□石 旋，段文技

（中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193）

乡村振兴战略是解决新时代城乡发展不平衡矛盾的全局性战略，旨在构建“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村，其核心是要创建安居乐业的环境[1]。安居是为了满足人们对美好居住环境的需求而不断提高宜居水平的过程。深化宅基地制度改革是解决当前农村居住空间人地矛盾的有效途径。乐业指产业兴旺，是乡村振兴的核心与动力[2]。乡村产业融合是实现生产空间高效开发利用的重要手段。因此，在乡村振兴目标导向下推进宅基地制度改革与产业融合，实现农村生产空间与生活空间的同步振兴，具有重大的现实意义。

目前学术界已从理论渊源、模式选择、风险防范等视角，分别对宅基地制度改革与产业融合开展了深入研究[3-4]，但将两者置于同一框架下探讨内部关系与协同机理的研究较少。宅基地制度改革与产业融合分别意味着农村生活空间与生产空间的变革，具有逻辑的同步性。文章从理论层面阐释宅基地制度改革与产业融合协同推进的作用机理，同时结合山西省清徐县宅基地制度试点改革实践，尝试破解两者协同推进过程中乡村产业定位、宅基地制度供给等关键问题，以推进宅基地制度改革，助力实现乡村振兴。

1 协同推进宅基地制度改革与产业融合的必要性与可行性

1.1 协同推进的必要性

1.1.1 农村产业发展受现行宅基地制度制约

产业兴旺是乡村振兴的经济基础，其实现途径是打通城乡人口、土地、资金等要素的流动，推动乡村产业融合发展，重构乡村“人—地—业”耦合格局，但目前农村产业要素供给直接或间接受制于现行宅基地制度，存在以下问题。一是人才。产业振兴的主体应是高素质的“新农人”，需要建立下乡、回乡、返乡的人才汇聚机制。这就要解决相应居民的居住、社保等基本公共服务，而目前宅基地的流转对象限制在集体经济组织内部，身份限制阻碍了外来务工人员的安居，严重制约了劳动力供给过程。二是土地。农村产业发展用地理应为集体经营性建设用地，但农村建设用地1/2 以上是宅基地，经营性建设用地较少且大多零星分布于宅基地间。受限于宅基地的用途限制，无法形成集中连片的产业用地，致使土地要素供给不足。三是资本。与城镇建设用地不同，宅基地使用权权能受限，不能开展抵押融资，阻碍了资本要素来源，加剧了企业融资的困难。由此可知，产业的落地与培育需要宅基地制度改革的支撑，否则难以实现真正高质量的产业融合。

1.1.2 宅基地制度改革面临“稳”与“活”问题

“稳中求活”是宅基地制度改革的整体基调。“稳”是指改革要保持农村发展与农民生计的稳定，尽可能防范出现的各类风险。失业风险是众多风险的根源。要维持农户生计的可持续性，不可一味依赖城镇化，在农村内部形成良好的就业环境也是重要出路。以产业发展带动宅基地制度改革，才能解除农民的后顾之忧，保证宅基地制度改革的稳妥推进。“活”是指要激活宅基地利用的持续动力。在经宅基地盘活形成可利用地后，选择发展何种产业才能创造出更大价值是必须思考的问题。如果盘活后的宅基地未得到充分利用，则可能使宅基地再次形成“一潭死水”，不能从根本上解决低效利用的问题。因此，不能为了改革而改革，应兼顾考虑乡村产业规划布局，以长远的产业发展来巩固宅基地改革成果。

1.2 协同推进的可行性

两者协同推进具有以下可行性。一是目标可行性。宅基地制度改革与产业融合发展均旨在解决城乡发展不平衡、“三农”发展不充分的问题，两者具有目标同向性。二是基本原则一致性。宅基地制度改革与产业融合均要求秉承维持农村稳定、维护农民权益、坚持集约用地等原则，均需因地制宜选择路径。三是生产空间与生活空间的天然联系。城市化进程使农村人口大量迁移，造成了生活空间（宅基地）的闲置。而当前宅基地利用严重受限，制约了相应生产空间的发展。这种一荣俱荣、一损俱损的关系，为协同推进提供了基础。四是主体可行性。两项改革的主体均为政府、农民集体、农户、社会主体等，主体一致，为构建统一组织结构奠定了基础[5]。由此可见，乡村振兴下协同推进宅基地制度改革与产业融合发展具有充分可行性，可产生“1+1＞2”的改革效果。

2 宅基地制度改革与产业融合发展的协同机理

宅基地制度改革与产业融合发展的协同机理，见图1。

图1 宅基地制度改革与产业融合发展的协同机理

2.1 宅基地制度改革对产业融合发展的作用机理

宅基地制度改革是基于“所有权—资格权—使用权”的产权安排，对宅基地权利体系进行的权能与主体分割。在此权利结构下探索宅基地利用与管理制度，推动人地关系变革，形成顺应城乡融合发展的新型人地关系。新型人地关系将为产业融合创造要素条件、组织条件、环境条件。

2.1.1 要素条件

新型人地关系可为产业融合疏通要素渠道。一是通过宅基地赋权与盘活，可统筹安排宅基地与经营性建设用地，为产业融合提供成片产权清晰的土地要素。二是通过适度放松对宅基地流转的身份限制，为外来务工人员提供一个稳定的安居环境，保证该群体安居乐业，为农村产业融合提供充足的劳动力要素。三是可基于宅基地抵押机制的探索，尝试赋予宅基地类似于城镇建设用地的抵押权能，开通宅基地抵押融资渠道，为产业发展供给资本要素。

2.1.2 组织条件

新型人地关系有利于构建有序高效的产业组织结构。主体间清晰的权能界定为构建有序组织结构奠定了产权基础。宅基地改革过程可壮大集体的组织管理能力，有利于降低集体经济组织与其他主体的交易成本，助力形成高效组织结构。

2.1.3 环境条件

新型人地关系可以为产业融合发展创造良好的外部环境。健全宅基地利用监管机制，构建新型人地关系，有利于形成公平的产权交易市场。宅基地改革使集体经济组织的经济实力与管理能力得以提高，使集体可以更好地为产业发展提供公共物品，例如基础设施与公共服务等。在此基础上，村庄通过选择“1+2+3”纵向融合、“1×2×3”横向融合等模式，可以实现高水平的产业融合发展。

2.2 产业融合发展对宅基地制度改革的作用机理

产业融合发展可增强宅基地制度改革的持续性与稳定性。产业融合发展可提升土地要素价值，为宅基地制度改革注入持续活力；也可增强对风险的抵御能力，为宅基地制度改革的平稳推进保驾护航。

2.2.1 增强宅基地制度改革的持续性

产业融合发展可以通过提高土地利用效率、促进资金良性循环、凸显经济价值3 条路径增强宅基地改革的持续性。一是产业融合发展可以直接提高宅基地的利用效率，有利于优化土地利用结构，巩固宅基地改革成果。二是产业融合发展为宅基地改革提供良好的资金循环。农民集体通过参与经营收益分配，可增强集体经济实力，使集体经济有更充裕的资金用于宅基地退出补偿、服务平台建设等。三是产业融合发展可以激活周边宅基地的资产价值，从而促进相关主体参与积极性随之提高，由此宅基地改革效应将得到持续释放。

2.2.2 增强宅基地改革的稳定性

产业融合发展可通过降低宅基地改革风险和提高主体风险抵御能力，增强宅基地改革的稳定性。一是产业发展将创造大量的就业岗位。外来主体可为农村引入经营理念、先进技术等，有利于创业环境的形成。创业与就业条件的改善，将减少宅基地改革中出现失业风险的可能，有利于维持农民生计稳定。二是在农村社会保障体系较弱的现实情况下，农民集体通过参与产业融合的收益分配，可以进一步积累集体资产，使农村更有实力推动村内社会保障体系的健全。三是在推进产业融合发展过程中，社会主体将作为农村风险抵御系统的新型主体，与村内主体共同分担风险。第三方加入将提高对宅基地制度改革风险的防范与应对能力，进一步维持改革的稳定性。

3 协同路径的实践探索——以山西省清徐县为例

2020 年清徐县被列入全国新一轮农村宅基地制度改革试点名单。清徐县紧邻太原市，具有城郊区位优势，为其探索协同改革提供了良好契机。都沟村与成子村是该县首批试点村，两村农民诉求与产业基础不一，在协同改革的实践中表现出一定的差异性。

3.1 都沟村“1×2×3”产业横向融合

3.1.1 都沟村基本情况

都沟村位于县城西北3 km 处，地形以山区为主。村域面积205 hm2，常住人口645 户，农户收入主要来源于外出务工和葡萄种植。

3.1.2 都沟村产业融合定位都沟村有2 000 多年葡萄栽培历史，村内有岩香寺、千佛洞等古迹，属于都沟河生态廊道建设范围。该村葡萄种植密度高，但面临附加值低、季节性强、发展乏力等问题。

根据“六次产业”理论，都沟村应采取“1×2×3”的产业横向融合模式，通过发展新业态激发乘数效应，形成新的产业增长极。应依托葡萄种植与“葡乡”文化，以“旅”促“产”，开展低密度、高品质种植，引入冷藏工艺，扩大葡萄生产优势；挖掘葡萄文化，建设葡萄博览园等，配合发展观光、运动、康养等新业态，构建复合型旅游体系。

3.1.3 都沟村宅基地利用问题

一是新增人口的居住保障问题。自1992 年以来，都沟村停止审批新的宅基地，近30 年间该村新增人口400 余人，新增人口的居住需求未得到满足。二是农户居住条件差。“一宅多户”普遍存在，有508 户人均宅基地不足50 m2。三是宅基地闲置。由于成员继承或外出务工等，该村存在部分闲置宅基地。四是拟建住宅小区的建设和分配问题。都沟村拟利用村南荒草地建设住宅小区，缓解住房紧张状况。在此过程中，住宅申购资格界定、小区审批及管理制度构建等成为棘手的难题。

3.2 成子村“1+2+3”产业纵向融合

3.2.1 成子村基本情况

成子村位于县城西南10 km 处，面积295 hm2，常住人口522 户。村民主要从事设施蔬菜种植，2019 年村民人均可支配收入达3.75 万元。

3.2.2 成子村产业融合定位

成子村70%以上家庭从事设施蔬菜种植，现已有630 个大棚、815 个温室，蔬菜种植面积200 hm2。虽有一定的发展基础，但面临高精品种少、品牌效益低等问题。

根据“六次产业”理论，成子村宜采取“1+2+3”的产业融合模式，打造集农业生产、食品加工、休闲农业等为一体的产业链。通过科技赋能、标准生产等措施，提升蔬菜的品牌竞争力；依托蔬菜生产优势，发展采摘体验、科普教育、餐饮民宿等休闲农业。

3.2.3 成子村宅基地利用问题

成子村大部分村民已搬入“成子新村”住宅小区，但旧村宅基地并未退出，故成子村面临的主要问题是“一户多宅”及宅基地大面积闲置。该村户均宅基地面积为372m2，远高于省定标准。旧村有142 宗闲置宅基地，新小区未确权颁证。村民居住权利未得到充分保障，是阻碍村民退出宅基地的重要原因。

3.3 协同推进产业发展对宅基地制度改革的需求

产业融合发展需要宅基地制度改革的支撑。对宅基地制度改革的需求可分为共性需求与个性需求。产业发展的客观规律与普遍特征决定了协同路径的共性制度需求，产业融合方向、村庄基底等的异质性也使路径有着特殊的个性需求。

3.3.1 共性需求

共性需求包括充分的生产要素保障、健全的收益分配机制、稳定的发展环境等。产业落地需要有合法的连片建设用地、人才下乡和返乡的激励机制。为满足初期融资的需要，还需在制度层面显化土地要素的资产与资本功能。产业发展必须有稳定的外部环境，这要求健全宅基地流转的风险防范机制、利用监管机制及违规处罚机制等。产业持续运营，需要平衡好社会主体、农民集体、农户等主体间的利益关系，清晰界定主体权能、制定合理的增值收益分配规则。

3.3.2 个性需求

都沟村拟修建小区以解决居住问题，面临的直接需求是如何划分“户”及确定申购资格，制度性需求是设计住宅小区的建设审批以及管理制度，以解决“谁来批地、谁来监管”等问题。成子村宅基地亟待盘活，住宅小区一直没有确权颁证，直接影响农户退出宅基地的积极性。成子村的当务之急是通过宅基地确权登记、退出、流转等一系列制度解决好历史遗留问题。

3.4 协同推进下宅基地制度供给建议

在探索试点宅基地改革过程中，清徐县应针对性地制定宅基地管理制度，与上述产业发展的需求形成呼应。

一是妥善处理历史遗留问题，为开展协同改革打好基础。清徐县宅基地历史遗留问题可分为“人”“地”“权”3 类。在“人”“地”方面，要明确宅基地资格权主体的认定标准、分户标准以及宅基地标准面积等事项，识别与统计“面积超标”“非集体组织成员使用”“违法占用”等情形，为改革提供准确标准与基础数据。在“权”方面，针对“农村住宅小区如何确权颁证”问题，在坚持农民集体所有的基础上，可探索以“宅基地租赁权+房屋所有权”的方式进行权利界定，制定《宅基地历史遗留问题处置办法》。

二是系统组合宅基地流转、退出、置换、平移、有偿使用等政策，形成《农村闲置宅基地综合利用实施方案》，鼓励农民积极参与闲置宅基地盘活，为产业融合发展提供成片可利用的建设用地。

三是积极探索宅基地使用权抵押制度。在保证户有所居的前提下，赋予宅基地使用权和农房所有权抵押融资功能，为产业健康发展提供资金支持。

四是构建合理的宅基地增值收益分配机制。根据制定的《农村宅基地增值收益分配指导意见》，指导增值收益分配，保证集体成员长期分享收益。将宅基地增值收益纳入集体资产统一管理，将收益和使用情况列入村务公开内容，接受审计监督和政府监督。

五是完善农村宅基地监管制度。建立县级指导、乡镇主责、村级协助的监管体制，提高治理和服务水平，创造公平稳定的营商环境。

4 结论

文章对协同推进宅基地制度改革与产业融合发展进行了机理分析与案例研究。研究认为，宅基地制度改革构建新型人地关系，可为产业融合发展创造要素结构、组织结构与环境结构；农村产业融合发展提升土地要素价值，可增强宅基地改革的稳定性与可持续性。在实践中，应针对产业发展需求制定宅基地退出、流转、有偿使用、增值分配等政策，协同推进宅基地制度改革与产业融合发展，发挥农村改革“1+1＞2”的叠加效应。