心理慰藉、文化娱乐、失智筛查、功能训练、夜间陪护等服务。为满足居家养老的就医服务需求，小关街道还与辖区内一所医院签订了协议，委托该医院提供养老就医服务，双方约定补贴标准，街道根据实际服务量，向医院拨付经费补贴。这种政府与社会企业合作的模式增加了养老服务资源，拓展了社区居家养老服务领域，得到高龄、独居、失能老人及其家属的好评。

(二)北京市劲松街道“物业+养老”模式

为满足居家养老老年人的生活照料需求，近年来，一些城市社区开始探索“物业+养老”模式，产生了较好的初步效果。

本文选择北京市朝阳区劲松街道B社区“物业+养老”模式进行分析。该社区建于20世纪70年代末，属于典型的老旧小区，现有居民3600多户，60岁及以上老年人占比接近40%，社区居家养老服务需求很大。为增加养老服务供给，在社区党委的支持下，2020年10月，该社区物业企业设立了养老服务项目部，试行“物业+养老”服务模式，发挥物业企业扎根社区、贴近居民、快速响应的优势，打造没有围墙的养老家园，以保障老年人的日常生活所需。

B社区设立养老服务项目部后，任命了5名养老“领事”，实行“领事”包楼包户制，每人对接近200户老年人家庭。养老“领事”从走访高龄、独居、残疾老年人入手，了解社区居家养老服务需求。通过分析反馈意见，物业企业制定了社区居家养老服务清单，包括助动、助餐、助洗、助洁、助便等内容，确定每项服务的收费标准。老年人只要有需求，可随时联系包楼“领事”，由其负责对接第三方服务机构，在承诺的时间内提供上门服务。对于清单外的服务需求，养老“领事”联系第三方机构予以响应，保障老年人生活照料所需。试行“物业+养老”服务后，物业企业与社区老年人的联系更加紧密，老年人普遍反映生活更为方便了。

在入户走访中，物业企业发现，不少老年人不会使用智能手机，给生活带来不便。面对这种情况，物业企业招募社区志愿者，利用社区会客厅场地，向有需求的老年人讲解智能手机的使用技巧，介绍如何使用手机APP软件在线支付、购物和打车，让老年人也能跟上潮流。针对老年人对健康知识的需求，物业企业邀请有关专家进入社区，讲授简单实用的健康知识。

与机构养老相比，老年人更愿意接受“物业+养老”的服务模式。这种养老方式以物业企业为依托，老年人居家就能享有社区养老服务，有利于提高养老服务的可及性和多样化选择。与机构养老相比，物业企业提供居家托管服务的收费标准要低得多，第三方机构提供的服务项目则根据清单或约定收取费用。可以说，“物业+养老”的服务模式既可满足老年人的紧急求助需求，也可减少子女的后顾之忧。

(三)两种模式的运营机制及适用性分析

上述两个案例展现了社区居家养老服务的不同供给模式，公共部门在其中发挥的作用也不相同(表1)。推进社区养老服务体系建设，需要区分服务项目的不同属性，厘清政府职责定位，有针对性地培育社会企业，更好地满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。

表1 社区居家养老两种模式比较

养老驿站模式实行公建民营、政府补助的运营安排，它由政府提供场地和财政补贴，支持社会机构投资兴办养老驿站，社会机构负责养老驿站的项目运营，公共部门免费提供场地，根据服务流量、托养流量提供财政资助或补贴。北京市自2016年成立第一家养老驿站以来，经过几年的发展，目前，全市已建成1000多家社区养老驿站。北京市政府对养老驿站运营提供扶持，具体包括：根据服务流量、托养流量提供财政补贴；对承接多个养老驿站、实行连锁经营的服务商，政府根据连锁机构的数量提供连锁补贴，保障其可持续运行；养老驿站的水电气热收费实行与居民用户同价。

养老驿站模式致力于解决高龄、独居、失能等困难老年人的社区养老难题。通过政府购买服务的方式，为身边无子女、无亲属的高龄老年人提供了养老保障，解决了社区无法单方面化解的难题。然而，养老驿站模式也存在着问题，即大多数养老驿站都依赖于财政补贴，离开了政府支持，养老驿站就会面临着难以为继的问题。另外，养老驿站提供的服务较为单一，难以满足老年人的多样化服务需求。

“物业+养老”模式实行公共部门引领、物业企业运营的机制，由政府制定政策规划，引导物业企业进入社区居家养老领域，为老年人提供多样化的养老服务。在“物业+养老”的模式下，政府制定社区居家养老服务设施的基本标准，引导居住区增加养老服务用房供给，推进居家养老服务设施布点；物业企业提供助餐等社区居家养老服务，提供服务清单，明确收费标准。社区养老服务收支进行单独核算，政府履行社区养老服务监管职责，促使物业企业明码标价，遵循诚实信用、公平合理的原则进行经营。

与养老驿站相比，“物业+养老”模式的适用范围更为广泛，可覆盖具有养老服务需求的所有老年人。首先，“物业+养老”模式可精准对接老年人的日常服务需求与供给，为老年人提供“点菜式”的便捷养老服务；其次，这种模式也可对接高龄、失能、独居空巢老人的特殊服务需求，建立呼叫服务系统和应急救援服务机制；最后，这种模式还能够满足物质条件较好家庭的品牌化养老服务需求，支持物业企业延伸服务链条，与大型商业机构建立长期合作关系，促进养老产业联动。

六、结论与建议

面对人口老龄化不断加剧的严峻形势，单独依靠家庭难以承担高龄老年人的生活照护需求，中国亟待推进社区居家养老服务体系建设。在居家养老服务体系建设中，政府既要制定居家养老服务体系规划，也要理清政府与市场、社会的责任边界，做到“多掌舵少划桨”，鼓励社会资本进入社区居家养老服务业，培育市场化运作的社会企业，保障社区养老服务供给具有可持续性。对于政府承担的养老服务职能，也可以构建政企合作机制，通过政府购买服务的方式，由企业承接养老服务项目，政府提供财政补贴或税收优惠，帮助企业弥补资金缺口，保障企业以微利的方式可持续运营。在公共部门与社会企业之间建立合作关系，既可支持社会企业发展，也有利于转变政府职能，政府负责养老服务规划，而将生产职能移交给社会企业承担。

案例研究发现，社区居家养老服务领域的政企合作已经形成了多样化的运营模式，对于不同性质的养老服务项目，政府的政策支持具有差异性。养老驿站模式采取公建民营、政府补助的运营模式，对于政府承担养老职责的高龄困难老人，通过政府购买社会服务的方式，委托社会企业提供社区养老服务，这种合作模式有利于解决高龄、独居、失能老人的养老难题；“物业+养老”模式实行公共部门引领、物业企业运营，它依托社区养老服务信息平台，提供“清单式”养老服务，在供需之间形成精准对接，其适用范围更为广泛，可覆盖居住小区中具有养老服务需求的所有老年人。养老驿站模式与“物业+养老”模式相结合，有助于满足老年人多层次的社区居家养老服务需求。

社会企业提供养老服务应遵循公益、商业和合作的逻辑。为促进社区居家养老服务业可持续发展，政府需要推进治理创新，引导社会企业进入社区居家养老服务业：第一，政府提供扶持性政策，通过财政补贴、税收减免、水电气热按民用价格收费等手段，鼓励社会力量投资养老服务事业，吸引更多资源进入社区居家养老服务领域。第二，实行社会企业认证制度，将政府的优惠政策与社会企业资格相挂钩，让优惠政策转化为社区居家养老服务的社会红利。第三，实行政府购买社区养老服务，由民政部门提供专项资金，保障高龄、独居、失能、无子女的老年人的基本养老服务需求。第四，构建社区居家养老服务的评估与监督机制，对社会企业的日常运营进行监督，开展社会企业自我评估和服务对象满意度评估，将评估结果与企业认证相挂钩，促使企业诚信经营，提升养老服务质量。