□申付亮

（河南省乡村振兴监测中心，河南 郑州 450003）

自古以来，中国就是农业大国，以洛阳市为中心的河洛地区是中国农业起源的中心之一。千百年来，河洛先民对农业发展、乡村建设的探索从未中断，极大地推动了中国农业农村的发展。尤其是中华人民共和国成立后，洛阳市立足实际，总结经验，在经济社会发展的不同阶段全力推进乡村发展，开展了一系列成果丰硕、有借鉴意义的生动实践。如今，在全面实施乡村振兴战略的大背景下，洛阳市切实扛起乡村振兴重大政治责任，着力抓好各项重点任务，续力谱写乡村振兴新篇章，向着“富民强村”的美好愿景不懈迈进。

1 2010—2020 年洛阳乡村发展变化情况

1.1 人口与劳动力变化情况

根据第七次全国人口普查数据显示，截至2020 年11 月1 日零时，洛阳市常住人口705.7 万人，其中，乡村常住人口为247.1 万人，占35%，与2010 年第六次全国人口普查数据相比，洛阳市常住人口增加50.7 万人，乡村常住人口减少119 万人。2010—2020 年部分年份洛阳乡村人口及劳动力变化情况见表1。

表1 2010—2020 年部分年份洛阳市乡村人口及劳动力变化情况

数据显示，2010 年以来，洛阳市乡村常住人口呈递减态势，10 年间减少了32.3%，其中，2020 年减少幅度最大，达到了12.7%。与之相对应，10 年间洛阳市城镇化率不断提升，2020 年末，常住人口城镇化率达到65%，比2010 年提高了20.7 个百分点。2020 年城镇化水平提升明显，比2019 年提高了5.9 个百分点，创历史新高。

随着城镇化水平的快速提升，洛阳市乡村人口外流问题日益凸显。2010—2019 年，洛阳市乡村人口整体呈增加趋势，2019 年比2010 年增长了11.4 万人，但乡村常住人口占乡村人口的比重逐年下降，说明乡村流动人口数量不断增加，越来越多人选择离开乡村到外工作或定居，乡村人口外流严重。

洛阳市乡村从业人员由降转稳，第一产业从业人员占比下降。2010—2015 年洛阳市乡村从业人员数量不断下降，2015 年后稳定在288 万人左右。第一产业从业人员占比由2010 年的36%下降到2019 年的27.8%，更多劳动力转向第二和第三产业。

出现以上现象的原因有两点。

一是目前洛阳市城镇化建设正处于增速发展时期，而合村并镇是城镇化建设的一条主要渠道。通过改变行政区划实现乡村人口就地转移，如乡改镇、村改居等，将乡村居民转变为城镇居民，在很大程度上拉动了城镇人口增加，也导致了乡村人口减少。

二是城镇化进程中，通过城镇化和工业化的发展大量吸纳农村劳动力是必然趋势。10 年来，洛阳市的跨越式发展同样使大量乡村劳动力从农业中转移出来并向城镇迁移，这部分人群也成为了城镇化的重要和主要动力。尤其是2020 年，河南省委、省政府出台了《关于支持洛阳以开放为引领加快建设中原城市群副中心城市的若干意见》，洛阳市应时而上，加快城市建设，除了就业因素吸引外，支持农业转移人口市民化政策、迅速提质的医疗教育等资源、便利的生活条件等都吸引了众多乡村人口流入城镇。村镇改造工作也全面铺开，各县（区）乡改镇、村改居加快推进，村民身份发生转变，乡村常住人口随即大幅减少。

虽然乡村人口外流是城镇化的必然结果，对于分流农村人口、普及适度规模化经营、加速城镇化建设、促进城乡一体化发展有推动作用，但不可忽视的是，乡村人口外流也带来了农村“空心化”、老龄化、农业生产发展动力不足、土地和房屋闲置等弊端。乡村振兴的实施主体是人，重要支撑是人才，最终受益者也是人，可以说，乡村振兴的关键在人。所以，破解乡村人口外流对乡村振兴的制约，让乡村能留住人、能吸引人、能造福人，是当下推进乡村振兴、实现“富民强村”的重要关键[1]。

1.2 经济发展情况

2010—2020 年部分年份洛阳市农村部分经济指标变化情况见表2。

表2 2010—2020 年部分年份洛阳市农村部分经济指标变化情况

1.2.1 经济实力不断壮大，产业结构持续优化

数据显示，洛阳市农林牧渔业增加值（含农林牧渔服务业）从2010 年的187.6 亿元增加到2019 年的269.7 亿元，增长了43.8%，年均增长4.1%，农林牧渔业增加值持续扩大，经济实力稳步增强。从增加值构成看，2010 年农业、林业、牧业、渔业、服务业增加值比为55.7∶11.8∶25.3∶1.4∶5.8，2019 年农业、林业、牧业、渔业、服务业增加值比为61.6∶2.9∶25.0∶1.3∶9.1，农业增加值占比增长5.9 个百分点，“保供给”能力不断提升，林业增加值占比下降，牧业、渔业整体稳定，服务业增加值占比提高3.3 个百分点，发展态势良好。

1.2.2 粮食产量稳中有升，主要经济作物供给充足

2010 年以来，洛阳市粮食产量稳定在220 万t 以上，2018 年和2020 年突破250 万t，粮食安全基础更加牢固。2010—2020 年主要经济作物经历了“先抑后扬”的变动过程，与2010 年相比，2019 年除烟叶产量下降了21.7%外，油料、蔬菜、水果等产量均有提升，其中蔬菜产量提高了28.0%，水果产量提高了27.1%，增长幅度较大。

1.2.3 农村居民收支水平不断提升，生活质量持续改善

2020 年洛阳市农村居民人均可支配收入达到了15 902 元，较2010 年的5 680 元增加10 222 元，累计增长180%，年均增长10.8%。2020 年洛阳市农村居民人均消费支出12 110 元，较2010 年的4 635 元增加7 475 元，累计增长161.3%，年均增长10.1%，居民收入与消费实现同步增长。从收入构成来看，工资性收入占比逐年扩大，2017 年时突破50%，2020 年有小幅度下降，但仍保持在50%以上的水平。

1.3 基层治理情况

2010 年，洛阳市社会主义新农村建设取得阶段性成效，建成市级示范村500 个、重点整治村700 个，市（县）财政累计投入1 500 余万元，完成村庄建设规划1 267 个，建成乡镇便民服务中心103 个，在行政村建成以村部、卫生室、计划生育服务室、便民服务大厅、健身活动场所等为主要内容的农村社区服务中心814 个。

2010—2020 年，洛阳市以“村村整治、千村达标、百村示范”工程为抓手，继续坚持新农村建设。2019 年，洛阳市贯彻市委十一届十次全会提出的坚持“党建引领、三治并进、服务进村”，加快构建基层组织体系、治理体系和服务体系，再次全面提升农村基层治理能力和水平。如今，共建、共治、共享已成为洛阳市乡村治理的鲜明特色，人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强。

1.3.1 “党建引领”筑牢基层组织体系

2019 年，洛阳市市委印发了《关于推进“河洛党建计划”（2019—2021 年）加强基层基础工作的实施意见》，以乡镇（街道）、村（社区）为重点，从提升基层党组织建设质量、建强基层基础骨干队伍等方面全力加强基层党建工作，提出3 年内创建3 000 个“五星支部”、打造30 个标杆式党支部等目标，精准解决部分村党组织软弱涣散、政治功能不强、信访矛盾集中、社会治安混乱等问题。2020 年，洛阳市印发《关于在全市实施“五微”并治深化村（社区）组以案促改工作的指导意见》，深入开展严惩“微腐败”、开设“微课堂”、健全“微制度”、管好“微权力”、营造“微生态”等5 项工作，以村组干部典型违纪违法案件为镜鉴，设立巡回讲堂，推进以案促改常态化，进一步优化基层干事创业环境，助力乡村振兴。

据统计，2020 年以来，洛阳市各农村党群服务中心全部规范到位，创建开放式组织生活基地132 个；组织906 名新派驻村第一书记入村开展帮扶工作，排查整顿139 个软弱涣散村党组织；对3 185 个村（社区）党组织开展“政治体检”，洛阳市纪检监察机关接收反映农村干部信访举报1 320 件，占比43.59%，立案查处农村干部1 328 人，占比47.48%。

1.3.2 “三治并进”织密基层治理体系

洛阳市坚持“三治”协同融合，以自治为基础，以法治为保障，以德治为支撑，充分提升群众幸福感[2]。洛阳市3 199 个村（社区）全部建立基层协商工作机制、完成村规民约修订完善，2 639 个村（社区）建立完善了“一约四会”制度。成功创建3 个全国民主法治示范村、6 个全省民主法治示范村，创新开展“四官”服务队进村担当平安村官工作，2 903 支“四官”服务队累计化解矛盾纠纷4 765 起、信访积案146 起，排查乡村纠纷35 115 件，调解成功34 902 件。累计建成新时代文明实践中心18 个、新时代文明实践所136 个、新时代文明实践站635 个，11 个村获评全国文明村镇，弘扬德治、带动自治、法治齐推进的良好风尚逐步形成。

1.3.3 “服务进村”构建基层服务体系

洛阳市山区多，一定程度上导致了农村集聚程度不高、交通不便、服务功能覆盖不全等问题。为破解这些难点，洛阳市推行“服务进村”，全力提升服务效能，缩短服务距离[3]。

一是基础政务服务。洛阳市着力打造高效能、规范化的村级党群服务中心等服务平台，整合各类便民服务资源，推进“一网通办”下的“最多跑一次”改革。同时，推行县级单位每月下乡巡回办理审批事项、为特殊家庭提供24 小时上门服务等，切实让服务“沉进村里”。

二是公共服务。洛阳市不断加大投入力度，全面普及新农合，加快乡卫生院、村卫生室建设，实现县域就诊率90%以上。深化农村公共基础设施建设，着力打造乡村公共服务综合体，提供“一站式”公共服务，出台《洛阳市深化农村公共基础设施管护体制改革的实施意见》，为提升服务质量保驾护航。

三是文化服务。洛阳市各级文化馆、文联等密集开展“送文化进村”活动，通过丰富多彩的文艺表演、文化讲座、书画展览等活动，向村民传递优秀传统文化。各级便民站标配了农家书屋、计算机室、书画室、文体活动室等空间，方便村民使用。

2 乡村振兴进程中“富民强村”的短板和弱项

10 年来，洛阳市农村各方面取得了突飞猛进的发展，农民的“钱袋子”越来越鼓，乡村治理水平向现代化靠拢，乡村振兴的美好愿景越来越近，但在乡村振兴进程中还有一些制约因素，“富民强村”路上仍存在着短板和弱项。

2.1 “空心化”现象凸显，“富民强村”后续动力不足

随着城镇化进程加快，洛阳市农村人口外流现象严重。部分家庭青壮年劳动力外出务工，导致留守老人和留守儿童增多。部分家庭举家外迁，只留下空房子，成了“空心户”，进而导致出现“空心村”。村空了，“富民强村”的实施主体和主要动力自然也“空了”。“空心化”对实现“富民强村”的影响主要表现在以下3 个方面。

2.1.1 劳动力不足

人员外流的最直接影响就是劳动力资源缺乏，农业生产、产业发展主体缺失。农村常住人口中女性、留守老人、留守儿童占多数，他们的劳动能力、技术水平、整体素质偏低，只能从事简单的农事劳作，出现农业粗放经营、耕地抛荒、企业产业无人可用等现象，制约了农村产业发展。

2.1.2 人才不足

农民中的精英人才是实现“富民强村”的主要带动力量和核心力量，往往具有较为丰富的阅历、较强的经济实力、敏锐超前的思维和更高的社会参与意识，能够在聚合农民、发展农村经济方面发挥重要作用。这部分力量的流失对推动农村发展无疑是十分不利的。

2.1.3 组织队伍建设弱化，乡村治理难度增大

一方面，人员外流弱化了基层组织队伍建设，在村党员老龄化，年轻党员不愿回归，组织队伍力量不足，组织活动阵地缺乏，治理效能受到削弱。另一方面，受地形限制，洛阳市农村居民本就居住分散，治理难度大，而人口外流让人口密度进一步降低，更加延长了各类事件纠纷的响应处理时间，不利于“一约四会”等村民自治形式发挥作用，村庄治理水平难以有大幅度提升。

2.2 区域经济发展不平衡，产业融合不够紧密

2.2.1 区域间经济发展水平差距较大

从统计数据看，2019 年，洛阳县域经济实力最强的新安县年度生产总值超过500 亿元，县域经济实力最弱的汝阳县年度生产总值为178 亿元，两者差值达到了322 亿元。另外，新安县三次产业结构比为4.7∶55.7∶39.6，汝阳县三次产业结构比为7.9∶43.3∶48.7，汝阳县第一产业占比显著高于新安县，工业化水平明显落后于新安县。由县域经济情况对比可知，洛阳市农村经济发展水平差距较大。

2.2.2 发展动力极化现象突出，优势资源向优势地区集聚

促进生产要素向优势地区集中以提高资源配置效率是客观的经济发展规律，也是目前经济发展的主要模式。对农村来说，能够成为优势地区、适合各类产业落地发展的毕竟只是少数，如果人、财、物、政策等都集中在这少数地区，势必会影响弱势地区能够获得的公共资源，从而使弱势地区的发展更加落后于优势地区，进一步拉大区域间经济发展差距，这也与“全民奔小康”的目标有出入。

2.2.3 产业融合发展程度不高，产业链条衔接不紧密

一是农业产业内部融合程度低。农业产业内部的种植业、林业、畜牧业、渔业之间存在紧密的生态链，利用这种天然存在的联系可以形成果蔬种植、猪牛羊林下饲养、粪肥返田等内部融合循环的农业经营模式，实现农业产业的扩展与增值。虽然洛阳市借助沟域生态经济的立体布局不断向这方面靠拢，但融合深度仍待提高[4]。

二是农业产业与第二、第三产业融合程度低。农业产业向后延伸不充分，种养方面，个体户和小型规模户占比较大，多以个体零售和粗放式经营管理为主，产品附加值低、出路窄，不能与市场有效衔接。第二产业“承上启下”作用发挥不完全，农产品深加工、精加工不足，衍生产品研发力度较弱，已有品牌的品牌效亟须进一步扩大。第三产业发育迟缓，农村生产生活服务能力不强，项目开发和运营上存在同质化现象，吸引力不强。

2.3 农村建设滞后，基础公共设施建设覆盖不全，服务能力不强

近年来，洛阳市新农村建设不断推进，人居环境整治成效显著，村庄面貌焕然一新，但已完成的基础设施仍存在覆盖不全、管护缺失、利用率低、服务功能不强等问题。从目前情况来看，洛阳市不断加大农村地区基础设施建设投入力度，但农村面积广阔，居住密度低，出于效益最大化的考虑，已建成的基础设施多处于人口较密集地区，服务能力难以辐射全域，部分偏僻地区基础设施建设明显不足。另外，一些村的基础设施建成后缺少管护，利用率逐渐降低，失去服务功能，如垃圾桶、休闲广场的健身器材损坏无人维修，村阅览室等文化娱乐场所常年锁闭无法使用，垃圾清运处理不及时再现脏、乱、差等。

2.4 乡村治理能力在满足治理需要上有欠缺

2.4.1 “三治并进”下乡村治理出现碎片化倾向

一是自治、法治和德治在乡村治理实践中往往由多个政府部门主管、负责，比如民政部门或组织部门主抓自治，司法部门主抓法治，宣传部门或教育部门主抓德治。相应地，议事、普法、道德评议等工作的部署推进也由相应部门各负其责，形成了碎片化的管理局面[5]。

二是制度体系的碎片化。不同职能部门在管理过程中形成了具有部门特色的制度和考核评价体系，一定程度上完善了乡村治理的制度保障。但是在执行过程中，这些制度仅在所属领域中发挥作用，制度间缺乏统一规划和有机整合，导致农村建设和发展统筹不够，使建设标准不一、考核口径不一，大大削弱了治理效率。

2.4.2 现行治理模式发挥长效作用面临困境

一是人才困境。农村人才流失严重、干部储备不足与各项乡村治理事务繁重的矛盾日益突出，而工作强度大、工资待遇水平较低、职业获得感不强等因素更加剧了人才流失。

二是长效激励困境。“三治并进”中的法治和德治都涉及以评促建，这是激励、发挥治理效能的常用手段。随着以评促建示范带动效应的展现，各类名目繁多的评选活动越来越普遍，但多轮次的评选活动往往会出现边际效用递减的弊端，使激励作用弱化。另外，自治、法治和德治都要依靠人的自觉参与，参与者的积极性在没有长效激励的情况下很容易消解，从而导致参与意识不足、参与度不高的情况。

三是技术困境。当前洛阳市乡村治理存在着信息化应用铺开与信息化技能不足的矛盾。为了提升治理效能，与城市区数字化治理对接，洛阳市各村基础信息化设备已基本实现全覆盖。但囿于村务工作者年龄偏大、信息化应用技能不足的实际，部分村仍存在信息化设备操作不熟练、工作效率低、数据平台使用不充分的问题，未能完全实现对人口、民生建设、公共服务的数字化管理，从而影响治理效能。

3 实现“富民强村”的优化路径

3.1 实施分类推进、差异化发展策略，激发乡村发展的内生动力

民要富、村要强，关键要激发乡村发展的内生动力，而激发内生动力必须建立在经济振兴、产业兴旺的基础上。根据发展现状、区位条件、资源禀赋等将村庄划分为不同类型分类推进，使村庄走最符合自身实际的发展道路，已成为各地的共同举措。《洛阳市乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》（以下简称《规划》）中明确将村庄划分为城郊融合类、拓展提升类、特色保护类、整治改善类、搬迁撤并类5 种不同类型，探索差异化发展。文章重点选取较有代表性或数量较多的城郊融合类、特色保护类、整治改善类3 类村庄进行剖析，探讨实现富民强村的优化路径。

3.1.1 城郊融合类

城郊融合类村庄主要包括纳入中心城区以及县城城关镇开发边界以内的村庄，具备成为城市后花园的优势，也具有向城市转型的条件。此类村庄发展重点在加快城乡融合，需要根据城镇化进程和城市功能布局调整，逐步强化服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力。《规划》指出，这一类村庄要在2022 年率先实现乡村振兴，具备条件的基本实现农业农村现代化。

城郊融合类村庄的经济发展思路主要是充分发挥区位优势，利用城镇的辐射带动作用，积极对接城镇需求，推进产业融合[6]。

一是要保障第一产业生产空间，满足城镇“米袋子”“菜篮子”供给需求。城郊融合类村庄在第一产业方面已经有了较好的产业基础，农业集约化、规模化程度较高，产业布局结构较为成熟，农产品附加值较高。在优化路径上，要保持第一产业现有发展格局，进一步考虑城镇扩张建设用地与农业用地的关系，以集约高效的原则做好建设用地规划，注重占补平衡，为第一产业发展留出充足空间。

二是精准推进第一产业转型发展，探索与第三产业深度融合的休闲农业。现有的第一、第三产业融合案例，如草莓园、樱桃沟等农产品采摘园、农家乐，虽然经济效益显著，但存在经营模式单一、同质化竞争严重等问题。有必要进一步提升第一产业转型发展的精准性，促进与文化、教育、科普、养生等多种业态的融合，发展多种类型的休闲农业。要依托自身资源禀赋，对接城镇旅游、观光、体验、学习、康养等需求，精准定位发展类型。利用广阔农田、花田、特色古建筑、文化遗产等打造观光型农业，定位“城市后花园”，重点推出休闲田园、绿色农产、风景小镇、手工艺体验传承等特色标签，吸引游客放松休闲。利用洛阳市厚重的历史文化、红色资源、新型科技农业等走智慧科普型发展路径，建立历史纪念馆、红色教育基地、农业科研基地等产业项目，推出“精品研学”旅游线路。利用果园、综合果蔬种植园、特色农产品、先天自然条件等，开发果蔬采摘、特色农家院、生态康养园区，向养生度假类产业形态靠拢。

三是发挥区位优势，打造城镇优势资源分散承接区。推动城市各类要素资源向农村流动，治愈当前较为突出的“城市病”，推进村庄经济发展方式转变，提升经济发展质量。承接城镇第二产业的溢出转移，鼓励城镇发展水平较高、有进一步扩张需求的装备制造业、食品用品加工业等工业产业向农村转移，基于城郊统一规划，合理布局产业园区，带动农村就业。推进优质教育、医疗、养老等产业转移，推动优质教育资源与农村学校的结对帮扶、联建共建；推动公共卫生资源的合作共享，建立医疗联合体；推动城郊康养基地建设，提升村庄养老服务能力，发展新型养老模式。不断促进农村公共服务水平提升，满足服务城镇发展的定位，同时为将来融入城市打好基础。

3.1.2 特色保护类

特色保护类村庄主要包括历史文化名村、传统村落、特色景观旅游名村等自然、历史、文化特色资源丰富的村庄，是彰显和传承河洛地区优秀文化的重要载体。洛阳市作为历史文化悠久的城市，周边拥有历史文化特色的村庄不在少数。必须处理好保护和发展的关系，合理利用村庄特色资源发展旅游业和特色产业，形成特色资源保护与村庄发展良性互促。

在“严格保护、永续利用”的原则下，洛阳市已经开发了一批自然环境优美、历史文化厚重的旅游村落，如栾川县三川镇火神庙村抱犊寨。此类村庄基本形成了较成熟完备的旅游产业，下一步要继续在常态化保护、特色周边产业开发上寻求优化。

一是常态化保护。特色资源是特色保护类村庄的发展命脉，一切发展都要建立在资源的保护上。要最大限度保留好资源的“原汁原味”，从整体规划的高度做好资源的保护工作，充分考虑文物古迹、历史建筑等的建设背景、选址特点、建设格局、建筑风貌以及与周边环境的关系等，在不破坏原有格局的前提下规划旅游路径和基础设施配备，最大限度保持村庄完整性、真实性、延续性。尊重原居民生活习惯和传统习俗，适当合理复原历史生活习惯，打造沉浸式、“穿越式”旅游体验。要深入挖掘资源的历史价值，特色资源的开发离不开背后的文化内涵，特色村庄的宣传也离不开文化名片。挖掘资源背后的历史重点在于挖深、挖透，要基于史实，多方求证，将真实的历史发展脉络与如今的各类表象结合起来，进一步包装宣传、多元展示，实现文化和旅游的深度融合，让村庄留得住人，更留得住“心”。

二是特色周边产业开发。现在洛阳市特色村庄的开发仅停留在旅游、餐饮层面，缺乏更多样的表现形式。游客对“特色”的体验仅能在现场满足，而无法带走。对此，可以从文创产品、网络全景云游等周边产业寻求思路。文创产品的开发要注意基于史实，挖掘可具象、有标志性的故事或物品，以此赋予产品文化IP和文化价值；要符合市场规律，迎合市场需求，针对不同群体开发不同种类的产品，兼顾收藏、使用、装饰等多种功能，扩大受众面；要建设完整的设计、制作、售卖、运营体系，助力产业发展，创造最大化经济收益和社会影响。网络全景云游则要注重与互联网的结合，通过高质量摄录设备记录村庄全景或特色景观，保证展示的连续性和沉浸性；可制作纯景观式展示或展示讲解类视频，以最真实的景色和历史吸引游客，同时打通各网络平台宣传推介渠道，为村庄旅游产业发展集聚网络人气[7]。

3.1.3 整治改善类

整治改善类村庄主要是现有村庄中产业基础薄弱、人口外流和“空心化”现象严重、生产生活条件较差的村庄。这类村庄占乡村总数比例较高，改造时间跨度大，是乡村振兴的难点。这一类村庄想要实现“富民强村”，要从“整治”和“激活”两个方面发力，根据实际科学确定思路和方向，在保持原有规模的基础上有序推进改造提升。以人居环境、生态环境整治特别是垃圾、生活污水和村容村貌整治为重点，以改善治理方式为辅助，激活产业、优化环境、提振人气、增添活力，配套完善基础设施建设，使村庄村容整洁、道路通达、环境卫生、宜居宜业。

一是借力沟域经济，实现产业提升。要加强市级层面的统筹规划，坚持“三个优先”，建设几条贯穿连接整治改善类村庄的沟域经济示范带，充分发挥沟域经济壮大产业、改善环境、促进增收的作用。严守耕地红线底线，夯实产业兴旺基础。整治改善类村庄产业构成中，第一产业往往占据较大比重，要继续守好第一产业基础，稳定基本农田面积和粮食播种面积，保障特色种植业与畜牧业生产用地，做好产业发展和农民增收的“兜底保障”，再逐步探索规模化、集约化、特色化发展，优先推进绿色生态产业发展，助力产业高效融合。在对沟域经济进行立体布局时，优先考虑“内循环”，构建作物种植和动物饲养融合的生产模式，促进形成内部生态链，提升绿色种养效益。探索农业项目景观化布局、农业作业高效化开展，打造环境友好型农业生产基地，为发展乡村旅游打好基础，引导产业链向第三产业延伸。优先打造农业品牌，保障产业高质量发展，打响绿色无公害农产品品牌，打响“富硒”等特、优品牌，坚持质量提升和宣传推广两手抓，用品牌效应增加产品附加值。

二是借力人居环境、生态环境整治，实现村庄宜居。整治农村人居环境、生态环境，着力破解农户参与度低、对政府依赖性强、长效治理机制缺失等现有弊病。分类、分步进行垃圾整治，按照垃圾污染程度对村庄进行分类，根据类别确定整治的侧重点、整治目标和技术模式，对污染程度高的村庄加大政府、村组织干预力度，对污染程度低的村庄探索进一步规范措施，注意坚持先易后难，不搞“一刀切”。垃圾处置可借鉴其他地区经验，采取简化分类标准，按“户分类、村收集、镇转运、县（区）处置”的模式分步处置，提高垃圾处理效率。创新机制实现污染源头控制，针对生活垃圾源头控制，探索垃圾处理收费制或垃圾分类积分制，动员村民全程参与垃圾分类、经费收用、积分兑换等标准的制定，促进村民对垃圾治理的关注和监督，由“旁观者”变为“参与者”。针对污水、畜禽粪污等源头控制，可实行村内“河长制”“组长制”，将河流分段分包给村民负责，按照村小组划分设置污染管控小组长具体负责分包范围内路面污水、养殖户畜禽粪污等的排放监督，建立河长、组长轮换和激励制度，以常态化监督实现污染源头控制。

三是借力政策吸引，实现人口回归。促进人口回流是一个综合问题，必须要建立在各方面振兴的基础上，先从政策倾斜上补足。对于回乡人才，要在待遇上有倾斜，结合实际适当提高工资水平，根据不同岗位分层次设置岗位补贴或适合单位实际的绩效考核制度，保障基本工资收入；要在岗位设置上有倾斜，设置一定比例的专门岗位，放宽招录或任职条件，降低录用难度；要在职业晋升上有倾斜，畅通基层优秀人才的职业晋升通道，建立大中型企业、名企与基层部分岗位的对口招录或交流渠道，提高省级公务员从基层招录比例，吸引人才回乡。对于回乡农民，要从经济生产上给予保障，组建专家团队对作物种植或畜禽养殖进行随时指导，实现种养殖效益最大化，建立大型蔬果市场、畜禽产品加工厂的对口收购机制，解决产品出路问题；要从发展前途上给予保障，对有较强种植意愿的农民推动形成合作社或农业联合体，实行规模化发展，对愿意参加村庄治理的农民探索“能人治理”模式，周期性推选致富带头人参政议政，进一步发挥其引领带动作用[8]。

3.2 抓治理难点，破基建痛点，实现乡村善治

3.2.1 “三治并进”更要注重“三治”融合

优化“三治并进”的重点和难点都在“融合”二字，只有实现治理手段和治理内容的全方位融合，才能最大程度发挥“三治并进”的优势。

一是实现主管职能部门的“融合”。乡村治理出现碎片化倾向的根本原因是“三治并进”的多头管理，如果能够将不同主管部门的职能优化整合到一个部门，由该部门在各村设置常驻办公室，建立科学规范的权责清单，全面负责农村“三治”工作，将大幅提高治理效能。或者由该部门专门负责“三治”相关职能部门的协调联络工作，村级常驻办公室仍然仅对口该部门，从而释放管理精力，提高各职能部门的协同运作效率。打赢脱贫攻坚战以后，原扶贫办重组为乡村振兴局，全面负责乡村振兴工作。可在乡村振兴局内部设立“乡村治理工作办公室”，具体负责农村“三治”工作，实现“三治”主管职能部门的“融合”。

二是实现治理内容的有机结合。自治、法治、德治不能随机结合，更不能平均发力，而是要根据不同农村的实际情况来确定发力重点。比如对于扩大城市版图时纳入城市区范围的城中村，其本身处于法治氛围较强的城市区域，而德治相对较弱，可以在治理中适当弱化法治权重，以德治为主；而对于较偏僻、传统意义上的农村，长久以来受“乡贤治理”习惯的影响，德治强、法治弱，则应当以法治建设为重。这是从农村本身具有的性质来划分的。对于治理过程中的不同事件，也可以采取类似思路。比如“一约四会”工作推进，采取自治为主，法治、德治为辅的组合方式，确保村民在法律框架和道德约束下充分行使自治权利；斗殴、赌博等违法行为的处置以法治为主，辅以村民监督的自治和教化引导的德治，以达到理想的治理效果。

3.2.2 坚持问题导向，促“三治”发挥长效作用

农村是中国的根基，也是将长久存在的行政层级，故乡村治理具有恒常性的特征，要求治理模式必须发挥长效作用。因此，破解人才困境、长效激励困境、技术困境是现行治理模式发挥长效作用的关键。

一是破解人才困境。区别于前文的“人口回流”，这里仅从治理型人才的角度讨论。人才实质上是一种乡村治理资源，破除资源性因素的制约通常采用“开源”“节流”两种途径，“开源”指从外部引进人才，“节流”指培育内生性人才。在“开源”方面，可以继续实施大学生村官和驻村干部制度，探索涉农管理类组织、单位和高校与乡村治理主体间的人员交流培训、顾问聘用等机制，促进先进、专业的创新管理理论在基层的试点实践；对于通过政策吸引的返乡创业人才，可帮助其成为引领农村经济发展的带头人，以乡贤身份参与到“一约四会”等自治组织中，从而参与到乡村治理中来。在“节流”方面，内生性人才长时间生活在农村，对村内人员、利益关系、风俗习惯、治理难点等都有深层次了解，既能针对问题精准施治，也更容易建立起扎实的群众基础，更好地赢得农民对治理工作的理解和支持。但是相较于“开源”，“节流”需要更多时间成本，难以在短期内应用于乡村治理。因此，破解人才困境必须以“开源”为主要手段，以“节流”为重点措施，共同搭建起乡村治理的人才储备库[9]。

二是破解长效激励困境。对于多轮次以评促建活动带来的长效激励困境，最直接的方法就是降频、提质。从县级层面对现有的评选活动进行梳理，对于名目不同但评选对象、评选标准等相同或相似的活动“合并同类项”，合理敲定评选频次，出具各类评选的指导标准，规范各乡、村的评选活动，同时提升获评人员的表彰规格，提高以评促建“含金量”。在调动治理主体参与到乡村治理中的积极性方面，可以推动形成村民间的利益共同体。在治理重心下移的趋势下，各村的治理单元都缩小到了村组级别，有效规避了村域广阔治理松散的窘境，但目前划分村民小组多以地域分布为标准，机械划分无法充分调动村民积极性。因此，可考虑构建紧密的利益共同体，在此基础上形成村民小组，以切身利益为诱因激励村民参与到治理中来，或可最大程度激发村民积极性[10-11]。

三是破解技术困境。解决信息化应用铺开与信息化技能不足的矛盾，可以从信息化人才和信息化设备两方面着力。信息化人才方面，要建立专业的农村信息化服务队伍，必要时设置专门的信息化业务服务岗，负责各项需要通过信息化设备办理或报送的业务，做到“专人专岗专责”，避免出现岗位角色由其他岗位人员兼任而导致的身份归属不清、流动性大、精力不足或服务质量低等现象。针对现有村干部开展周期性、分层次、实操性强的培训，培训后及时发放图文操作教程或视频录播，以便随时查阅。在信息化设备方面，可以探索制造政务服务智能化一体机，配备涵盖农村高频业务的联网办理系统，由信息化服务专员引导村民操作[12-13]。

3.2.3 配齐、建强基础公共设施，提升服务能力

农村基础公共设施建设重点在“配齐”，要点在“建强”。实现了“配齐”，才能保证基本服务功能的整体发挥；做到了“建强”，才能确保服务质量提升[14-15]。

一是“配齐”。公共基础设施范围十分广泛，想要实现绝对均等分配是不现实的，所以这里讨论的“配齐”指的是功能层面。要立足已有规划，鼓励多元主体参与，促大项基础工程落地见效。在落实基础设施提档升级工程时，要根据管辖范围内农村实际情况，统筹规划设施布局，既要保证利用效率最大化，向人口聚居区倾斜，也要对弱势地区采取补足措施，确保全域覆盖。设施建设过程可以通过政策优惠、政府补贴等措施，激励资本雄厚的社会力量参与其中，从而降低投资成本，加快建设效率，扩大基础设施服务面和受益面。要以需求为导向，推进个性化建设。配齐基础公共设施的重点是满足不同地区农民的差异化需求，可以通过村民自治途径了解村民切身需求，广泛采纳村民建议，探索利益共同体自建、自管小型公共基础设施的模式，由政府给予配套补助。这种模式在满足设施使用需求的同时，能够很大程度提高村民参与设施管护的自主性，更有利于设施发挥长效作用[16]。

二是“建强”。“建强”公共基础设施是指要最大化提升设施建设质量，发挥设施功能，提高设施使用效率。探索公共基础设施备案登记入账制度，为建设的各类公共基础设施建立统一管理台账，明确建设主体，以责任追究制度倒逼建设主体落实建设责任[17]。要做好公共基础设施的管理维护。公共基础设施管护责任可以按产权归属来具体划分。应由政府部门承担的，要由相应部门明确并公示设施管护方法、操作规程、应急保障机制等；应由社会力量承担的，要由相关对象公开管护联络人、管护办法等；应由村级组织承担的，要畅通问题反馈渠道，确保问题及时反馈、设施稳定运行。充分发挥自治作用，鼓励村民自觉开展监督，通过村民大会、村委会等加强对村民的教育培训，提升村民对公共事业管理的认知度和自觉参与监督的意识；通过村务公开公示问题反馈渠道和整改进度，确保问题能反映、能落实[18]。