谭艺渊

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的建设任务，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》，对此任务进一步明确为“努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。党内法规体系和法律规范体系都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，准确把握二者的关系，促进二者良好衔接，是中国特色社会主义法治体系顺畅运行的重要一环，是实现依法治国和依规治党有机统一的必然要求。立足于新时代国家治理的时空场景，应当从党内法规与国家法律的关系定位，以及衔接的原则、衔接的路径三个方面展开，塑造两套规范体系在国家治理中的制度合力。

一、党内法规与国家法律的关系定位

其一，对立论与混同论。实践中关于党内法规与国家法律的关系存在两种错误观点：一是“对立论”，认为法治仅是法律之治，国家和社会治理的唯一抓手是法律，并不需要党内法规在其中发挥作用，党规与国法在治理中并存运行，反而会对法律的“唯一性”及权威性产生消极的弱化影响；二是“混同论”，认为既然国家法律是在党的领导下制定的，党内法规所体现的就是党的意志，那么二者在本质上并无差别，不需区分彼此，在调整国家和社会事务、党组织和党员事项时可以混用两种制度。〔1〕这两种观点模糊了党内法规与国家法律的一致性与差异性边界。一方面，党内法规与国家法律具有同质性、同构性，在根本目标、本质属性、价值取向、外在形式、逻辑结构等方面具有一致性；另一方面，二者在制度理念、规定内容、制定程序、效力范围等方面存在差异性。〔2〕“对立论”和“混同论”，以及“混同论”的变种形式，即将党内法规视为国家法律的一个“部门法”，〔3〕都有悖于中国特色社会主义法治实践和法治理论建构的基本逻辑，从不同方向扭曲了二者的正常关系，割裂了它们双轮驱动、相辅相成、缺一不可的互动关系。

其二，软法（社会法）与硬法（国家法）区分论。软法区别于硬法的重要特征是其实施总体上“不直接依赖于国家强制力的保障”。〔4〕依据该区别标准，国家法律是硬法，党内法规是软法，因为后者的实施以党的纪律为保障，而不依赖国家暴力机关或国家行政机关予以强力保证。党内法规的基本性质是软法，或者是相对于国家法的社会法，但由于中国共产党在领导国家建设中依据宪法法律直接行使了党管干部、党管军队、党管意识形态等国家公权力，其制定的党内法规含有一定的硬法因素，某些党内法规在实施中也借助了国家强制力，因而与其他社会组织、其他参政党、西方国家执政党制定的软法并不完全等同。〔5〕即有些党内法规存在“比较硬”的软法。也有学者从“谱系理论”出发，认为软法是正式法律规则制定的先驱和基础，也是法律规则适用时的必要补充，二者存在密切关联性或特殊关系，因而作为软法的党内法规具有法的地位。〔6〕

其三，愿望道德与义务道德区分论。道德性是所有法律的共同属性，有学者借助美国法学家富勒的法律道德性理论，主张国家法律是为维系社会基本秩序而对公民提出的最低限度要求，属于“义务道德”；党内法规对共产党员提出高于普通公民标准的道德期望与要求，属于“愿望道德”，这一类道德以人类所能达致的最高境界作为出发点。〔7〕由于有纪律要求的党内法规对党员干部而言，具有义务性，这些党内法规则是义务性的“愿望道德”。

引入软法理论和法律道德性分层理论审视党内法规，将之纳入到现代“法”的范畴，有利于证成党内法规“法”的属性，为在“法”的语境下促进党内法规与国家法律衔接提供学理视角。但是，将党内法规基本性质定为软法，“既不全面也未能抓住重点”，因为党内法规的价值理念以及硬、刚、惩的形式特征均与软法存在较大差异，只有从规范和限制权力为切入口才能更好理解从严治党形势下的党内法规。〔8〕“愿望道德”的提法则倾向强调高境界的“期望”，易于遮蔽党内法规注重执行的严明纪律性，未能抓住党内法规的权威性、强制性、制裁性面向。中国法治视域下，党内法规是党治国理政的制度抓手，具有国家性要素、执政性要素。这使得舶自西方的社会法理论和法律道德性理论不具备适配性，且“比较硬的软法”“义务性的愿望道德”这样的阐释本身就存在语义谬误。〔9〕

基于上述分析，首先得到一个基本共识，即党内法规并非国家法律的对立体、混同体或子部门。其次，移植西方的理论分析框架，将党内法规定性为软法、社会法、愿望道德，则会发生“排异效应”，存在解构、隐匿党内法规本原属性，矮化其在国家治理制度体系中的地位，脱离法治中国建设实际等问题。

对党内法规属性的厘清，不应囿于析出“法律”性质的论证思路，而应从宪法和党章的规定，以及国家治理体系、中国特色社会主义法治体系的“广角”视野，推导出党内法规的本质属性及其与国家法律的关系。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法正文，成为具有规范内涵的宪法条款，与党章规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”相呼应，形塑党内法规与国家法律的关系模式。法治是国家治理的基本方式，其精神内核是规范公权力，在当代中国治理中唯有以国家法律和党内法规“双笼关虎”、联袂规范，才能有力约束公权力，因此，应摒弃局限于“法律之治”的狭隘法治观。

在中国共产党作为执政党长期执政的中国特色社会主义制度下，“制度之治”是法治的内在逻辑和核心要素，决定了法治的正当性基础，主导了法治的治理方式，左右了法治的治理功能，构成了法治的基本结构——把权力关进“制度”的笼子。将“制度之治”作为“中国之治”的根本特征，才能消除在理论上一谈法治就受到西方法治思想困扰的思维障碍，真正有效地解决法治理论与法治实践“两张皮”问题。〔10〕制度是行为规范的集合体，以行为规范的性质为标准，规范形式制度可以细分为法律规范制度、政策规范制度、道德规范制度、行为习惯制度等。当代中国的国家治理制度，并非仅有法律规范，还涵括其他制度规范，包括党内法规、党的政策规范、社会道德规范、自治行为规范等。〔11〕

总而言之，我国国家治理体系由一整套制度构成，包括以党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系。〔12〕党内法规既是管党治党的制度“栅栏”，也是党依宪执政、依法执政、领导国家的制度“手臂”。一方面需要通过党内法规与宪法法律的“双阶约束”规范党的公权力，另一方面通过党内法规向国家立法、司法、行政传导、渗入党的意志，施行党的主张。跳出软法/硬法、社会法/国家法、愿望道德/义务道德的二元区分框架，可观察到党内法规和国家法律共同构成了法治中国建设、国家治理现代化的制度体系“脊梁”，两套制度“双轨并行”，并应当达致相辅相成、相互促进、相互保障的互动格局。

二、党内法规与国家法律衔接的原则

关于党内法规与国家法律衔接应遵循的原则，有学者从宏观维度提出三方面原则：一是法治原则，强调依法行事，对于能否以及如何衔接都应依法定的程序、方式展开；二是尊重各自发展规律原则，强调顺应二者各自的发展规律和特点，在不能协同时，切勿罔顾客观规律强行协同；三是从严治党与依法治国紧密结合原则，党内法规建设应与国家法律保持一致，不能出现一方面强化从严治党、另一方面又违反依法治国的现象。〔13〕也有学者从微观层面提出三方面原则：一是国家法律高于党内法规，保障国家法律至上，党内法规的内容、制定方式、实施过程不能违反法律的规定；二是党内法规严于国家法律，在获取和享用利益、纪律约束范围、党员职务行为要求等方面比国法更严；三是科学厘清二者的边界，在避免“以规代法”的同时发挥好“党规特性”。〔14〕还有学者着眼党内法规“这端”，认为其与国法衔接应遵循两方面原则，一是强化党中央集中统一领导、突出对公权力运行的监督，二是重视党员权利保护、关注党内程序法完善。〔15〕原则具有总括性、基础性、特定性和指导性。法治原则、尊重各自规律原则过于宽泛抽象，与党规国法衔接的特定“焦点”有较大距离，由原则向具象“远程投射”的有效性较弱。国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的原则，侧重于考量二者的效力位阶、严厉程度差异，宜作为促进二者衔接的具体操作标准，不宜纳入原则范畴。而站在党内法规角度提出的衔接原则，或者准确地说是基于二者衔接的党内法规建设原则，其存在单向度的失衡问题，不符合两个事物衔接的“双向度”逻辑。

“相辅相成、相互促进、相互保障”的建设效果要求为党内法规与国家法律衔接提供了指引。“相辅相成”强调党内法规与国家法律在功能上各有侧重、并行互补，前者重在解决管党治党问题，后者则重在解决治国理政问题，互补而非互替。“相互促进”强调党内法规与国家法律交替领跑、相互强化，在某些治理领域（如党政机关厉行节约），前者的变革会引领后者的完善；而在另外一些治理领域（如《公务员法》规定的分类管理机制），后者的完善推动前者的优化。“相互保障”强调党内法规与国家法律互为依托、互相借力，前者为后者制定和实施提供保障，后者为前者关于党组织、党员行为的相关规定法律化提供适宜的载体。〔16〕因此，可以从“相辅相成、相互促进、相互保障”的要求，以及“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”重要论断的内蕴中，抽离出党内法规与国家法律衔接的三项原则。

第一，统分结合原则。二者衔接统合于党的统一领导中，既是在党的统一领导下促进衔接协调，也是通过二者的衔接协调进一步维护党中央权威和集中统一领导。在制度的根本目标、价值取向方面，二者具有统一性，应打通衔接路径强化相互映射。同时，二者具有差异性，在治理党务和国务之间有清晰分工、合理配置及不同的功能侧重，应避免出现“依规治国”“依法治党”的制度错位。当然，在执政党深度融入政府体系，政治与行政“双轨一体”化运作的当代中国治理宏观背景下，在党政机构合署合设、党政联合出台混合型党内法规的复合型治理结构中，党内法规“溢出效应”呈增强趋势，党务和国务之间的界限并非泾渭分明，但在这些模糊的地带，党的统一领导是清晰明确的。〔17〕

第二，平等互促原则。立足于中国特色社会主义法治体系中党规与国法的“双轨并行”型制度架构，二者的制度主体地位是平等的，并基于制度地位平等相融、相交、相离。“党规大于国法”“国法大于党规”或何者领导何者、何者包含何者等伪命题式论调对我国治理现实缺乏解释力，不符合国家治理制度体系的系统兼容性表征。值得注意的是，二者同为国家治理制度，其主体性之平等并不能导出党内法规可以超越宪法、法律的结论。根据宪法和党章的规定，党的活动不得超过宪法法律的范围，党制定的党内法规亦不得违反宪法法律，这也是依宪执政、依法治国理念的题中应有之义。因此，将党章视为“规范性宪章”“宪法体系中的高级法”“不成文宪法”的观点站不住脚，〔18〕它们屏蔽了宪法和党章生成机理的差异性，扭曲了它们之间制度互动关系，反而对党章和宪法的权威性产生双重消解。在制度主体性平等的基础上，党内法规与国家法律在不同的治理领域形成交替引领、互补互强的有序紧密的衔接样态，以及相互提供保障装置的借力格局，凝聚治国理政合力。如完善党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法等方面的党内法规制度，对党组织和党员提出法治思维、法治理念、法治工作方式的纪律规矩，有利于保障国家法律科学制定和有效实施，避免出现制度“破窗效应”。《公司法》第19条等法律条款关于党组织建设、党员行为的规定，为相关党内法规的有效实施提供共性化、底线化的法律强制性保障。

第三，合理转化原则。二者处于“双向度”、动态化的互通互联过程中，但并非所有的制度内容、形式都适宜相互“转化”，泛化的“移用”会引致两套制度的同质化，或一方对另一方的过度侵入，带来制度间的“虹吸效应”。党内法规向国家法律转化的路径一般是：党和政府先以党内法规形式确认其治国理念、治国方针、治国路线、治国经验等，待这些党内法规在治国理政的实践中进一步成熟后，再将其上升为法律，由宪法法律加以确认、完善和定型。〔19〕需要强调的是，对于适于转化为国家法律的党内法规内容，须将其装入法律的规范主义“生产线”，遵循法定程序、以法定方式完成党的主张从“入规”向“入法”的“平移”，而不能“复制粘贴”般生硬植入。国家法律向党内法规转化的路径则与之迥异，党内法规主要汲取国家法律制定程序规范化、内容体系化、制度配套化等有益成果和理念精神，强化党内法规体系的统一性、权威性，提升规范体系总体质量。

三、党内法规与国家法律衔接的体系化路径

党规国法相辅相成、缺一不可，二者要保持衔接联动，避免出现制度错位、制度重叠、制度空白和制度缝隙问题。〔20〕党内法规与国家法律衔接不畅的表现包括：二者边界模糊；党内法规立法工作部门与国家立法工作部门，缺乏联动，导致二者“调整领域出现断层和空档”；二者发生竞合时处理不协调。〔21〕促进二者衔接是一项系统工程，应进一步从制度的理念、内容、形式全要素、全过程进行体系化审视，推动两套制度紧密对接，祛除断档断层、错位越位空位等弊病。

1.制度理念衔接

党内法规体现的是党的统一意志，强化党中央集中统一领导。在相应的法律中加入“党的领导”条款，强化党的领导地位，既是对宪法第一条关于“党的领导”规定和宪法精神的具体化、实效化，也是从成文法层面解决“党的领导事实存在但在法律制度上缺位”的窘迫现象，〔22〕为党中央集中统一领导的国家治理制度安排提供直接法律依据。近年出台的《国家安全法》《监察法》《密码法》及新修订的《公务员法》，均在总则部分对“坚持党的领导”作出明确规定。以原则性、概括性的形式将“党的领导”载入法律，而不对“如何加强党的领导”作出细致化的描述，有助于为党内法规接入该治理领域预留制度“口子”，发挥党内法规在治理决策、法律实施、责任强化等环节对国家法律的补足补强作用，同时避免法律文本“党规化”、法律内容“政治化”，防范党内法规对国家法律的不当侵入和“越俎代庖”式挤压。

2.制度内容衔接

两套制度的内容体系应根据制度功能定位确定不同的分工侧重，党内法规集中体现党的意志，重在管党治党，主要调整党务关系、规范党组织和党员行为，依靠党的纪律来保障实施；国家法律则系统呈现国家意志，重在规制治国理政问题，主要调整社会关系，规范个人、法人和非法人组织行为，依靠国家强制力保障实施。〔23〕关于二者的具体界限，有观点认为法律保留和政党组织自治等原则是廓清边界的基本遵循，可依据法律保留、党规保留、党规“先行先试”、党规经验向国法转化、党的执政权法律化（双向衔接）五项基准进行划分。〔24〕也有观点主张以主体、职权、目标三重判断标准识别出党务行为，在党务与国务之间划出较为清晰的制度“分离之墙”，并借鉴美国宪法判例形成的“伴影理论”解释国务转化为党务的情形，即一些未由宪法明文规定的权利，由于处在宪法权利外溢所生成的“伴影”范围，也应纳入宪法保障范围。同样，党内法规在特定条件下也会对外辐射，将处于辐射范围的国家事务纳入党内法规调整范围，即为党内法规的“伴影理论”。借鉴美国联邦最高法院的“政府卷入理论”提出“准国家行为理论”解释党务转化为国务的情形，即美国政府卷入私行为后，私行为就转化为政府行为，同样，我国党务的某些“准国家行为”卷入国务中，则被纳入国家法律的调整范围，如党的机关工作人员被纳入《公务员法》规制范畴。此外，根据“党建的渗透理论”，出于强化各类组织机构的党建法律义务，将应由党内法规调整的党建事务嵌入相关法律中，如《公司法》第19条、《国防法》第21条等。〔25〕

显然，党内法规与国家法律之间存在相对独立、相互嵌入、相互配合、相互转化的多层关系，二者互动的过程也是博弈的过程，应走出“零和”“负和”的制度“话语权”博弈误区，形成共生共存互促的“正和”式良性互动格局，科学防范两套规范体系内容之间的冲突或不当侵入。

（1）制度横轴：强调“交叉规制”规定的谦抑性。党内法规中含有“涉嫌违法犯罪”，国家法律中含有“党的领导、党的活动、党的建设”等相关规定内容，是党规国法“交叉规制”的常见情形。关于党员或党政组织涉嫌违法犯罪而应被追究法律责任，党内法规宜原则性规定“涉嫌违法犯罪的，按照有关法律规定处理”（如《党内法规执行责任制规定（试行）》第16条），而不应“越位”对如何追究法律责任作出详细规定，避免“以规代法”。〔26〕国家法律对党建在经济组织、社会团体、自治组织的嵌入作出规范约束，亦应原则性规定“依照中国共产党章程的规定进行活动”（如《公司法》第19条、《个人独资企业法》第7条、《民办教育促进法》第4条、《村民委员会组织法》第4条等），以较为抽象的形式确定有关组织的党建义务，为党建渗入社会、市场供给法律引证条款。法律对党建作过细的规定，易引致法律“挤占”党内法规的制度空间的“附带效应”，混淆二者制度角色。党规协同国法实施“交叉制裁”时，二者的制裁严厉程度应保持相对一致，以免产生两套规范体系制裁力度“轻重倒挂”的反差现象。如《中国共产党纪律处分条例》第31-33条，根据党员违法犯罪行为受到法律制裁的轻重程度，有区分地配置了相应的党规制裁措施，促进党纪制度与《刑法》《行政处罚法》《公务员法》等法律相协调。此外，关于“交叉制裁”的先后顺序，2018年修订的《纪律处分条例》对原有表述进行完善，其第29条规定原则上按照党纪处分、政务处分、法律制裁的顺序进行，与《公职人员政务处分暂行规定》第7条实现衔接，也明确法律的介入节点，织密党纪国法调控网。

（2）制度纵轴：强调衔接的融洽性。一方面，在制度演变的时间轴上，通过互相借鉴制度设计和实践经验，党内法规与国家法律交互转化。《党内监督条例》2016年修订时，结合原《行政监察法》派出制度设计，以及纪检机构派驻实践经验，将派驻监督正式明确为党内监督的制度。2018年制定的《监察法》基于监督衔接理念，吸纳借鉴该制度创新成果，明确规定各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、国有企业等单位和组织派驻或者派出监察机构、监察专员，与党内法规衔接，构建巡视、派驻、监察全覆盖的统一权力监督制度框架。〔27〕而党内纪律“双规”制度的先行先试，为国家监察体制改革和立法创新提供了成功经验和负面教训，并最终以国家法律规定的“留置”取代了“双规”，推动国家反腐制度安排的全面更新。另一方面，党内法规站在国家法律的“延长线”上，制定具体规范承接法律规定，为国家法律有效实施提供配套制度。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等混合性党内法规，为《环境保护法》《安全生产法》《食品安全法》等提供配套支撑。同时，也应建立健全党内法规承接法律关于党中央机关的职责规定，如《国家安全法》《网络安全法》分别确认了中共中央国家安全委员会、中共中央网络安全和信息化委员会办公室的法律地位和职责，因而这些党的机关应制定配套的党内法规，与相应的法律规定相衔接。特别是在部分党政机关合署合设的背景下，部分党内法规将作为制度链的“下游”规范具体贯彻国家法律，如中组部2020年12月28日发布《公务员回避规定》具体落实《公务员法》，作出比法律更严格、更精细的规定。

3.制度形式衔接

党内法规的规范化发展要求以法治的方式实现党规党纪体系公开、明确、稳定、合法，“用复杂的制度化程度压缩党内权力的自由裁量空间”。〔28〕党内法规与国家法律衔接，必然要求党内法规在制定程序、语言表述、篇章布局、公开透明性等方面具有规范属性。法学家伯尔曼指出，法之所以称之为法，并与其他制度相区别，在于它的形式化、程序化。〔29〕规范的制度“外观”有助于制度正当性、合法性、权威性的证成，党内法规应合理借鉴国家法律体系所显现的技术规范元素，提升自身规范化、法治化的制度质量。制定程序方面应注重民主、开放，广泛听取党内外相关组织、人员的意见和建议，特别是注重听取党内法规所涉利益主体的意见以及相关领域专家的建议，并加强与国家立法部门、政府法制部门的沟通、协调，强化程序上的开放性和吸纳度，打破“关门立规”“法规部门化”的倾向。〔30〕

党内法规文本应平衡“党言党语”和“法言法语”的运用，在篇章布局上也应区别于政策性文件，既突出党内法规“姓党”的政治性表达，也要融入“法律”的规范化表达方式，强化制度语言所承载内容的确定性、规范性和实操性。制度运转的公开性、透明度有助于塑造党内制度的执行刚性，我国执政党作为“全民型、领导型、代表型”政党，党内法规应以公开为原则、以保密为例外。〔31〕2019年修订的《党内法规制定条例》关于制度公布的规定，由原来的“经批准后一般应当公开发布”改为“除涉及党和国家秘密不得公开或按照有关规定不宜公开外，应当……公开发布”。未经正式公布的法律不具备有效性、适用性，那些与国家法律紧密衔接共筑“组合式”调控制度网的党内法规应全部公开，并优化该类型党内法规的“程序法”形式，增强权利的“条款表达”，〔32〕发挥制度的预测作用，保障被规制对象的知情权和救济权，提升制度治理正当性。

结语

在中国特色社会主义法治体系中，党内法规与国家法律是“双轨并行”的两套制度体系，共同支撑“制度之治”“中国之治”。二者之间不应是软法与硬法、社会法与国家法或愿望道德与义务道德的关系范式。基于“双轨并行”的制度关系定位，党内法规与国家法律的衔接应当遵循统分结合、平等互促、合理转化的原则。应从制度理念、内容、形式之多元路径促进二者衔接协调，塑造相辅相成、相互促进、相互保障的格局，形成制度合力。■