赵佳 温立洲

面对“碳达峰”“碳中和”这一长期政策目标，我国面临较大的减排压力，碳税作为除碳排放权交易市场之外的重要经济手段，是我国实现“双碳”目标的必然选择。为了探究开征碳税在我国的可能性，文章从“双碳”目标的挑战、单一碳交易政策的局限性和碳税的双重红利等方面入手分析开征碳税的必要性，并从理论和实践两个角度出发确定碳税开征的可行性，但是基于我国的碳排放现状、政策实施情况和经济发展状况，贸然开征碳税不仅会产生经济负效应还会受社会因素和其他政策的影响，因此我国开征碳税要在借鉴国外先进经验的基础上进行碳税制度设计，同时建设完善相关配套设施，削弱开征碳税对经济的负面影响，协调碳税与其他税种及政策工具之间的关系，保障碳税与碳交易政策的协调运行。

一、我國开征碳税的必要性与可行性

“碳达峰”“碳中和”目标的提出是推动我国经济社会实现资源高效利用和绿色低碳发展的重大战略决策。为扎实推进碳达峰行动，2021年10月，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》，提出要在建立健全市场化机制的同时完善现有的经济政策，为实现碳达峰的目标提供更有力的制度保障。因此，在充分发挥全国碳排放权交易市场作用的前提下，探索开征碳税的必要性和可行性能够更好地帮助建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，充分体现税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。

（一）我国开征碳税的必要性

1. 我国面临实现“双碳”目标的重大挑战

自改革开放以来，经济得到了迅速发展，丰富的自然资源和人口红利使我国成为制造业大国，但是粗放型的经济增长方式给我国能源消耗和生态环境都带来了巨大压力，尤其是煤炭等能源的持续消耗，不断加大温室气体的排放体量，使我国应对气候变化面临更加严峻的挑战。近年来，我国越来越意识到经济高质量发展的重要性，倡导发展集约型经济，提倡生态文明建设。但我国经济发展仍然依托于以煤炭为主的能源消费结构，经济转型难以摆脱能源消费的刚性增长以及高耗能、高排放的路径依赖。

2. 单一碳交易政策难以实现“双碳”目标

为建立适应中国国情的碳排放权交易机制，经国务院常务会议审议通过，2021年7月，全国碳排放交易市场正式上线交易。碳排放权交易市场的上线在推动企业碳减排方面取得了显著成效，并对经济绿色低碳发展起到了积极的促进作用。但是当前的碳市场仅涵盖了部分高碳排放的行业，尤其是重点排放温室气体的大型企业，而对其他数量庞大的碳排放企业并没有完全覆盖到，导致市场在对企业碳排放发挥调节作用时受到一定的局限性。

二、我国开征碳税的现实基础

（一）我国碳排放及碳税政策发展现状

1. 我国碳排放现状

近年来，我国经济高速发展，但是由于我国对能源利用存在能源消耗量高、能源结构不合理以及能源利用效率低等问题，导致以化石燃料为主的煤炭能源消耗过快，能源消耗总量呈逐年上升趋势。根据国家统计局发布的《中国统计年鉴2022》，2021年，我国包括原煤、原油、天然气、一次电力及其他能源在内的一次能源生产总量为43.3亿吨标准煤，同年能源消费总量高达52.4亿吨标准煤。不仅造成了巨大的能源缺口阻碍我国经济的进一步发展，其利用过程产生的温室气体对生态环境和气候造成了难以估量的损害。根据BP发布的《2022年世界能源统计年鉴》，我国作为世界上最大的能源消费国，2021年，我国能源消耗产生的二氧化碳排放量达到105.23亿吨，约占全球排放量的31.1%。庞大的能源消耗和二氧化碳排放体量正受到本国政府以及全球各国的广泛关注，提高能源利用效率、减少二氧化碳排放是推动我国经济进一步增长和加强国际合作的重要基础。

2. 我国碳税政策发展现状

随着全球对二氧化碳等温室气体排放的关注，越来越多的国家探索推行各种碳减排政策以应对气候变化。我国作为制造业大国，碳排放量居世界首位，需要积极制定和实施碳税政策来应对碳减排挑战，体现人类命运共同体的大国担当。我国早在2009年就提出低碳减排的碳税政策，但由于各种原因，截至2023年，我国的碳税政策仍在讨论研究阶段，尚未正式落地。虽然碳税政策没有实施，但是国家发展改革委于2011年10月印发了批准全国七个省市开展碳交易试点的通知，探究运用市场机制进行配额交易和国家核证自愿减排量交易，控制碳排放量以达到减缓环境气候问题和实现低碳经济发展的目的。

（二）我国开征碳税面临的难点

1. 短期经济负效应

碳税是为了减少二氧化碳的排放量，针对化石燃料燃烧后的碳排量征收的一种税。碳税的开征实际上提高了能源行业的生产成本，而企业逐利就会为了降低成本转型升级为低碳企业，通过引进先进设备或技术创新减少二氧化碳的排放量，实现产业转型及环境保护，推动经济的高质量发展并为经济增长提供长足动力。正如前文所述，碳税会增加企业成本改变整个行业的发展趋势，在百年未有之大变局的今天，开征碳税会对产业经济、区域经济和出口贸易产生一定的负效应。

2. 受一定社会因素和其他政策影响

开征碳税受一定社会因素制约主要体现在碳税对收入分配的直接效应和间接效应中。一方面，开征碳税会直接增加居民现有的税收负担；另一方面，由于居民生活使用的能源在我国全行业能源消费总量中占有相当重要的比重，开征碳税会使生产者提高能源产品价格，以税负转嫁的形式间接提高居民的生活成本。此外，低收入家庭更倾向于使用价格相对低廉的煤炭、天然气等化石燃料能源，相对于高收入家庭来说开征碳税其实际承担的税负会相对更高。

3. 面临碳定价成本和技术条件制约

碳税课征不仅涉及征税范围、计税依据、税率等具体税制要素的确定，还包括庞大的碳排放源管理工作。相对于碳交易市场来说，碳税下碳排放总量和企业减排意愿存在不确定性，在碳定价前期需要花费大量的资金进行市场调研、信息搜集和分析研判等工作，并整理参考其他国家的实践经验确定合理的碳税制度，避免盲目开征碳税导致碳定价不合理对实现“双碳”目标及经济发展产生负面影响。

三、我国开征碳税制度可行性研究

（一）我国开征碳税制度设计

1. 纳税人

碳税的纳税义务人应当是消耗化石燃料并向自然环境中直接排放二氧化碳的所有单位和个人。参照已经开征碳税的北欧国家以及其他的发达国家普遍遵循的非例外原则，对所有排放二氧化碳的企业和居民个人征税，可以更好地发挥税收政策的调控作用，促进全社会形成绿色低碳的意识和生活方式。

2. 课税对象与征税范围

碳税的课税对象应当确定为在生产经营活动和日常生活中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。碳税制度的确立是为了抑制二氧化碳的排放，而碳排放来源于固定端的生产经营排放和日常生活排放，以及移动端的交通运输排放。参考丹麦、日本等国家的碳税实践发现，在城镇化的过程中生活类与交通类能耗会快速增长，对其课税能够有效抑制过度碳消费行为。另外，考虑到我国的能源结构与资源禀赋差异，应先考虑将煤炭、石油、天然气等碳排放密集的化石燃料征税，之后再根据我国的具体情况适时调整课税范围。

（二）碳税开征的配套措施建设

1. 削弱开征碳税对经济的负面影响

针对开征碳税对产业经济、区域经济和出口贸易产生的负效应，可以充分运用绿色税收的税收中性原则和双重红利理论，发挥碳税调节收入再分配和产业结构优化的作用，促进全社会绿色低碳转型的同时实现经济高质量发展。顺应碳税“取之于民，用之于民”税收中性理念，将从企业单位和居民个人取得的碳税收入通过补贴或转移支付的方式进行返还，比如，对进行碳减排技术研发或者购进二氧化碳处理設备的单位企业给予财政补贴，对煤炭富集且经济发展水平较低的地区给予一定的政策倾斜，另外，对使用清洁能源的居民个人免征碳税等。

2. 协调碳税与其他税种及政策工具之间的关系

第一，考虑到我国已经实施环境保护税法，并且资源税、消费税中已经有关于化石燃料或二氧化碳排放的税收政策，因此，在引入碳税之前要做好舆论造势，积极宣传碳税对实现“碳达峰”“碳中和”的重要意义，让企业和居民充分理解“碳税利民”的要义。第二，碳税的顺利开征不仅要宣传到位，做好与其他税种及政策的协调工作更为重要。从税制设计看，碳税可分为单独和融入型两种税制，但是将碳税设立为独立税种面临着更高的立法成本和实施成本，并且相对附加税种协调难度更大，因此将碳税作为附加税更为合适，但是无论将碳税作为何种税种的附加税都应对其他税种相关内容重叠之处进行修改，保证各税种之间配合衔接准确无误，避免对同一纳税行为的重复征税。

3. 保障碳税与碳交易政策的协调运行

相对于单一的碳交易或碳税政策，碳税与碳交易的协调运行可以发挥财税、金融政策的联动效应，通过政府“有形的手”和市场“无形的手”对二氧化碳排放量进行直接和间接的双重管控，最终实现对碳减排的宏观调控。参照国际上协调运用碳税和碳交易政策的成功实践，碳税和碳交易的协调主要包括覆盖范围互补和价格机制协调两个方面。在覆盖范围方面，考虑到我国已经上线的碳排放权交易市场已经确定了发电行业重点排放单位名录，因此，可以规定包括重点名录在内的碳排放量大户主要适用碳排放权交易制度，其他小微企业主要适用碳税制度，同时为了避免对同一纳税主体造成碳税和碳交易同时实施的双重负担，考虑将被纳入碳税调控范围的企业从碳交易市场上购入的碳排放量予以免税。

（作者单位：河北经贸大学）