林昊然

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201600）

引言

连云港市城乡居民基本养老保险根据国家和江苏省的明确规定，经历了一个长期发展过程。2010年1月，连云港市制定出台了《连云港市新型农村社会养老保险制度实施办法》（连政规发〔2010〕1号），开始实行并加快推进新农保全覆盖工程，到2010年底，连云港市提前实现新农保全覆盖目标。2015年，市政府对2011年出台的《实施办法》进行了更替与修改，主张推进城乡居民社会养老保险由“广覆盖”迈向“全覆盖”。2018年，联合市扶贫办、市民政局和市残联等部门和单位制定出台了《连云港市城乡居民基本养老保险扶贫工作实施方案》，建立联席会议制度，按照每人每年100元标准代缴保费，确保困难人员全部参保。

笔者于2020年5—7月，就城乡居民基本养老保险基金方面做了专题调查，先后查阅连云港市人力资源和社会保障局年鉴、徐圩新区政府制度文献，走访了市人力资源和社会保障局，搜集相关资料，并选择海州区、徐圩新区进行问卷调查，发放问卷200份，并得到全部回收。本文考察了近几年城乡居民参保缴费与政府补贴情况，分析了城乡居民基本养老保险筹资出现的问题，提出了解决问题的思路与方案。

一、城乡居民基本养老保险筹资情况与运行现状

（一）城乡居民基本养老保险筹资情况

1.个人缴费情况。连云港市个人缴费标准目前划分为14个档次，其中100元的最低缴费档次，只适用于一些具有特殊困难的群体，比如重度残疾和低保人群。2014年老农保与新农保合并后，个人缴费的最低标准没有发生过变动，最高标准从最初的每人每年1 600元调整到目前的每人每年3 600元。根据2014—2019年养老保险个人缴费标准的变化可以看出，连云港市城乡居民的人均收入呈持续上升趋势，同时城乡整体的经济水平也不断提高。随着养老保险个人缴费标准的变化，连云港市个人缴费收入也发生了变化，呈稳中有增的趋势，如表1所示。

表1 2014—2019年连云港市个人缴费收入情况

2.政府补贴情况。连云港市政府对居民基本养老保险缴纳的补贴形式采用全国普遍的双向补贴，享受国家财政补贴的同时，地方政府也进行一定金额的财政补贴。城乡居民只要符合规定的参保条件，就可以自主选择缴费档次。同时，政府给予不同标准的缴费补贴：选择100~300元较低档次的，政府给予的缴费补贴为每人每月30元；选择500~3600元较高档次的，政府给予的补贴上升到每人每月60元，具体补贴标准由区、县政府结合当地的实际情况确定。

3.集体补助情况。目前，连云港市集体补助基本呈“空壳化”状态，一些乡镇由于自身经济能力的限制，并没有提供集体补助。造成这种现状的主要原因有两点：一是国家没有对集体补助金额做出强制性规定；二是连云港市各个地区发展不平衡，有些村集体缺乏集体补助的能力。

（二）城乡居民基本养老保险运行现状

1.参保情况。连云港市城乡居民基本养老保险于2011年开始试点实施，之后参保率一直保持在98%以上，截至2020年初，连云港市参保率持续稳定在99%以上，续保费率为93.83%；参保人数基本呈上升趋势，2018年参保人数达170.27万人，至2019年末，连云港市城乡居民基本养老保险参保人数达174.33万人，覆盖率超过97%；缴费人数与参保人数变化趋势相同，领取待遇人数逐年上升，见表2。上述情况表明，连云港市城乡居民基本养老保险发展速度越来越快，基本实现了制度全覆盖。

表2 连云港市城乡居民基本养老保险的发展趋势

2.基金运营管理。连云港市明确规定城乡居民基本养老保险基金的收支业务流程。在基金收入方面，严格按照“财政专户储存，专款专用，收支两条线”的运行管理制度来实行；对养老金的发放，坚持按规定程序审核签字，最后由财务人员拨款，银行代发养老金。目前连云港市城乡居民基本养老保险发展十分迅速，积累的基金也越来越多，如何安全地运用这些基金来进行投资运营，最终实现其保值增值就成为重要的现实问题。

二、城乡居民基本养老保险基金筹资面临的问题

（一）个人缴费档次偏低

近几年，连云港市结合本地实际情况，在参保居民的缴费方面做了一些调整，但从实际缴费情况来看，大部分参保居民选择的缴费档次偏低：2011年的人均缴费为140元，2018年为474元，增长了238.6%。可以看出，参保居民的缴费意识在变好，但从目前的474元来看，个人缴费档次仍偏低。

造成个人缴费档次偏低的原因主要有三点：一是养老保险周期长，城乡居民怕参保期间政策会发生变动，所以不愿意选择较高档次的缴费标准；二是在现有政策下，个人缴费年限必须满15年，个人账户养老金才会随缴费年限增加，基础养老金与缴费年限没有任何关系，长缴多得的优势没有充分体现，这极大降低了参保人员的缴费积极性；三是政府补贴金额较少，最低补贴是30元，最高补贴是250元，补贴金额之间的差距不明显，这也一定程度上影响到参保居民选择较高缴费档次的积极性。

（二）城乡居民基本养老保险基金的筹资监管不足

1.城乡居民基本养老保险基金监管缺乏透明性和公开性。城乡居民基本养老保险基金的筹集与发放过程十分复杂，在实际操作中存在许多漏洞。参保居民必须要对养老保险基金的具体信息有详细的了解，但当前连云港市没有做到养老保险基金有关信息的全公开透明。还有许多参保居民的参保缴费缺乏可持续性，他们对养老保险基金监管没有兴趣，关注点在自己的缴费金额和待遇水平。

2.城乡居民基本养老保险基金监管缺乏法律法规的约束。国家所制定的有关养老保险的法律只有《社会保险法》，这部法律虽然对养老保险基金筹集与发放方面做了界定，但法规较为简单，缺乏法律约束。所以，要健全城乡居民基本养老保险的法律法规。

（三）城乡居民基本养老保险政策宣传工作不到位

为了能够比较清楚地知道城乡居民对养老保险政策的了解程度，笔者进行了问卷调查。在连云港市海州区、徐圩新区各发放100份问卷，收回200份，回收率100%，调查数据有效。问卷包含的内容主要是居民参保情况、对政策的了解情况等。

根据问卷的调查结果可以看出，城乡居民的参保情况主要分为自愿参保、按照政策强制参保和没有参保。其中自愿参保、强制参保和没有参保的人数分别为88人、112人和0人，分别占调查总人数的44%、56%和0。这与连云港市城乡居民基本养老保险参保率持续稳定在98%以上的情况基本符合。从上述数据可以发现，大部分城乡居民参保还是因为政府相关政策的规定，政府对相关制度的宣传程度就变得尤为重要。

问卷还包含城乡居民对养老保险政策的了解状况，从调查结果得知，对城乡居民基本养老保险制度十分了解、一般了解和一点也不了解的人数分别为64人、112人和24人，分别占调查总人数的32%、56%和12%。上述数据说明，仍有一部分居民对养老保险制度不了解，需要加大制度的宣传程度。

三、完善城乡居民基本养老保险筹资机制的对策

（一）完善个人缴费激励政策

目前，连云港市城乡居民基本养老保险存在参保群体个人缴费偏低问题，这个问题从短期看可以减少政府开支，但从长远角度来看，不利于居民年老后的生活保障。为了解决这一问题，需要进一步优化制度设计，使参保居民自愿选择较高档次的缴费标准。

1.建立“多缴多补”的激励机制。连云港市政府根据个人选择的缴费档次给予不同程度的补贴标准，与100~3 600元的个人缴费标准相比，政府补贴金额不仅差距较小，而且划分的补贴档次与个人缴费所划的14个档次相比也明显偏少。面对这个问题，可以将政府补贴分为14个档次，与个人缴费的14个档次相对应，这样参保居民获得的补贴金额可以随着缴费档次相应提高，能够调动参保居民选择更高缴费层次的积极性。

2.建立“长缴多补”的激励机制。满15年以上的参保人员除了个人账户养老金会随着缴费年限增加以外，基础养老金与缴费年限无关，没有体现长缴多得，参保人员不愿意过早地缴费。根据这个问题政府可以建立长缴多补机制，即确定一定的缴费年限和相应的补贴系数，当参保人员的缴费年限达到规定年限时，这些符合条件的参保人员就可以领取自己应得的补贴，补贴的金额会根据缴费年限变化。

（二）完善城乡居民基本养老保险基金监管机制

1.建立健全城乡居民基本养老保险基金监管信息的披露制度。连云港市城乡居民基本养老保险基金的监管与运行并没有实现全方位的公开与透明，为了让相关监管部门和参保居民了解基金的运行情况，城乡居民基本养老保险的管理部门和经办部门需要通过公共平台把基金的运营等情况向全社会公开。

2.健全城乡居民基本养老保险基金监管立法体系。连云港市需要根据国家立法和江苏省的相关规定，在城乡居民基本养老保险基金监管的具体操作、主体责任等方面建立相应的规章制度，地方政府也需要根据当地的具体情况建立地方性规章制度。

（三）加大城乡居民基本养老保险的宣传力度

根据问卷的调查结果可以看出，部分居民缺乏参保热情是因为他们对养老保险政策的了解不充分，比如有些居民认为养老保险周期长，政策会随时发生变化，他们潜意识认为“家庭养老”“养儿防老”更可靠。这些居民的思想观念老旧，从侧面反映出城乡居民基本养老保险的组织领导和政策宣传十分重要。

1.全市各个地区的社会保障部门要履行好自己的职责，积极联系其他相关部门来做好有关城乡居民基本养老保险工作的管理、规划、政策调整、监督检查等工作；要主动开展城乡居民基本养老保险政策宣传活动，调动城乡居民踊跃参保、持续缴费、监督检查、增加积累的积极性，尽可能地让所有居民了解到参加城乡居民基本养老保险的好处。

2.要发挥宣传带动的倍增效应，围绕经办管理服务新目标、新任务，以巩固和稳定城乡居保参保现状为重点，强化政策宣传与舆论引导。依托基层经办服务平台和服务网络开展多层次、全方位的宣传工作，让广大城乡居民了解政策的基本内容、看到实实在在的参保利益，不断提高城乡居民参保积极性，营造有利于城乡居民积极参保、促进事业发展的良好氛围。