高校财务治理研究：现状、问题及展望

2023-04-11杨从印王佳琪

会计之友 2023年8期

杨从印王佳琪

【摘要】财务是高校开展各项工作的重要支柱，财务治理是高校治理的重要组成部分。为提高研究价值，使相关研究更好地助力财务治理实践，文章对高校财务治理文献进行了较为系统的梳理总结，发现国内学者对高校财务治理的研究热点集中在内涵与要素、治理结构、财务治理难题、财务治理成效与评价四个方面。立足新发展阶段，对高校财务治理研究的不足进行分析，认为主要表现为理论研究不够深入、创新性不强，实证研究略显不足，热点、重点问题研究有待加强三个方面。在此基础上，提出“十四五”时期高校财务治理需加强基础理论研究、充实实证研究、深化热点问题研究。

【关键词】高校财务；财务治理；研究热点；现状；展望

【中图分类号】 G647；G475 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）08-0122-06

2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》聚焦教育发展的质量与效益，将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为十大战略任务之一。2019年10月，党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大戰略部署，为高校进一步优化财务治理指明了方向。2021年，“十四五”规划强调要深化教育改革，提高教育经费使用效率，优化高校治理结构。完善现代大学治理体系与治理能力现代化，必须要健全财务治理体系。2022年修订后的《高等学校财务制度》中，把“提升财务治理能力和水平”作为制定本制度的目的，体现出国家对高校财务治理的重视。治理体系与治理能力现代化成为各领域专家学者研究的热点，高校财务治理体系与治理能力现代化也不例外。本文对高校财务治理相关研究进行回顾与总结，思考创新研究方法、完善研究内容，以期为新形势下我国高校财务治理的研究与实践提供启示与参考。

一、高校财务治理研究现状

（一）高校财务治理的内涵与基本要素

随着高校教育体制改革的推进，我国高校办学自主权逐渐扩大，高校教育经费与资源的筹资渠道日趋多元化，财务治理环境与治理体制也随之发生了变化。商业领域的财务治理理论被引入高校财务工作中，财务治理成为现代大学治理的核心之一。在企业财务治理理论的基础上，国内学者从财务契约制度、财务管理、共同治理等视角对高校财务治理的定义进行阐述，虽具体的表述不同，但一致之处在于都强调以“财权配置”为核心，通过制度安排实现权力制衡，从而提高财务治理效益。契约制度观认为高校财务治理是高校治理主体为了对各利益相关主体的权责利进行制衡而设置的一系列财权配置的制度安排[1]。权力制衡观认为高校财务治理是在政府公共管理理论与现代公司制度理论基础上形成的，用以协调和平衡高校利益相关者之间财务关系与财权的设计和安排[2]。财务管理观认为高校财务治理以服务学校内涵式发展为目标，是财务管理工作的全面升级，是对学校利益主体的财务资源配置进行的系统性、全局性安排[3]。

财务治理的基本要素包括治理主体、治理客体和治理目标。高校财务治理的主体是指能够参与高校财务活动的财务核心利益相关者、关键利益相关者、紧密利益相关者和边缘利益相关者[4]。客体即财务治理的对象，指财权及配置活动中产生的冲突及问题。治理目标即通过合理的财权配置达到权力制衡，实现利益相关者的利益最大化，确保财务工作的科学高效，推动高校高质量发展。

（二）高校财务治理结构研究

关于高校财务治理结构，国内学者持有两种不同观点。一些学者将财务治理结构等同于狭义的高校财务治理，从高校财务治理结构的应然状态、财务治理结构失衡、利益相关者等视角出发，将高校财务治理结构定义为：为实现利益相关者财权配置公平有效的一系列契约性的制度安排，应当使各主体能够广泛参与其中进行共同治理。这些学者认为当前我国高校财务治理结构的主要矛盾是因决策、执行、监督等环节问题导致了权力配置不合理，但可以通过构建利益相关者协调合作的决策结构、完善以校长为首要负责人的执行结构、健全行之有效的监督机制来优化组织结构；通过建立参与决策的多边治理体系、双层级财务运行体制以及双轨运行的平衡机制推进治理体系改革；构建董事会制度实现利益相关主体权责利的相互制衡等提高高校财务治理的能力和水平，推动高校高质量发展[5]。

还有学者则将财务治理结构视为财务治理的基础，认为治理结构的优化完善有利于提升高校财务治理水平。例如主张通过多元主体共同参与来厘清财务治理的权责利，理顺政府与高校、党委会与董（理）事会、党委领导与学校法人、校长与总会计师、“统一领导”与“分级管理”、行政权力与专业权威等多重关系，建立起各主体相互支持、相互制约的体制机制，实现利益相关者的利益最大化[6]。虽然学者们都主张通过完善组织结构实现利益相关者财权配置最优化，但关于高校财务治理结构的界定尚未完全统一，基础的财务治理理论研究还需要进一步深入。

（三）高校财务治理难题研究

1.高校财务治理存在的难题

已有研究对财务治理难题的探析主要从三个维度展开。首先是制度规范不到位的问题，这始终是高校财务治理的关键风险点之一。在过去部分高校尚未建立起完善的法人治理结构，导致经济责任制度流于形式，未能形成有效的内部控制制度[7]，这些问题至今仍然存在于部分高校中。在预算管理制度方面，教育部发布的《高等学校财务制度》等制度，旨在推动提高高校财务管理水平，但还有待优化完善。内部控制制度建设方面，由于缺乏整体性思维，规章制度设置过于条块化，细化规定出现重叠、缺失甚至矛盾。虽然近年来预算改革不断深化，但仍存在国库支付制度与拨款结构不合理、专项资金项目评审周期长、学校对预算总额的控制力受限等问题[8]。在民办高校领域，因相关法律法规较为笼统，文件的指导性和操作性不强，导致民办高校的财务治理缺乏科学规范的依据与保障[9]。

其次，治理机制不完善的问题。根据已有的经验研究和实证研究，高校财务近年来普遍存在决策机制不完善、内部监督机制有效性低、激励与约束机制不健全的问题。缺乏有效的激励机制或过多的约束都会导致个人能动性、积极性、创造力不足，监督约束机制不健全与低成本的违规处罚力度则会导致腐敗行为的产生，形成财务治理领域的廉政风险点。近年来信息技术的飞速发展也给高校财务治理带来了机遇与挑战，信息共享机制的不完善、“大财务”“高校财经”治理机制未能协调运行等成为信息化时代愈发凸显的财务治理困境[10-11]。

最后，财务治理实践中存在的难题。学者们分别从各自的视角例如高校科学发展、构建新发展格局、财务信息化建设等出发探讨了高校财务治理实践的困境：预决算管理薄弱，资金使用效益低；内部控制制度落实不够，监督不力问责不严；绩效管理目标简单化、短期化，考核结果未有效应用；业财融合不足，形成财务孤岛；财务人员业务能力较弱，专业素养有待提高[12]。也有学者指出数字时代高校财务治理的独特问题：数据多头分散管理、业务数据的生产与使用缺乏统一的标准、缺乏大数据全过程管理与数据治理文化[13]。

2.高校财务治理难题的成因

学者们普遍从外部和内部角度分析高校财务治理难题的具体成因。影响高校财务治理难题产生的外部因素主要来自政府这一行政主体。政府的不当规制限制了高校独立法人地位的落实，高校始终难以自主实施财务治理活动，增加了运行成本；政府“放管服”改革在高校财务治理领域的推进缓慢，落实不够彻底，影响了高校财务治理效益和水平；教育行政部门关于高校财务治理体制模糊的政策导向也导致实践中产生了诸多难以解决的问题。

高校财务治理难题产生的内部原因主要有三点。第一，高校整体治理机制存在不足，决策、监督和执行机制问题导致位于其下位的财务治理机制同样存在缺陷[14]，而过度行政化也导致学院主体地位的弱化，成为学校任务的执行与配合者，不仅消耗大量成本，也制约了改革的深入推进。第二，在理念意识方面，高校对财务治理的定位存在误区，对财务治理体制机制建设的重视程度不足，成本效益观念薄弱，绩效意识不强；而在学校治理中，财务治理统筹全局的内部整合意识薄弱也使得顶层设计和统一规划成为虚设，导致制度设置出现重合或矛盾，且在当下大力推进信息化建设时仍然存在沟通网络不畅、信息孤岛等问题。第三，干部“免考”也是重要的内部原因之一，当前许多高校在进行干部任用考核时并未将责任范围内的财务情况纳入指标体系，导致激励与约束机制效用滞后。

3.高校财务治理难题的对策

基于上述对成因的分析，学者们从政府和高校两个层面提出了化解财务治理难题的对策。政府层面主要包括三方面：一是完善责任体系。优化高等教育领域的财政关系和事权划分，发挥政府的宏观指导作用，赋予高校充分的自主权，调动高校的能动性与积极性。二是落实“放管服”改革。政府应按规定优化财务拨款结构，为学校财务治理提供政策制度保障与资金支持，支持高校自主管理经费并建立规范严谨、数据公开并有效运用的经费系统，推动高校完善预算编制、强化绩效管理。三是建立健全监督体系。政府应及时优化、修订相关文件，创新监督手段，同时督促高校搭建信息公开平台，出台政策鼓励利益相关者群体与社会其他公众参与监督，推动高校财务高质量发展[15-16]。

学者们普遍认为，高校层面优化财务治理的路径包括创新理念、健全制度、完善机制、强化预算管理与内部控制、加强信息化建设等。理念引领实践，高效的财务治理需要从问题出发，避免财务工作惯性思维，创新方法和理念以解决实践中存在的问题，还要从宏观、中观、微观视角出发树立大财务观、绩效引领和精细化管理的现代化财务治理理念。

首先，针对高校财务治理制度机制方面存在的难题，学者们提出了健全相关制度、完善财务治理结构与机制、创新财务理念等建议。制度层面的措施主要是根据高校自身发展情况，健全与之相适应的经济责任制度、内部控制制度、成本核算制度、财务信息公开制度和公开标准等[17]。高校财务治理的实质是财权配置，因此要理顺财务治理关系，合理安排各项权责利，优化财务治理结构：形成党委领导下利益相关者共同参与的决策结构，在财务决策方面给予学院充分的自主权。在财务治理的执行层面，以“统一领导，分级管理”为目标，建立以校长为总负责人的财务执行机构，明确二级学院、职能部门的财务治理责任与分工。同时构建监督结构，拟定权力清单，明确权力边界，构建内外部协同的监督体系，深化内部控制与风险管理[18]。完善财务治理机制即构建财务运行机制，优化并落实内部激励与约束监督机制，引入资产使用效率考核评价机制，健全信息共享机制，规范经济活动，防范经济风险，打破信息壁垒，避免非必要的经济损失[19]。

其次，由于预算在资源配置中起主导作用，因而预算管理成为财务治理的核心内容，高校应着重强化以绩效为导向、以业财融合为核心的全方位全过程预算管理，优化绩效目标与评价方式，要重视绩效结果的有效应用从而推动资金使用效益。高效的内部控制不仅能够促进财务治理的优化，更有利于推进高校治理能力与治理水平的提升。针对内部控制中存在的问题，学者指出要加强风险管控，建立风险预警机制，及时识别与应对风险，加强对各项内部控制活动落实的监督[20]。

最后，在信息化建设领域，为了能充分发挥信息化对高校财务治理的积极作用，避免其带来的消极影响，有学者指出要建设一支既懂财务又懂信息化的复合型财经人才队伍，推进大数据等新技术的运用，构建完善的财务治理信息化建设支持网络[21]，充分发挥信息化对高校财务治理的积极作用。

总的来说，学者们对高校财务治理现状及问题的研究可以概括为三类。一是从委托代理理论、利益相关者理论等相关的治理或管理理论出发，聚焦于我国高校财务治理在某一阶段的现状，并针对问题提出符合时代背景的改进建议。二是将宏观环境或某一发展战略作为研究视角，分析高校财务治理的现状及问题，提出提高高校财务治理能力的相关建议。三是从高校财务治理的具体内容出发，进行现状和优化措施的阐述。关于高校财务治理问题的现有研究以经验研究为主，已经形成了一定的研究模式，但得出的结论相似度较高。微观层面的具体案例分析与定量研究较少，且近年来的研究对高校财务治理的重点问题关注不足，例如关于财务治理责任明确与落实情况、高校筹资机制、财务治理与高校发展战略规划的契合度、财务治理结果有效性等问题的研究成果较少，对财务治理信息化的研究也不够深入，很少从财务治理的整体视角进行信息化建设问题的专门研究。高校财务治理的现代化建设是高等教育现代化的必然要求，因此在“十四五”时期，该领域的研究应当更加关注与高等教育现代化发展紧密相关的财务治理问题。此外，已有研究对问题产生的原因分析不够深入，忽视了政府、高校之外的利益相关者群体的影响。在优化路径的探讨中，部分学者按照已固化的模式泛谈，没有针对具体问题提出相应的对策，问题与对策的契合度较低，导致研究的价值有限，不利于现实存在问题的真正解决。

（四）高校财务治理成效及评价方法研究

1.高校财务治理成效研究

随着高校财务治理实践的逐渐深入，开始有学者关注财务治理的成效，探索构建科学可行的评价体系与评价模式。李华军[22]对54所高校进行了問卷调查，通过数据分析与总结得到学校性质及层次、财务人员队伍结构是影响高校财务治理的因素，在财权配置、问责机制、会计核算与财务管理业务方面取得的治理成效相对较好，各高校需要进一步加强财务治理体系建设，优化财务治理结构。

2.高校财务治理成效评价方法研究

目前学界应用较多的指标权重与评价等级确定方法主要有层次分析法、德尔菲法和问卷调查法，在建立了完整的指标层级模型和评价等级体系之后，运用模糊综合评价方法等对样本高校的财务治理能力进行评价，并通过对样本高校进行案例分析以证明指标的合理性[23]。仅有个别学者通过其他方式选择评价指标。如姚晖等[24]从多份官方公开文件中提取出财务决策、预决算管理、财务控制和财务监督方面的指标，经过综合考虑构建了高校财务治理水平测度指标体系，以教育部直属高校和“双一流”建设高校为样本，基于教育部和各高校等公开数据信息进行因子分析，结果显示高校财务治理的总体水平不高且存在显著校际、区域差异，需要高校、教育主管部门和利益相关者共同参与优化治理。

国内学者通常将财务治理绩效评价作为评价治理成效的重要方法，但关于财务治理绩效评价体系的构建，学者们关注的重点不同，因此指标选择也并非完全一致。王春晖等[25]借鉴平衡计分卡方法，从管理与服务、内部业务、财务层面和学习成长四个维度出发对高校财务治理进行了具体的指标设计。夏雪[26]以人力、物力、财力绩效为出发点构建了细化的评价指标，并运用主成分分析法对案例学校进行量化评价。顾效瑜[27]考虑到不同高校之间财务绩效的共同点与不同点，构建了通用性指标为主、补充性指标为辅的评价体系。

可以看出，目前多数学者进行评价研究时都根据整体性、重点性、可测量性、可比性、独立性等原则将财权配置、人员管理、财务原则与方法、预算管理体系、信息披露作为一级指标。但已有研究中指标权重确定的方式较为单一，基本通过传统层次分析法与专家打分法得出，取值的合理性难以保证，结果也容易受到主观因素的影响。另一方面，关于高校财务治理评价的研究成果数量较少，缺少比较研究。在之后的研究中，应当注重创新指标选取方法与评价方法，注重各高校之间的指标差异分析；加强定性研究，关注微观案例进行治理优化前后指标结果的对比。

二、现有研究存在的问题

（一）理论研究不够深入

一是高校财务治理的部分概念界定尚未完全明晰，有待统一，基础的理论研究还需深入。二是理论基础的创新性不强。一方面，委托代理理论、利益相关者理论等组织学理论和大学治理的相关理论被普遍应用于高校财务治理的研究中，但很少有研究以新兴交叉学科的融合理论为基础；另一方面，现有研究的理论基础多由国外引入国内，受制度环境、文化差异、价值导向的影响，国内外的高校财务实践存在一定的差异性，目前管理学、高等教育学等领域正在如火如荼地构建本土理论体系，但在高校财务治理主题下，仍缺乏立足我国国情和发展实践的、具有中国特色的相关理论体系。

（二）实证研究略显不足

已有研究中，采用思辨法的归纳总结式研究较多，这些研究的框架已经比较完善与固定，研究套路与研究方法同质化程度较高，因而得出的结论也极为相似，这一定程度上说明了研究不够深入，具体问题具体分析的实证研究还有待加强。究其原因，虽然近年来研究的深度和广度不断扩大，从表层的描述性研究向深入剖析高校财务治理的内涵与外延转变，学者们也逐渐重视实证研究，开始在以往纯理论研究的基础上尝试进行微观具体案例的分析，但由于样本数据的采集较为困难、新时期推进高校财务治理的重大部署实施时间较短等因素，基于高校财务治理实践的定量研究与定性研究有一定的开展难度，这是今后研究需要关注并解决的难点。此外，现有实证研究的对象往往是财务治理中一项具体内容，例如仅着眼于研究财务队伍建设、信息化建设、项目管理中某一方面存在的问题，而忽视了从系统的、全面的视角出发分析案例学校的财务治理问题，不利于从整体上探寻财务治理实践困境的根本所在。

（三）热点、重点问题研究有待加强

大学治理状况与高校财务治理实践是不断变化的，因此高校财务治理面临的重难点问题也不是一成不变的。查阅梳理近年来相关文献发现，学者们抓取热点议题的速度较快，财务治理体系构建、信息公开、科研经费管理与预算管理、风险控制、治理效益与评价等主题的研究成果数量可观，但由于上述实证研究不足等问题，导致这些研究结论差异性不大，对于所提出的对策也没有论证检验其可行性。此外，目前对一些重点议题重视度仍有不足。例如，财务治理体系是高校建设的重要保障，研究应当关注国家政策、制度环境如何影响高校财务治理，以及如何优化财务治理能够促进大学发展，进而实现国家战略规划目标，但目前从大学治理、高校建设、国家发展规划等视角出发的研究较少，高校财务治理与大学、国家发展之间的联系有待进一步加强。

三、研究展望

（一）强化高校财务治理的理论研究

一方面，研究的理论基础应由单一向多元转变，不同学科多元理论的交叉融合能够拓宽研究思路，从新视角对研究对象进行探析，避免研究范式的固定与同化，也有利于增强研究的创新性。例如将系统科学领域中的协同理论融入成熟的治理理论，形成协同治理理论，研究高校财务治理结构与体系的构建，从生态学视角出发结合利益相关者理论探索实现财务和谐治理的路径，以及经济学、管理学等不同学科视角下的财务治理比较研究等。另一方面，学者们应立足新发展阶段，抓住理论创新的现实机遇，扎根本土情境，提出具有中国特色的、能够体现中国智慧和中国价值的高校财务治理相关理论，为实证研究奠定坚实的理论基础。

（二）进一步充实高校财务治理实证研究

研究不应仅浮于表面，而是要通过规范研究进行深入论证与剖析，避免重复研究。实证研究能有效提高研究的科学性和结论的严谨性与逻辑性，因此高校财务治理领域的研究应关注具体的实践情境，加强实证研究，使研究结论能够反映出真实存在的问题。不仅要加强把握全局的定量研究，也要重视深入剖析问题实质的定性研究，更要将定量研究与定性研究有机结合，采用混合研究方法，优化研究框架，减少研究方法偏差导致的负面影响。实证研究也应注意从整体、全面、系统的视角对高校财务工作进行分析，将各部分问题进行整合梳理，避免孤立地分析问题，实现体系化的研究。对于研究中提出的解决问题的对策，也需要进一步通过实证研究验证在具体实践中是否可行有效，从而提高研究价值。

（三）加强高校财务治理重点议题研究

近年来，随着国家治理体系与治理能力现代化建设与教育理念、体系、制度、内容、治理现代化的不断革新，我国高校建设正朝着创新与完善内部治理结构、内涵式高质量发展的方向迈进，高校财务工作也在现代化建设思想指导下正经历由管理转向治理的理念与实践的变革，通过优化财务治理推动高校发展成为新时代高校财务工作的重要任务。因此，在今后的研究中，应当更加关注高校财务治理工作与高等教育发展的协调性问题。例如分析“双一流”建设背景下高校财务治理面临的机遇与挑战或发展困境，研究如何以财务治理理念转变和体制机制创新推动高校优化资源配置、提高经费使用效益，进而实现高等教育和高校内涵式发展；从大学运作最根本的制度——章程出发，梳理大学章程中关于财务治理体制机制的规定，调研规定内容与实践情况的一致性并对调研中发现的问题进行深入分析，探究问题产生的内外部成因，提出规范完善大学章程、创新优化财务治理的可行对策；立足“十四五”这一发展新阶段，研究高校财务治理面临的新形势、新问题，揭示新特点、新规律，分析财务治理需要承担的新任务并探索完成目标任务的有效途径，以推进财务工作更好地服务于高等教育的高质量发展。

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