戚国伟　李炜　雷雯

摘 要：制度体系是高校推进国家治理体系和治理能力现代化基本保障和重要依托。面对制度体系滞后、执行效能梗阻、监督保障乏力的困境，高校应当坚持正确办学方向，秉持共治理念，推进良法善治、提升履规自觉、加强履规保障，把制度建设嵌入内部治理全程，加快推进“双一流”建设，高质量实现办学目标。

关键词：高校；治理；制度体系

中图分类号：G647文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.01.003

The Necessity and Approach of Promoting Colleges and Universities Governance with System Construction

QI Guo-wei， LI Wei， LEI Wen

（Shenzhen Graduate School ，Peking University， Shenzhen 518055，China）

Abstract：Institutional system construction is the basic guarantee and important support for colleges and universities to improve the governance system and enhance the governance capacity. Facing the lagging of internal system， obstruction of implementation efficiency and lack of supervision and guarantee， colleges and universities should adhere to co-governance to promote good law and good governance， improve the rule consensus among members， and improve system implementation with strengthening supervision and guarantee， so as to embed the system construction into the whole process of internal governance and achieve the strategic goal with high quality.

Key words：colleges and universities;  governance;  institutional system

大学治理是宏观国家治理的重要组成部分。高校是具有“多元共治”特点的学术共同体，运行规律上具有独特性、文化交融上具有嵌入性、管理服务上追求有效性、内外治理上富有调适性［1］，面对新时代的挑战机遇和历史使命，高校必须以高质量的制度体系支持自身治理体系和治理能力的现代化，推进改革发展。

一、何以必要：制度体系在高校内部治理中的基础地位和重要作用

制度是规范和调节一个共同体内各成员行为关系的约束性规则，也是实现共治共享的载体。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，对于高校高质量内涵发展意义重大。

（一）制度体系是构建现代大学制度、推进“双一流”建设的核心命题

近年来，国家和教育主管部门先后发布了中长期教育改革和发展规划纲要以及推进高等学校“双一流”建设的一系列重磅文件，对构建中国特色现代大学制度、推进高校依法制定章程、健全完善规章制度等提出明确要求。在国家教育主管部门的倡导和要求下，高校章程建设全面铺开，各高校以推进大学章程为先导，积极健全自身制度体系建设，营造一流大学文化，促进管理服务提升［2］。在高校章程及制度体系的牵引保障下，高校在教育教学、科技创新、人才强校等“双一流”建设改革中所面临的挑战得以有序应对，制度建设与高校推进高质量发展必然成为互为促进的正向耦合。

（二）制度体系是高校完善治理体系、推进依法治校的基础工程

依法治校是法治中国的重要组成部分，也是高校完善提升治理能力的根本要求。高校治理体系是贯通学校战略目标、组织运行管理、办学要素分配、风险节点控制和信息传递沟通等各要素的有机整体，纵向上来讲，包括决策体系、执行体系和监督体系；横向上来说，包括制度体系、资源配置体系和信息沟通体系。在这一有机整体中，制度体系是贯通上下左右治理关系的四梁八柱，通过明晰领导决策机制、各类机构议事规则、分领域执行机制以及监督执行保障机制，推进权责法定和各层面“怎么做/依据什么做”的问题。如同法治体系之于国家治理体系的作用，高校制度体系必然是高校治理体系中的骨干工程。

（三）制度体系是高校提高治理效能、优化资源配置的内在要求

制度规则作为调节社会关系的规范体系，具有协调和平衡不同群体的利益诉求的重要功能。高校组织管理具有鲜明的多群体共治特点，需要以清晰有效的规则统领、整合、协调各类关系［3］，善于运用制度规则推进改革、化解矛盾，是高校自身治理能力的标识。订立一套明确的行动纲领和规则规约，充分发挥制度的协调性、规约性优势，有助于高校提高资源配置效率，降低组织内耗，激励行为方式，释放活力潛力。这是高校调整和理顺厘清内部治理体制机制、提高治理效能、推动事业改革发展的内在需求，也是回应外部期盼、实现目标使命的基本途径。

二、何以困扰：高校制度建设的常见弊病

治理区别于传统的行政管理，显著特点表现为治理主体一元走向多元、治理取向从秩序转向公平正义、治理方式从法制转向法治、治理结构从封闭转向开放［4］。大学共同体的组织成员负有对集体战略责任分担的义务，享有协商共治的权利，充满对效率公平的期待。但是从现实来看，有的高校在治理理念上仍然踌躇不前，运行逻辑仍然在传统的管制思路下徘徊，尚未建立与时代背景相匹配的制度文化。

（一）制度供给输出不足

高校变革调整过程复杂多样，不确定性强，但制度输出往往适切性不足且存在功能障碍，或体系不全、设计粗放、迟滞延后，或因设计“理性自负”而陷入形式和虚化的制度“乌托邦”，使得制度似有而无，终归束之高阁［5］。有的高校立规过程中民主参与不够，师生仍处在被“管制”和“规训”的相对方，合法权益和主体地位未得到充分尊重，各群体受益不均，甚至诱发结构性矛盾。制度内容表达上，往往重“要做”的道德宣扬和“不能做”的底线规约，而缺乏“如何做”的中间指导，导致操作性不强。有的高校归口责任不清晰，未能明确专门的机构统筹全校制度建设工作，立法规则和立规指导培训缺失，合法性审查不力，各部门各单位立规行为随意、内容辨识不清，政出多门、衔接不畅甚至政策打架，消解了制度的有效性。

（二）制度执行效能梗阻

高校是具有独立法人资格的办学实体，但是高校的一些管理者在依法治校、依规履责意识上与高校独立法人地位不相称，运用法治思维及法治手段治校理教、推动改革发展、防范化解重大风险的能力尚有欠缺，规章制度“重制定、轻执行”的滥觞也在高校凸显。校内各个制度执行主体实施政策时，往往“管生不管养”，未能做到及时对制度执行情况跟踪评估并持续优化，未尽到执行者的责任。有的制度形同虚设，有令不行、有禁不止，或执行刚性不足，变通随意，开天窗留后门，甚至故意规避，对制度的严肃性和权威性造成不良影响，既损伤组织公信力，也压抑了共同体成员的制度信仰。

（三）监督保障配套乏力

制度执行、考核、监督未能实现有机统一，履规监督保障机制尚未有效纳入治理框架，制度执行情况与干部履责评价脱节，赏罚无序。有的执行部门对监督存在误区，认为监督制度执行只是纪检、审计等专责监督部门的事情，未能扛起职能监督主体责任。制度条文中的问责条款成为“程序化”的机械章节，条款生硬、规则泛化，在实际操作中无法与问责有效衔接。加之高校整体问责制实施基础薄弱，问责环境不健全，对于各类失职失责追究普遍停留在价值设想层面，对于制度执行不力、执行偏差导致不良后果的行为，鲜见实际的问责追责。

三、何以可为：高质量推进大学制度体系建设的路径选择

2021年，中央印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，建立“各类组织积极协同、群众广泛参与”的基层治理体系成为国家导向。高校师生文化素养和道德素养高，主体意识和法治意识强，在民主共治方面具有高度的自觉意识和理念共识，再加上高校独立法人单位的独特优势以及国家关于扩大高校办学自主权的政策导向，这些为高校构建良法善治和共识行动的制度体系文化以及引领共建共享治理格局，提供了内生动力和现实可能。

（一）从“有法可依”到“良法善治”：构建科学的制度订立机制

立规机制是高校制度体系的基础性环节，核心是践行大学共治理念，实现科学立法、民主立法，推动制度建设从工具手段到价值规范，提升制度输出的道德意识和师生制度信仰。

一要解决制度“有没有”的问题。“经国序民，正其制度。”依法治校的前提是有规可依、有法可依。在制度体系上，首先要推动大学章程成为多元主体共生共治的根本公约，并以大学章程为基本遵循，瞄准治理体系改革重点方向和重心下移关键链条，推进文件梳理和“立改废释”工作 ［2］。在横向分类上，可以从领导决策制度、议事规则制度、学术运行制度、教学科研制度、干部人事制度、资金资源分配制度和监督保障制度等方面予以划分梳理，力争系统规范、相互配套、左右联动；在纵向分级上，以大学章程为统领，区分核心管理制度、重要管理制度和一般性制度，做到层次清晰、主次分明、上下衔接。既要避免关键制度缺失，亦要防止令出多门，以致规则效应相互抵消。

二要解决制度“好不好”的问题。“良法是善治之前提。”先进的治理理念与价值引领是凝聚共识、规范行为的先导。要着力提高制度供给质量，扩大有效供给，减少无效或低效供给［6］。在立规过程上，要尊重师生主体地位，构建听取民声民意的程序性机制，提升参与互动，使“良法”能够契合大学价值品味、教育逻辑规律和立德树人核心使命，实践协商治理的理念；在立规内容上，要动静相宜、疏密有度，既看当前，也顾长远，既避免“牛栏关猫”，也不“层层加码”，使“良法”能够因地制宜、有效管用，促进办学要素有序流动，激发各方活力；在立规配套上，要明晰权责义务、细化操作指导，使“良法”可执行、可操作、可监督、可追责，制度设计时可配套流程性文件或辅以相关案例，既要在道德指引和底线规约上告知“要做”和“不可为”，也注重为困境提供解决策略，告知“如何為”。

三要解决制度“统和散”的问题。制度建设工作是一项系统性工程，需要有明确归口部门统筹制度“立、改、释、废”，可以根据自身管理实际，归于综合行政部门或政策法务部门。每个高校都亦应当有一部自身的“立法法”，明确立规程序，对规章制度的起草、意见征集、论证、风险评估、制度决策进行规范；还要注重加强立规指导和技术培训，形成统一领导、民主公开、各方参与的立规工作格局，提高制度订立的水平和质量。此外，应依托法务部门或政策研究部门，将制度合法性审查机制具体化和程序化，确保制度规章不与上位规定和学校章程相背离、不与其他法规相冲突。

（二）从“约束规训”到“履规自觉”：构建高效的制度执行机制

明代张居正在切除时弊推进万历新政时，曾提出：“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”这一论断生动诠释了制度建设必须一手抓立规，一手抓执行，有规必行、有法必依是规矩制度的生命力和权威性所在，需要守规者和执规者形成高度的意识自觉和集体行动自觉。

一要强化宣传引导，提升制度共识。制度因人们的意向而生，并通过影响人们的意向而发生作用，反过来，人们对制度的认知也影响制度的维系和变迁，当治理情景场域内的个体意向融合成集体意向，制度执行就有了基础［7］。因此，制度出台后首先要加强相应的阐释、宣介和说明，厘清高校内部治理各相关方权责利边界，提高规则共识和意向融合。而推动权责理念深入人心，则既要鼓励校内各权益主体发挥智识热心关切学校事务、合理合法表达自身的利益诉求，同时也要引导推动成员理性自觉地履行自身权责和法定义务，共同遵守各方规则约定，共同维系共同体发展。

二要强化执行规范，加强配合协同。治理是基于制度规则的集体协同行动。权责利的边界一旦经过制度化的确认，就要规范执行、一贯到底，这是制度公义所在。一是要建立督导督查机制。制度归口部门要建立制度落实督导督查机制，推动执行者用制度授权、设权、行权，用制度管事、管钱、管物，用制度推进高校组织领导体系、教育学术体系、资源配置体系有效运转，真正把制度规则转化为治理效能。二是建立协同配合机制。各单位各部门既要做到权责边界明确，也要在制度执行中密切协作、做好衔接、相互配合，提高制度执行效率，构建相容共生的制度规则合作行动框架。

三要强化执行反馈，促进持续优化。制度的建立和完善是一个动态过程，任何规则都不可能一朝制定即一劳永逸，制度的问题导向使得规则本身就存在一定滞后性的先天缺憾，随着改革的推进、形势的变化，必须及时调整优化予以应对。这就要求在制度执行过程中，必须做到跟踪问效、动态反馈、及时纠偏。针对新情况新问题新需求，制度建设归口部门应定期督促各单位研判形势、检视问题，回顾梳理不同历史时期不同范围的制度情况，使得制度建设因时因事而变，不断提升制度的时效性和适用性。

（三）从“单打独斗”到“合力保障”：构建有力的履规督导机制

正所谓“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，制度的优势想要真正转化为提升治理的成效，决离不开强有力的督导监督。但是，履规监督不是纪检监察或审计等专责监督部门“单打独斗”的独角戏，更需要各方通力合作、同题共答。

首先，职能监督是加强履规督导的前提基础。职能监督区别于纪检、审计等专责监督，指的是上下级之间以及各级所属工作部门依法依规履行的监督职能。高校内部各职能部门对上支撑党政运行，对下服务保障教学科研单位改革发展，既是规章制度的参与制定者，也是各项规则的贯彻执行者。各部门业务范围内的制度政策一经制定，学校重大决策部署一经做出，各归口职能部门必须主动对其执行落实情况在职责范围进行必要的督促督导，这是当然且首要的主体责任。职能监督是寓于管理服务中的监督，具有专责监督不具备的天然优势，在制度执行和业务办理中主动前置控制关口，有助于实时跟踪、动态反馈，第一时间发现并纠正执行偏差，优化管理。职能监督主体责任落实到位，是制度效应得以发挥的前提。

其次，考核评估是加强履规督导的重要抓手。高校应发挥考核指挥棒作用，制定具体化的机制，把制度绩效纳入部门和干部考核评价体系，推动守制度、讲规则蔚然成风。制度绩效既要看制度供给、制度执行情况，也要从治理效能方面去检验［8］。高校干部人事部门要设计机制开辟渠道，使治理相关方参与到制度绩效考评中来，把规则意识和规矩意识是否强化、能否依规履职、能否科学运用制度开展工作、干出成效，作为衡量管理服务部门及其工作人员作风、能力、水平的重要标准，并积极推动考核结果运用。

最后，专责检视是加强履规督导的底线保障。我们党高度重视加强组织的制度化建设，近年来中央发布了一系列关于党内法规制定以及党内法规执行责任制的规定，明确要求各级党组织和党员领导干部把执规责任扛起来。高校要统合纪检监察、审计内控、内部巡察等再监督力量，建立贯通协调的监督机制，形成制度执行的联动推力。纪检监察机关要监督激励干部依规履职担当，细化和完善问责制规定，对于执规履规不到位、失职失责的行为，敢追责、真追责，做到徙木立信。内审内控和内部巡察可优势互补加强协同，前者从制度效益评价切入，通过督导、评价、建议，推动制度向治理赋能，后者则从政治责任上审视决策者、执行者的制度作为，形成协同检查、协同研判和协同整改格局［9］，共同推动制度完善和治理提升。

四、结语

制度建设是大学治理中的系统性工程，也是依法治校的题中之义，需要各方久久为功、持续推进。要注意的是不同属性高校皆有其自身特点、传统和实际情况，在具体的制度设计中，哪些做法是最适合自身的，往往没有现成答案，要做的还是要遵循教育规律，区分治理差异，实事求是，因地制宜。但无论如何，在高等教育改革背景下，以制度体系为抓手提升治理能力、有序回应外部期待、有效协调内部关系并促进战略目标的实现，是所有高校必须直面不讳并认真求解的时代课题。

参考文献：

［1］张衡，眭依凡.中国特色一流大学治理结构：理论基础、体系架构、变革路径［J］.中国高教研究，2020（3）：11-16.

［2］孫霄兵.推进大学章程实施 提高高校治理水平［J］.中国高等教育，2016（19）：5-7.

［3］陈锡坚.大学内部治理的学术理性探索［J］.现代教育管理，2020（3）：7-12.

［4］夏志强.国家治理现代化的逻辑转换［J］.中国社会科学，2020（5）：4-27.

［5］张衡.大学治理方法论取向：结构主义、制度主义与行动主义［J］.清华大学教育研究，2021（2）：25-32.

［6］李莉.制度供给力：实现国家治理现代化的关键［J］.泉州师范学院学报，2021（3）：12-17.

［7］周作宇.大学治理行动：秩序原理与制度执行［J］.清华大学教育研究，2020（2）：1-29.

［8］燕继荣.制度、政策与效能：国家治理探源——兼论中国制度优势及效能转化［J］.政治学研究，2020（2）：2-13.

［9］李延绍.高校内部审计与巡察协同机制构建［J］.会计之友，2021（4）：141-145.

［责任编辑、校对：杨栓保］

收稿日期：2022-12-20

作者简介：戚国伟（1983-），男，山东菏泽人，党委副书记，助理研究员，博士，主要从事教育管理，高校治理等研究；李炜（1981-），女，河南平顶山人，院长办公室党委办公室职员，硕士，主要从事教育管理研究；雷雯（1986-），女，山西太原人，内控办公室职员，硕士，主要从事高校治理研究。