张守华

（山东女子学院）

一、研究缘起

2021年11月，党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，党围绕增强政治性、先进性、群众性，推动群团工作改革创新，更好发挥工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织作用[1]。这一论述客观总结了党中央持续深化群团组织改革、推动群团组织创新转型所取得的成就。群团工作作为党的事业发展的重要组成部分，是对各行业领域、社会阶层的人民群众进行政治整合和凝聚，扩大和巩固党的阶级基础和群众基础的一项经常性、基础性工作。党中央高度重视群团组织在加强和完善基层社会治理体系和治理能力现代化中的重要作用。2015年2月，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出，“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量”[2]。2019年10月，党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步将发挥群团组织作用作为夯实基层社会治理基础、构建基层社会治理新格局的重要维度[3]。由此可见，群团组织参与基层社会治理既是新时代党推动群团组织改革的战略目标，也是检验群团组织功能转型升级和改革成果的重要场域。因此，在构建基层社会治理新格局和群团改革的双重背景下，重新审视群团组织的角色定位、面临的机遇和困境以及今后发展的路径，不仅具有一定的理论意义，而且具有现实的实践价值。

从已有研究成果来看，群团组织参与社会治理研究主要涉及角色功能和工作机制等方面。关于群团组织的角色功能研究，路云辉提出，群团组织的性质与功能使其同时扮演着“功能角色”和“政治角色”，并且存在“重政治功能，轻功能性角色”的倾向[3]。陆一琼则认为，群团组织的功能主要表现在“有效弥补了公共服务领域的空缺”和“承接利益表达的载体”[5]。关于群团组织的工作机制方面，谢丽霞、徐伟明认为，群团组织应该把自身发展逻辑与社会治理的需求相结合，通过搭建与创设合作平台、培育与再造社会组织、整合群众利益创新社会治理模式，提高社会治理效能。郑长忠则认为，群团基层组织应该从科层化组织形态转变为生态化的平台性的枢纽型组织形态，以共赢方式实现体制内外的资源整合，组织建立从传统的“供销”逻辑向“营销”逻辑转变，做到组织存在与功能有效并举。这些研究成果为本研究提供了有益参考，但是主要集中于群团组织参与社会治理的制度安排与功能实现的阐释，对新时代构建基层社会治理新格局的实践中群团组织的功能定位及运行机制研究还有所欠缺。因此，基于新时代群团组织承担的使命和功能，本文着重探讨群团组织在构建基层社会治理新格局的实践中的角色定位，面临的困境和挑战，以及未来的发展路径，以期对推进政府职能转变、群团组织创新发展以及增强人民的获得感、幸福感提供支撑。

二、群团组织在构建基层社会治理新格局中的角色转型

群团组织参与社区治理的角色既根植于我国的政治经济和社会体制之中，又受其自身组织性质的深刻影响。群团组织的政治性，一方面是其在组织上隶属于党群系统，在资源配置上依赖政府，另一方面能够有效参与公共政策制定与执行、填补权力和权威真空地带，有别于一般社会社会组织。群团组织的鲜明的群众性、先进性为其参与基层社会治理提供了资源基础。因此，群团组织一方面要保持政治性，围绕党和政府的中心、大局开展工作；另一方面要保持先进性、群众性，引领、教育群众听党话、跟党走，并依法或依章程开展聚焦服务群众。由此可见，群团组织在参与基层社会治理进程中，发挥政治性功能的同时，还承担着权益维护者、政策参议者和服务输送者三重角色。

（一）权益维护者：维护群众权益促进社会和谐稳定

构建基层社会治理新格局核心是实现不同群体利益的协调和整合，保持社会和谐稳定。随着现代化进程的推进，我国基层社会正在发生深刻的变迁与转型，在医疗、教育、就业、养老、住房以及家庭建设等方面多种矛盾交织。这些矛盾成为影响社会安全稳定的不和谐因素，使得基层社会治理面临着严峻的挑战。工会、共青团、妇联等群团组织依照法律、法规或者章程负有维护所联系群众合法权益的职责，“离开了对其所联系群体具体利益的代表和维护，就失去了存在的政治价值和社会价值”[9]。因此，权益维护者是群团组织的核心职能，也是在基层社会治理中的基本角色。群团组织在基层社会治理实践中应该关注和维护所联系群众中处于弱势特别是受损害群体的利益，搭建矛盾防控和解决机制，通过合法渠道表达群众诉求，疏解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

（二）政策参议者：推动实现国家与社会有效互动

构建基层社会治理新格局关键是完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，实现社会治理与群众利益诉求良性互动。在城镇化和市场化的进程中，基层社会利益结构的持续分化，群众的利益诉求呈现多元化、碎片化的特征。群团组织扎根群众，了解和把握不同群体的现实状况和发展规律，能够有效推动基层社会治理与民意表达的互动。同时，群团组织具有从中央到地方的完整体系架构，具有沟通各个层面的表达渠道。一方面能够把党和政府的政策及时传达到基层，引导群众参与基层社会治理，推进基层利益整合以及价值观引导，实现党和政府对社会治理的主导和梳理，另一方面也能够积极有序地把分散化、边缘化的群众利益诉求进行整合反馈到党和政府层面，从而使个人利益和国家整体性发展需要在不断生成和转化中达到平衡。因此，作为中国特色社会主义民主政治的重要一极，群团组织通过与党委、政府、人大以及政协等国家机构建立信息交流和政策协商对话机制，影响公共决策制定和执行，推动国家层面与基层社会实现有效互动。

（三）服务输送者：推动公共服务供给方式变革

构建基层社会治理新格局的基础是完善公共服务体系，满足群众日益增长的美好生活的需要。随着经济社会发展和生活水平的提高，基层社会对公共服务的需求的个性化、差异化和多样化特征趋势日趋明显，但是，提供公共服务的决策、主体、机制等方面存在的短板和弱项导致群众需求的快速发展与公共服务供给相对滞后的矛盾突出。因此，深化公共服务供给改革，实现公共服务供给的均等化、精准化、精细化是增强群众获得感和幸福感的重要路径。群团组织参与政府购买服务可以通过收集群众意愿，为政府提供科学、完备的需求信息，引导市场、社会组织来参与政府购买的公共服务项目，成为推进形成高效精准公共服务体系的重要参与者和推动力。这不仅可以推进群团组织加快转型成为综合性、枢纽型组织，而且可以实现政府与市场、社会组织在公共服务供给中无缝对接，使基层群众真正享受到优质的公共服务产品。

三、群团组织在构建基层社会社会治理新格局中的能力困境

构建基层社会治理新格局必须直面解决经济社会发展和社会转型带来的社会问题和利益冲突，对群团组织的权益维护能力、政策协商能力和服务群众能力提出了更高要求。但是，由于群团组织自身能力、政策环境和社会氛围等因素的制约性因素的影响，群团组织承载的多重角色期待与构建基层社会新格局的要求存在着差距。这主要体现在基层组织功能弱化乃至空缺影响角色功能的发挥、体制区隔导致多种角色冲突以及资源困局造成角色扮演能力不足，导致群团组织在基层社会治理中难以充分发挥引领和服务群众的组织效能。

（一）基层组织功能弱化乃至空缺导致服务能力不足

基层组织是群团组织引领、动员所联系群众的终端网络，也是群团组织发挥角色功能的基础。改革开放以来，市场经济体制带来社会结构、交往方式以及生存状态的巨大变化，群团组织的组织结构面临严峻挑战，特别是直接联系群众的基层组织面临着功能弱化乃至缺失的“空心化”困境。群团的基层组织的功能弱化主要表现在，一方面群团组织的科层制组织体系呈现“倒金字塔”结构，人员、资源的配置聚集于上层，导致基层工作骨干不足、经费短缺，在引领、服务群众方面力不从心；另一方面缺乏作为基层社会治理主体的创新意识，服务内容与群众需求存在差距，弱化了联系群众的广泛性和针对性。群团的基层组织空缺则有两种现象，一是在社会转型和市场经济发展中涌现的新领域、新业态等没有及时建立基层组织，存在未能覆盖的盲区，二是由于缺乏对相应单位或领域发展需求的调研，在创建基层组织的过程中因服务供给予相应单位或领域的发展需求难以对接而退出；总之，群团组织如果不能及时调整和转变工作思路和方式，筑牢基层组织根基，为基层民众表达诉求、参与公共事务提供舞台，可能导致群众基础流失，影响群团组织角色功能的正常发挥。

（二）体制内外的区隔导致整合能力不足

基层社会是一个有机整体，建立多元主体协同治理的合作机制是构建基层社会治理新格局的必经之路。基于不同的组织特性和业务范围，群团组织有相应的行政级别和条块归属，形成条块区隔、各自为政的组织体系。这一方面造成群团组织存在体制内的优越感，缺乏主动重塑基层社会治理主体地位的动力，另一方面也导致了一种基于管理权限的体制内区隔，群团组织之间缺乏跨部门合作的体制机制，难以形成完整的协作网络。同时，随着社会力量的发展和结社空间的拓宽，社会组织成为群众表达利益诉求、维护自身权益的重要渠道。群团组织与社会组织在提供公共服务、争夺群众阵地等方面的存在竞争关系，难免相互产生信任阻滞，妨碍多元主体协同治理合作机制的推进。因此，体制内外双重区隔对群团组织拓宽联系群众渠道、整合多元主体协同治理的能力构成了严峻挑战。

（三）资源困局导致动员能力不足

持续充足的资源供给是群团组织运作的基本要素和必要条件。能否有效获取和整合资源，不仅直接关系到群团组织目标的实现，而且也是群团组织在参与基层社会治理进程中能否保持创新能力和持续性动力的关键因素。群团组织在参与基层是会治理实践中面临着政策资源、经费资源和人力资源等结构性困境。首先，群团组织参与政府购买服务的具体途径和具体方式还需要进一步完善，党政部门根据群团组织的业务范围和服务对象详细界定购买公共服务的项目标准和具体内容缺乏相应的制度化安排。其次，群团组织的经费纳入行政编制管理体制，列入同级财政年度预算并予以保证，难以拓宽经费筹措渠道，经费筹措渠道单一，面对群众个性化多样化需求显得力不从心。第三，群团组织工作人员是准政府工作人员，有着固定的编制、考录和遴选方式，使群团工作队伍缺乏社会工作技能，专业化服务水平较低，本领恐慌导致难以满足群众的现实需求。

四、群团组织在构建基层社会社会治理新格局中的发展路径

群团组织在构建基层社会治理新格局中的角色转型需要在具体运作机制中实现，这就需要一方面加强群团自身建设，提升内部治理水平和群众服务能力，另一方面创造有利于群团组织创新发展的创造良好政策环境和社会氛围。

（一）推动组织延伸，有效发挥角色功能

群团基层组织建设要遵循市场化、信息化时代的社会结构与运行逻辑，改变基层组织功能弱化乃至缺失的边缘化窘境，以功能有效支撑组织存在。实现群团基层组织的结构重塑，需要重点推动三方面工作：第一，实现群团组织内部的下沉式变革，推动不同层级间的比例调整，鼓励上级群团干部深入基层充实基层组织，建立健全基础组织体系，为群团组织提质增效、转型升级提供组织保障。第二，按照市场运作逻辑对相关单位和领域发展的内生性需求进行调研，推动群团组织的部分角色功能与内生性需求对接，实现群团基层组织在相关单位和领域有效在场，并建立可持续发展的长效机制。第三，适应信息化社会发展的需要，突破科层制的局限，在新经济组织和新社会组织领域，因地制宜创新群团基层组织的设置形式和存在形态，实现从实体空间向网络空间的延伸，促进线上线下的有机融合。

（二）打破体制区隔，构建新型组织格局

群团组织打破体制区隔，需要坚持整体性和系统性思维，激发内生动能和活力，改变群团组织系统内相互疏离和资源碎片化分布，推动群团组织与社会组织实现功能互补，建立互联互通和协作治理的一体化格局。构建立体、开放、多维的群团组织新格局，需要重点从两个层面入手：第一，将破除固化的组织体系作为拓展群团组织的组织功能、实现工作创新发展的重要内容，探索建立群团组织综合化服务平台，集体办公、相互协作，形成整体联动、资源共享的“大群团”工作格局。第二，发挥枢纽性功能，聚焦主业，培育和孵化业务范围、工作性质相同或相近的社会组织，为社会组织发展提供政治指导、业务培训、信息资源等服务，鼓励和协助社会组织通过市场化运作方式承接政府购买服务项目，填补群团组织在公共服务供给中的结构洞，进一步延伸群团组织的服务领域。

（三）整合优化资源，提升服务群众能力

群团组织长期以来体制内的资源依赖，造成运用市场化、社会化手段整合优化资源的能力弱化和社会服务的内卷化，难以适应市场经济条件下群团改革的时代要求。建立有效整合体制内外资源的运行机制，推动群团组织高质量发展，提升服务群众能力，需要以下配套措施的支持：第一，推动完善参与政府购买服务的法规政策，建立包括前期调研、过程监管和结果评估的全过程、专业化监管机制，筛选符合群众需求、目标聚焦的优质项目列入政府购买服务的清单和购买目录，引导市场、社会组织承接公共服务项目，从而激活群团组织与市场、社会组织合力创新公共服务供给的深层效能。第二，推动群团组织经费转型，建立群团公益基金，实现由政府拨款、社会捐赠与群团组织筹集等多元化筹资渠道，将未纳入政府购买服务清单的特色服务、救助、孵化等项目纳入群团公益基金支持的项目。第三，提升服务能力是群团改革和可持续发展的需要，群团组织要吸纳优秀社会人才加入基层工作队伍，借鉴商业运作和社会工作的方式，利用群团行动的法律依据和政策资源，为群众提供专业化服务，创造性的延续扎根群众的传统。