□李景秀，康艺之，李向伟

（1.广东白云学院，广东 广州 510450；2.湖南农业大学，湖南 长沙 410128）

1 政策性农业信贷担保增信的作用机理

在农村金融风险的综合管理体系中，政策性农业信贷担保体系有发挥核心作用的地位和条件。

首先，作为专业性机构，政策性农业担保公司直接参与农村金融的全过程，有条件也有能力对金融风险进行直接管理。

其次，从现行的风险分担机制来看，政策性农业担保体系（通过担保和再担保业务）是农业信贷风险损失的主要承担者，从激励兼容角度，农业担保体系对建立农村金融风险综合管理体系的主动性较强。

再次，作为中央和地方财政出资设立，并由中央和地方财政共同管理的政策性担保体系，农业担保体系具有政府信用背景，受银行等商业性机构接受程度较高，与各级政府的交往和沟通也比其他商业性机构更顺畅，为其主导建立综合化农村金融风险管理体系提供了极大的便利条件。政策性农业信贷担保的增信作用机理如图1 所示。

图1 政策性农业信贷担保增信的作用机理

1.1 弥补市场失灵

农户融资难在一定程度体现了农村金融市场存在市场失灵，需要政府“有形的手”进行适当调控。农村信贷市场客观上存在农户信用信息不透明、可抵押资产少等问题，农户群体在信贷市场表现出明显的弱势性，与资金流动的逐利性形成鲜明反差，使农户在信贷融资市场处于弱势地位，难以按市场规则获取信贷资金和金融服务。

我国现代农业的发展起步迟、步伐慢，而现代农业项目具有投入资金需求大、建设周期长的特点。当市场的自我调节不能有效运行时，国家的适当干预能更好地提升资源配置效率。

1.2 风险分担、持续发展

作为微观经济主体的政策性农业信用贷款担保机构，其运行发展必须符合市场经济规律。特别是在其经营管理上，必须不断改进服务手段和担保品种，扩展和创新业务内容，不断完善其与金融机构在风险共担方面的机制和流程，使其自身风险能有效转化和分散，激发金融资金在农业上的投资活力，避免恶性循环的不利局面。这也是政府将农业现金补贴转化为建设政策性农业信用贷款担保体系的出发点。应合理引导农业产业迈入正轨，实现健康可持续发展[1]。

1.3 乘数效应

通过财政出资设立担保基金或风险补偿基金、注册资本金的方式，推动政策性农业信贷担保体系有效运转。综合运用贴息、补贴、奖励、担保、补偿等手段，充分发挥财政杠杆资金的乘数效应，吸引和撬动数十倍的社会资本和金融资金投入“三农”领域，为“三农”发展引入资本活水和资金动能。

2 山东省农业发展信贷担保有限责任公司增信作用分析

2.1 总体运营情况

山东省农业发展信贷担保有限责任公司（以下简称“山东农担”），是按照《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121 号）设立的政策性农业信贷担保机构。山东农担于2017 年12 月18 日正式成立，截至2020 年底，到位注册资本金共36 亿元，由山东省财政厅履行出资人职责。

山东农担在全国相对起步较晚，但发展速度很快，多项指标已居全国首位。截至2020 年底，山东农担在保余额277 亿元，在保金额放大7.69 倍。成立以来，累计担保金额326.21 亿元，累计放大9.06 倍（如表1 所示），累计担保、在保、年度新增金额，及净资产放大倍数、风险管控水平等指标均全国领先。

表1 山东农担2020 年基本情况表

2.2 增信机制：打造以农业数字供应链增信平台为支撑的农政银担机制

着力打造以农业数字供应链增信平台为支撑的农政银担机制，通过提升数据采集与处理能力破解农业融资“难、贵、繁”。2020—2021 年，山东农担通过整合政府、银行、产业、第三方等数据，接入中国人民银行征信系统，对农户进行精准画像，运用大数据提升效能，形成金融级数据和客户白名单推送给银行，可为产业链上的种、储、加工都提供贷款支持，农担信用管理、风险管控能力持续提升。截至2021 年6 月，山东农担项目代偿率仅为0.19%，远低于全国1.54%的平均水平。

坚持场景化、批量化和产品化原则，实现农业融资需求精准匹配[2]。主动融入农业经营场景，先后推出覆盖全省农业绝大部分行业的担保产品342 个，精准匹配农业周期，满足了农业产业集群发展的融资需求。聚焦省委、省政府重点工作，与省直部门、合作银行共同开发的担保产品贷款达到120.7 亿元，农业经营主体融资的易得性和可及性大大提高。

2.3 增信路径及效应分析：以支持淄博市博山区猕猴桃产业为例

淄博市博山区是山东最大的猕猴桃产区，种植面积近2 000 hm2，年产量2 万余t，种植面积和产量均占全省80%，也居全国区、县前列，获得国家地理标志证明商标。然而，果农以桃为生，却也为桃发愁。博山猕猴桃8 月底上市，自然储存时间只有30 d，放在冷库最多能延长到10 月底，很难储存到销售价格最高的春节，果农长期在“收入低—贷款难—发展慢效益低—收入低”的低水平发展中循环。

山东农担针对果农的这一痛点问题调研后进一步发现，农户分散经营缺少抵押担保，加上农产品产业链条长、市场主体多、数字化程度低等，导致金融机构不敢担保、不敢贷款。如何才能把更多的金融活水引入乡村，支持地方特色产业，是山东农担重点考虑的问题。经过深入研究，山东农担探索出了全过程参与农业产业链的有效做法。

首先，利用大数据优势，精准解决金融服务农业产业链中的堵点。实践中，山东农担通过下属企业鲁担（山东）城乡冷链产融有限公司全过程参与农业产业链建设和运营，期间积累了大量仓储数据、营销数据、种植数据、地块数据，在这个完备的数据之下，山东农担通过对这些数据的专业分析，精准开发了担保产品，在大数据支持下，保中、保后的管理成本也大大降低。具体做法上，农担公司在博山试点，用“水分子激活保鲜技术”搭建起新型冷库，把猕猴桃的储存时间延长了5 个月，解决了储存难题，但没有销售规模，依然形不成价格优势。山东农担联合当地政府，吸收各类农业经营主体，共建种植和营销两级合作社，先按照市场价收购农户猕猴桃存入冷库，5 个月后错峰销售，产品增值4 倍以上，扣除运营和技术成本，收入的30%作为二次分红返给合作社成员。新模式推广第一年，至少增收15 万元/hm2。

其次，通过打造农村数字供应链增信平台，撬动了更多的金融活水进入农业农村。围绕推进农村金融供给侧结构性改革等政策任务要求，山东农担将农业信贷担保优势所在的“增信、分险、赋能”作用扩大到农业全产业链。在帮助果农实现增收的同时，山东农担也获得了农业全产业链真实、完备的大数据。数据增信加政府财政贴息，不仅能帮助农民获得更加精准、低成本的融资服务，各家银行也争相与农担合作推出有针对性的涉农信贷业务。

再次，推进当地优势特色产业和社会化服务全面发展。山东农担结合不同地区资源禀赋特征及产业化情况，培育壮大新型农业经营主体，坚持服务和助推当地农业产业发展的政策目标。从2020 年底的在保金额分类看，按照经营主体划分，农户（含种养大户）占比65.21%，家庭农场占4.87%，农民专业合作社占4.42%，农业企业占25.5%；按照细分产业划分，粮食种植占6.2%，特色农产品种植占24.76%，农产品流通（含农产品收购、仓储保鲜、销售等）占22.31%，农产品初加工占12.61%，生猪养殖占4.12%，其他畜牧业占16.49%，农机社会化服务占9.13%（具体如图2所示）。

图2 山东农担2020 年12 月底在保余额分类情况

从实施效果看，山东农担通过与各个银行之间主动服务、降低利息，贷款、融资的成本更低、更便捷，带动了当地农业产业的发展升级，受益的是当地“三农”。山东农担充分发挥市场机制的作用，探索创新产品方案，引入金融机构竞争机制，降低农户的融资成本。截至2021 年6 月，包括新冠肺炎疫情以来的政府贴息支持，山东农担累计为全省11.8 万农户提供担保贷款600 亿元，在保9.1 万户456.2 亿元，2021 年1—6 月年新增4.2 万户270 亿元，用全国1/18 的资本金和人员完成了全国1/4 的增量，其中41%以上为首贷，项目平均贷款成本仅2.1%，比国家对农担考核要求的贷款成本还低73.7%，比原来农村的融资成本下降80%以上，累计为全省11 万农户减少成本超过50 亿元，户均减负约5 万元。

3 提升政策性农业信贷担保增信效应的对策建议

3.1 进一步增强全国各级政策性农业担保机构的资金实力和带动作用

完善配套支持政策，发挥政策性担保资金的杠杆作用，充分放大担保资本金、风险补偿基金，撬动更多金融资本和社会资本投向乡村、支持农户和各类农业经营主体投资开展现代农业生产经营活动，促进农村经济和经营主体健康发展，增强政策的精准支持，推进相关政策（贴息等）向担保机构承保的项目倾斜。

3.2 建立健全政策性农业信贷担保体系的资金投入和风险补偿机制

建立政策性农业信贷担保机构资本金和风险补偿基金的长效投入机制，纳入同级财政年度预算管理，并视市场环境变化情况适时调整，确保有充足的“源头活水”。建立和增强风险防控能力，加强担保机构自身的风险防控体系建设，强化底线思维，增强风险识别和防控能力；完善风险分担机制，改变担保机构承担大部分风险的弱势地位，完善政府部门、担保机构、银行、资金需求者（农户）等各方平等对话机制[3]。

3.3 增强市场化运作和可持续发展能力

聚焦“三农”的服务对象，精准支持农户及各类经营主体发展现代农业，壮大业务规模，提高市场化经营能力和担保效力。积极探索推广有效可行的反担保措施，破解农户及各类新型农业经营主体反担保资产不足的困境。发挥全国农业信贷担保联盟的体系作用，加强区域和业务协同。建立健全再担保体系；完善担保机构培训体系，强化人才队伍建设。