祝凤云

经过长期不懈努力，我国的图书馆法治建设已经取得了巨大成就。2017年11月《中华人民共和国公共图书馆法》制定颁布，2018年1月1日，该法开始正式实施。从此，公共图书馆的建设和发展有法可依。然而，该法之适用对象是公共图书馆，迄今为止我国仍未对高等学校图书馆进行专门立法，这也在一定程度上影响到高校图书馆的可持续发展。地方高校图书馆对于软硬件建设、人才队伍建设、经费投入、读者权利保障机制等缺乏严格制度规范，其法制化、制度化建设滞后，不可避免地已经影响到图书馆的高质量、可持续发展。地方高校图书馆的法制化、制度化建设之需求更为迫切， 很有必要对此加以探讨并解决。

一、地方高校图书馆法制化、制度化建设的概念

法制，是法律和制度的总称。“法律制度往往集中而突出地反映了人类在认识自身、调节社会、谋求发展的各个重要进程中的思想和行动。法律是现实社会的调节器，是人民权利的保障书。”［1］依《现代汉语词典》之解释，法制，是“法律制度体系，包括一个国家的全部法律、法规以及立法、执法、司法、守法和法律监督等”。［2］所谓的法制化，就是在宪法的指导下，以法律法规的形式将基本制度、管理内容、管理行为和管理程序等规范化，以利于执行、遵守和监督。

制度，依《现代汉语词典》之解释，是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。［3］

笔者以为，地方高校图书馆的制度化建设，就是高校及其图书馆，通过制定适用于图书馆的管理规则（规章制度），使得图书馆的治理有章可循、有序进行，实现图书馆管理的高效化、规范化和现代化。

根据马克思主义法学基本理论，参考前人研究成果，笔者认为，地方高校图书馆的法制化建设，就是高校及其图书馆贯彻执行国家宪法和法律法规，制定、修改或废止与图书馆相关的各项重要制度，使其符合法治的要求，并严格遵照执行，以最终实现依法治校和依法治馆之目标。图书馆的法制化建设是高校法治工作的重要组成部分，是把法治作为高校图书馆治理的基本理念和基本方式的必然要求。

二、地方高校图书馆法制化、制度化建设之必要性

教育部非常重视高等学校法治工作。早在2012年11月，教育部就制订颁布《全面推进依法治校实施纲要》。2020年7月，又印发《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，强调把法治作为学校治理的基本理念和基本方式，把法治工作融入学校工作全过程和各环节。该《意见》明确高校法治工作重点内容之一便是，构建以章程为核心的规章制度体系，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系。

高等学校图书馆作为文化中心和信息中心，其重要性不言而喻。高校图书馆的法制化、制度化建设将规范和制约管理权力运行，推动图书馆的民主建设，促进图书馆治理的规范化和现代化，提升服务质量、服务能力和服务水平，有利于图书馆的可持续高质量发展。从而，图书馆能够更好地发挥其在社会主义文化建设中的作用，为建成文化强国，提升我国的文化软实力作出更大的贡献。

高等教育管理体制改革后，绝大多数原来由中央部委主管或主办的高校都已经下放到地方了。加之许多地方的专科、中专等学校合并申本，地方高校的数量有较大的增加，成为高等教育事业的重要生力军。顾名思义，地方高校属于地方，与地方政府和部门以及各方面都有密切联系，利益牵扯较为复杂。地方高校数量众多，各个学校情况差异较大，都有自己的特色和特殊之处，对于图书馆的建设和治理也各有千秋。现阶段，一部分地方高校图书馆的建设和发展滞后，已不能满足新时期的新需求。因而，为落实全面推进依法治教的要求，地方高校图书馆必须以习近平法治思想为指导，全面开展法制化、制度化建设。这既可以推进图书馆治理体系和治理能力的现代化，也有利于其排除各种不利因素，强化管理。

三、当前地方高校图书馆法制化、制度化方面存在的问题

地方高校大多数是由原来的高等专科学校（中专）合并、升本转化而来。绝大多数新建本科学校有多个校区，治理相对复杂，难度亦要大许多。按常理而言，其管理要求更高。然而，一所高等学校管理水平的提升不可能一蹴而就，需要经历较长一个时期的努力。虽然一些高校的办学层次提升了，但其管理水平并未完全同步提升。尤其是，现阶段许多地方高校的图书馆仍沿用旧的管理模式，法制化和制度化建设滞后，现代化治理方式所要求的民主管理存在短板。而“如果人们完全不致力于民主，那么人们将永远无法达到民主的理想境界”。［4］根据笔者调研，地方高校图书馆在治理方面主要存在如下几个方面的问题：

（一）缺乏专门的立法，影响高校图书馆高质量可持续发展

迄今为止， 我国尚未制定专门适用于普通高校的图书馆法，这极不利于高校图书馆的高质量发展。国家教育委员会1987年7月25日发布《普通高等学校图书馆规程》，2016年教育部对其进行修订和完善。但是，《普通高等学校图书馆规程》法律位阶较低，属于部门规章，且没有规定相应的法律责任，即使违反了也无须承担不利后果。如此，该规程的落实并不彻底。例如，该规程第五条第四款规定：“馆长应为学校校务委员会、学术委员会成员，参加确定学校重大建设和发展事项的校(院)长办公会。”但实际上，根据调研，由于多种原因，许多地方高校图书馆馆长并不是所在学校的学术委员会委员，更不是校务委员会委员。个别地方高校的图书馆主要领导变动频繁，俨然成为即将退休的中层干部的过渡安置处所。这在一定程度上反映了图书馆在学校的地位不高，话语权受限，也影响了图书馆的长远发展。

（二）规章制度不健全，许多事项无章可循

图书馆在高校中属于教辅机构，不是教学科研的一线单位。故许多地方高校对其重视不够，要求也不高，只要其能够基本正常运转就行。学校层面制订的专门适用于图书馆的规章制度少之又少，图书馆内部也很少能够制订本馆的管理制度，如有关图书馆的发展规划、馆舍建设及空间布置、文献资源采购、设备设施配备与安排、馆内机构设置、馆员资质条件、业务规范、内部岗位设置及聘用、继续教育和培训、绩效考核与内部分配……由此导致图书馆缺乏长期的战略规划，治理能力不足，管理行为随意，许多的事项都是领导临时拍脑袋决定，效果不能令人满意，甚至还有可能产生各种“后遗症”。

（三）规章及制度执行不力，人才队伍层次不高

由于多方面的原因，地方高校图书馆对现有的法规和制度往往也不能严格执行。例如，《普通高等学校图书馆规程》第二十九条明确规定：“高等学校图书馆的专业人员应具有大专以上学历，其中本科以上学历者应逐步达到60%以上。”但是，调研发现，现阶段许多地方高校图书馆人员构成较为复杂，不太理想，并不完全符合该规定，一些地方高校图书馆仍然有一部分大专以下学历的职员。而且，由于高校图书馆工作相对单纯、轻松，图书馆便成为了那些需要照顾的关系户的首选之地，不符合条件的人员还在持续不断地进入，而图书馆真正急需的高层次专业人员却无法引进。因而，地方高校图书馆普遍存在人员结构不合理，高学历、高职称等高端人才匮乏的问题。这也导致一些图书馆工作效能提升困难，服务水平差强人意。

（四）责任不落实，经费难保障

大多数地方高校，学校经费不足，便想办法压缩各项开支。图书馆因为不是教学科研一线单位，往往首当其冲受到波击。各项预算减了又减，甚至教育部明文规定的大学生生均图书经费也很难得到完全保障，一部分地方高校图书馆每年只能购买少量图书，馆藏文献资料不能及时更新。加之，“中国知网”等国内图书文献数据库的价格每年大幅度提升，很多地方高校图书馆无力承担这些高额的费用，更遑论购买价格更高的国外知名学术资源库的使用权。

四、地方高校图书馆法制化、制度化建设之路径

（一）以习近平法治思想为指导，做好法制化和制度化建设

首先，必须坚持以习近平法治思想为指导，统筹推进图书馆的法制化、制度化建设。地方高校图书馆领导须加强法治素养，提高法治意识，多向学校领导宣讲相关法律法规和政策，争取学校更多支持；其次，加强组织领导，成立“依法治馆”领导小组，统筹谋划图书馆的法制化、制度化建设工作。“依法治馆”领导小组办公室设在馆办公室，负责日常工作；最后，还要成立图书馆民主管理委员会，健全完善图书馆管理。管委会应当有普通馆员和师生读者成员，以利于听取员工呼声和建议，了解师生的意见和要求，促进图书馆民主管理的实现，切实保障广大师生读者的权利。

通过多种方式方法，加强学校领导、图书馆领导、馆员、读者等各方之间的沟通与交流，可以形成意见和建议上达的有效机制。同时，有了相应的组织机构，图书馆的法制化、制度化建设也才能逐步走上正轨，并最终推进图书馆治理体系和治理能力的现代化。

（二）强化学习和培训，提升馆员的法治意识、制度意识

地方高校图书馆馆员队伍素质参差不齐，法治意识和制度意识不强。一方面，地方高校图书馆应当坚持利用每周政治学习和业务培训的时间，组织全体馆员学习宪法和法律。当前，应重点学习新修订的著作权法。通过经常性的法律学习，帮助大家树立法治意识，确立依法治馆理念，摈弃“人治”思维。

另一方面，地方高校图书馆也应当加强馆员的业务培训，学习图书情报管理理论知识和管理制度，提升业务水平，养成制度意识。图书馆每年还应当分期分批组织馆员外出参观考察学习，加强沟通和交流，学习好的管理经验和做法，帮助他们转变思想观念，养成制度意识，形成法治思维，从而改进管理方式，提升服务水平。

（三）做好图书馆的建章立制，实现有章可循

地方高校图书馆的制度建设是短板。建章立制主要有两种方式：学校制定和图书馆制定。对于事关图书馆发展的重大和全局性问题的，例如，发展规划、经费保障、队伍建设等，应由学校章程或学校制度规定。相关制度条款和建议，可由图书馆起草或提出，所在学校教职工代表大会讨论通过；而对于适用于图书馆内部的管理规定，则图书馆经民主讨论制定，报学校批准或备案即可。以此，保证读者及馆员的意见受到应有重视，合理诉求和合法利益得到充分保障。

管理的制度化，不是短期内可实现的。应先制定如下几个方面的内部规章制度：一是岗位设置和馆员资质标准；二是绩效考核和二次分配制度；三是馆员继续教育制度；四是文献数据采访、书籍折旧损耗及捐赠制度；五是职业道德和服务规范；六是民主管理制度。

（四）认真贯彻落实法律法规，严格执行管理制度

“徒法不足以自行！”法律法规和制度制定之目的，不是为了印在书上，贴在墙上，挂在嘴上，而是应用于社会实践中。

首先，地方高校图书馆应当坚决贯彻落实宪法和法律精神，严格执行国家法规和政策，对违宪违法问题零容忍。其次，图书馆应当将管理制度公开。规章制度，应当汇编并公布，便于师生读者了解、查阅。同时，还必须经过公示程序和适当的期限，未经公示的，不得施行。管理制度制订公布后，有一个学习、宣传、贯彻、落实和执行的过程。最后，依法建立健全图书馆的科学民主决策机制。管理制度必须不折不扣地执行，并自觉接受馆员和全校师生的监督。

五、结语

法律是一个社会总文化的重要组成部分。“法律植根于文化之中，它在一定的文化范围内对特定社会在特定的时间和地点所出现的特定需求作出回应。”［5］全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。法律必定也会指向未来，它是社会调控的重要手段。地方高校图书馆应当做好法制化、制度化建设，进一步推动图书馆的高质量、可持续发展，更好地服务于学校的教学和科研，服务地方经济社会的发展。