俞明雅

在义务教育由基本均衡向优质均衡探路前行的过程中，以行政部门为主导的自上而下的区域推进模式是当前一种切实可行的方式。所谓“区域”，并不局限于某一行政区划层级，它不仅包括省级统筹推进的区域样态，还包括省（自治区、直辖市）下辖的市（县）全域推进的样态。本文中的义务教育优质均衡发展区域推进模式，可以理解为“一盘棋”式全域推进义务教育优质均衡发展的区域运作样态。区域推进义务教育优质均衡发展的实质是通过一次次的政策再细化和再规划，将义务教育优质均衡纳入本地区政治经济文化建设的系统之中，在区域党委政府的支持下，由教育行政部门统筹推进义务教育高质量发展的一种实践方式或运作样态。［1］49基于此，本文拟就义务教育优质均衡发展的区域推进策略展开讨论。

一、区域推进义务教育优质均衡发展的基本特征

（一）全域统筹

所谓“全域统筹”，是指以行政区域为单位，由教育行政部门对本区域的义务教育优质均衡发展进行统筹规划、整体布局，进而有序推进。一般而言，将义务教育优质均衡发展纳入本地区未来几年教育事业发展的整体规划之中，既应以区域义务教育事业发展的现有成绩作为统筹推进的基础，又应以当前区域实践中的短板和难点作为切入点，通过对实践困境的重点突破来实质性推动区域义务教育优质均衡发展。［1］53

（二）行政主导

从义务教育发展的价值取向以及实践中面临的现实困境来看，各级地方政府全方位参与并充分落实实施义务教育的主体责任，对区域推进义务教育优质均衡发展发挥着决定性作用。为此，区域统筹推进义务教育优质均衡发展实践过程中需要党委政府，特别是教育行政部门发挥统筹、组织、协调、保障等作用。从这个意义上说，统筹推进区域义务教育优质均衡，需要教育行政部门通过制度的顶层设计和政策的系统配套，为区域义务教育优质均衡发展提供前提保障，以确保义务教育优质均衡在全区域范围内的持续推进和不断深化。

（三）周期推进

所谓“周期推进”，是指教育行政部门精心设计区域义务教育优质均衡发展的任务书、时间表和路线图，并伴以资源建设、政策支持、专业督导、绩效评估等相关工作。通常情况下，由区域教育行政部门制订工作流程和时间表，不同部门和学校在具体任务驱动下，按计划、有步骤地开展相关工作，定期接受上级行政和专业部门的检查督导，在一定周期内完成相应的义务教育优质均衡发展目标并接受质量评估或成果验收。［1］79

二、区域推进义务教育优质均衡发展的实践难点

（一）区域顶层设计有待完善

制度的系统配套和政策的顶层设计是区域统筹推进义务教育优质均衡发展的基本保障。目前，较为典型的有政策倾斜模式和资源扩大模式。但在实践中，不同区域推进模式的顶层设计水平不一，这在很大程度上影响了义务教育优质均衡发展的实质性推进力度。

1.政策倾斜模式

政策倾斜模式指的是政府或者教育行政机关借助行政力量制定相关政策（财政倾斜、师资倾斜等），将人力和物力等教育资源向薄弱地区和薄弱学校倾斜，以促进薄弱地区和薄弱学校教育快速发展，从而实现义务教育均衡。［2］该模式主要从政策层面着眼，试图用行政手段改变薄弱地区和薄弱学校的弱势地位。但是这一模式在实施过程中面临着配套政策供给不足、政策执行可能出现偏差等现实问题。

2.资源扩大模式

资源扩大模式指的是将优质教育资源向薄弱学校辐射，通过城乡结合、校际合作等方式，促进区域义务教育优质均衡发展。目前，江苏省义务教育资源扩大模式主要通过集团化办学等形式推进。但集团化办学的顶层制度保障仍然存在很大的改进空间，包括单一法人型教育集团校长职级制的确定、集团内部的组织架构不匹配、考核评价机制不健全等都直接影响集团化办学在扩大优质教育资源、推动义务教育优质均衡发展方面的实际成效［3］。

（二）教育资源供给与配置难度大

教育资源服务于学生，是推动义务教育优质均衡发展的基础条件。当前区域推进义务教育优质均衡发展面临着资源供给与配置方面的突出难题，亟待破解。

1.资源总量缺口大

目前，江苏省义务教育资源供给面临扩大增量与化解存量的双重压力。据2021年江苏基础教育资源需求预警报告分析，2020年全省义务教育阶段新增学龄人口46.29万人。按照省定办学标准测算，学校增量缺口301所，教师增量缺口33858人；化解现有超班额、超校额办学等存量缺口需新增学位70.53万个、学校481所。综合考虑增量和存量问题，全省义务教育学位总缺口116.82万个，学校总缺口782所，教师总缺口69605人。按上述资源缺口测算，全省需新增学校建设用地约28923120平方米，学校建设资金1564亿元。［4］

2.优质教育资源配置不均衡

当前，江苏省优质教育资源配置不均衡的问题仍然较为突出。一是区域分布不均衡，苏南、苏北之间的教育差距进一步拉大。二是城乡发展不均衡，郊区和乡村学校在校园建设、教育装备、师资配置等方面依然存在短板，城乡教育质量差距呈进一步拉大趋势。三是校际差异仍然较为明显，义务教育阶段择校现象尚未得到根本性解决，同一行政区域内热点校生源爆满，薄弱校生源不足，实现零择校目标仍有很长一段距离。

3.资源配置效能有待提升

当前，江苏省义务教育资源建设受到多种因素的制约，严重影响了资源配置效能。一是资源供给的精准性较弱。江苏针对不同区域、不同学校资源需求差异进行的精准投入还较为欠缺。二是多部门的联动协同性较差。教育、财政、规划、人社等部门之间尚未形成信息共享、统筹调度、联动支撑的协同工作机制。三是资源配置的政策保障力度不够，实践中亟待破解的教师编制短缺等难点问题缺乏配套的政策支持和相应的制度建设。

（三）乡村学校教育质量提升难

当前，优质均衡成为我国义务教育发展的主要目标。在这一过程中，乡村学校特别是乡村小规模学校的高质量发展问题尤为突出。

1.硬件指标仍有提升空间

乡村学校的办学条件优化是提升义务教育质量的基本保障。根据江苏省义务教育学校标准化建设监测报告，截至2018年，全省农村义务教育学校标准化建设基本达标率为82.64%，仅比城市学校低1.63%。其中，农村初中基本达标率为87.08%，与城市初中基本持平。近年来，江苏通过乡村教育“底部攻坚”行动，有效、持续地改善了乡村学校办学条件。这些为城乡义务教育一体化、均衡化发展奠定了良好的基础。［5］但现实是，农村学校在“实验仪器设备达到省定I类标准”“专用教室配有率”“心理健康室配备”等硬件指标方面，与城市学校仍存在较大差距，这在很大程度上制约着区域义务教育高质量发展。

2.师资质量保障难

师资队伍建设是推进城乡教育一体化和义务教育优质均衡发展的关键环节。当前，随着城市化进程的不断推进，城乡师资质量的差距有进一步拉大的趋势。就师资数量和结构而言，乡村学校特别是乡村教学点的音体美专职教师、心理健康教师等严重缺乏，其师资配备达成度远低于全省平均水平，无法保证开齐开足所有国家课程；就师资质量而言，乡村教师的学历水平、职称结构、培训机会等也与城市教师存在明显差距，直接影响乡村学校的教育教学质量。

3.学业质量差异大

全面提升乡村学校的学业质量是义务教育优质均衡发展的应然诉求。当前，受生源流失严重、师资水平低位徘徊、学校标准化建设达标率低等影响，乡村学校的学业质量面临巨大挑战。江苏省义务教育学生学业质量监测数据显示，一方面，城区学校学生的学业成绩显著高于乡村学校学生，其中英语等科目的差距十分显著；另一方面，不同区县之间的学生学业水平差距较大，小学段和初中段在校际差异（均衡）和学业质量（优质）两个维度都较为薄弱的区县主要集中在苏北涉农区县，其城镇化率都远低于全省平均水平（低20个百分比左右）。①

三、区域推进义务教育优质均衡发展的有效策略

（一）强化顶层设计，完善制度保障

实践表明，义务教育优质均衡发展的区域推进需要强化顶层制度设计，从政策保障、资源配置、发展规划等方面统筹谋划，有序实施。

1.突出制度建设

当前，区域推进义务教育优质均衡发展实践中的成功经验，需要通过完善配套的政策和制度加以稳固。比如，扬中市多措并举，加大农村教师队伍建设，针对区域内的乡镇学校开展“助学兴教”工程，通过提高乡镇教师津补贴，提供乡镇交流期间周转房和租房补贴等措施激励乡村教师。南通市各区县通过学费减免、生活补助、购房补贴等一系列奖励办法，吸引优秀高中毕业生报考重点师范大学并回原籍任教。这些在实践探索中形成的创新做法为区域义务教育优质均衡发展提供了支撑和保障，可以进一步巩固和优化。

2.强化督政问效

义务教育属于国家基本公共服务事业，这一特征决定了政府在推动义务教育优质均衡发展过程中需要承担主体责任。对此，一要将区域推进义务教育优质均衡发展工作纳入教育督导范围，将义务教育优质均衡发展作为地方政府履职的重要工作，把地方政府推动教育公平的社会性价值和优质教育资源增量等作为督政的重要内容。二是要加强市、县两级教育行政部门协调力，确保国家和省级层面关于推进义务教育优质均衡发展的各项制度规定能够落到实处，避免以“文本政策”的方式推进，切实提升人民群众对教育的满意度。

（二）优化供给结构，提升配置效率

教育资源的充分供给和高效配置是提升教育质量、缩小义务教育发展差距、实现教育优质均衡发展的关键环节。

1.均衡配置优质教育资源

义务教育优质均衡发展最直接的体现是“让更多的孩子能上家门口的好学校”。对此，一要优化教育资源空间布局，加强乡镇、城市新区、郊区、保障房片区等区域的优质教育资源规划，保障新建校的优质教育资源供给，实现优质教育资源与学龄人口供需关系的匹配均衡；二要统筹城乡资源配置，推进中心城区与郊县的结对帮扶和资源共享，加大对薄弱学校、乡镇学校的持续性扶持力度；三要多措并举，通过集团化办学、一校两址、学区制、名校托管等方式，进一步放大优质教育资源，努力缩小校际差异。

2.着力提升资源配置效能

义务教育高质量发展需要在全力保障义务教育资源供给的同时，解决好资源配置效能的问题。一要将资源配置思路从面上统筹转向精准投入，加强不同区域、不同类型学校的资源需求分析，并进行有针对性的投入；二要建立以教育部门为主导，发改、财政、人社和自然资源等部门相配合的“朋友圈”，形成各部门协调联动的工作机制。

3.瞄准薄弱环节，加大扶持力度

区域义务教育优质均衡发展的短板在乡村，着力提升乡村学校教育质量是区域统筹推进义务教育优质均衡发展的实践难点，也是当前亟待突破的重点。为此，一要在国家严格控制编制总量的政策背景下，积极探索“县管校聘”、城乡交流、送教下乡、政府购买服务性师资等教师供给新模式，缓解乡村学校音体美等教师的结构性短缺问题；二要积极探索“连片教研”、跨区域的城乡联盟校、城镇优质学校“一对一”帮扶农村薄弱学校等形式，将不同层次、不同区域的城镇优质教育资源引入乡村；三要充分利用数字化、信息化手段，打通城乡校际资源边界。特别是在“双减”背景下，要尽快建立课后服务课程资源共享平台，利用网络平台为师资薄弱的乡村中小学校提供丰富多元的课后服务课程，以避免因为课后服务课程质量的差异，造成城乡学校学业质量差距的进一步拉大。

注释：

①2021年江苏省国民经济和社会发展统计公报显示，江苏省2021年末常住人口城镇化率达73.94%，小学段和初中段在校际差异（均衡）和学业质量（优质）两个维度都较为薄弱的区县中，排名靠后的三个区县的城镇化率分别为53.97%、56.46%、64.18%。