薛 丹

（中共重庆市委党校 公共管理学教研部，重庆 400041）

高度重视和加强营商环境建设，是中国转向高质量发展阶段的必然选择。党的十八大以来，党中央、国务院把营商环境建设作为经济发展的新方略。2017年6月13日，李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上强调，营商环境就是生产力。2018年9月28日，习近平总书记在主持召开深入推进东北振兴座谈会时要求，以优化营商环境为基础，全面深化改革。

成渝地区双城经济圈是我国西部地区发展水平最高、发展潜力较大的城镇化区域，是长江经济带发展战略和“一带一路”的重要组成部分。2019年11月，世界银行专家考察重庆营商环境，重庆被纳入世界银行营商环境评价样本城市。2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署，提出要强化重庆和成都的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。这对营商环境建设提出了更高要求。近年来，两地政府持续加大优化营商环境的力度，改革举措取得了一定成效，但与国际一流水平以及东部沿海地区相比仍然存在差距。分析成渝地区双城经济圈优化营商环境的现状，对进一步推动当地营商环境建设具有重要现实意义。

一、文献述评

2010年之前，国内关于营商环境的研究较少。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出建设法治化营商环境目标，加之商事制度改革，营商环境对经济高质量发展的重要性凸显[1]。近年来，“营商环境”成为公共治理领域的流行热词。首先，营商环境建设的重要性获得学界一致认可，影响因素不断得到补充。营商环境影响引资、产业高质量发展、企业创新以及政府治理现代化[2]，法治环境、政府效能、市场信心、官员任期、企业家能力等是影响营商环境的重要因素[3]。其次，世界银行评估体系发挥着参照作用。从2002年开始，世界银行对全球100多个国家和地区的营商环境进行测评，并发布《营商环境报告》，该报告成为极具国际影响力的评估体系。世界银行营商环境评估体系是我国各地区营商环境评估体系和方法构建的重要参照[4]。围绕评估指标，学者们提出从法治化建设、信用建设、财政税收、知识产权保护、互联网+政务服务以及监督保障等方面多措并举[5]，进一步提升竞争力。最后，地域性特色研究凸显。这既包括分析和引进国外的先进经验[6]，也包括研究我国个别地区的实践探索[7]。

成渝地区历来受广大学者青睐，自成渝地区双城经济圈进入国家战略以来，研究热度持续增加。1986—1997年是成渝地区研究初始阶段，成果较少。2000年，西部大开发战略实施，研究集中在长江上游经济带建设与推进西部大开发[8]，之后的研究主要是为成渝经济区发展思路提供理论支撑[9]。2007年，成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区设立，学界围绕试验区改革路径、城乡统筹发展等进行研究[10]。2011年，国务院批复《成渝经济区区域规划》，相关研究聚焦双城一体化、产业结构升级等[11]。2016年，《成渝城市群发展规划》提出推动成渝城市群发展，城际经济关联、府际合作模式等成为研究关注点[12]。2020年至今，相关研究主要围绕成渝地区双城经济圈建设而展开，“一体化”研究凸显。相关成果体现在城市群经济结构调整、经济一体化、技术创新网络演化、高等教育一体化等多个方面。

成渝地区双城经济圈提出时间较短，尚未形成系统深入的研究。已有营商环境建设的研究提出了一些富有启发性的观点和可借鉴的研究方法，同时存在进一步研究的空间。从研究视角来看，研究成果主要聚焦宏观层面，或者从微观视角选取代表性城市进行分析，中观层面的关注不足；从研究区域来看，从区域发展一体化的角度探讨营商环境建设的较少；从研究的重点来看，研究关注优化营商环境的政策供给远多于对已有政策的分析。基于以上认识，本研究从中观视角切入，基于政策工具视角与内容分析法，借助NVivo12软件对成渝地区双城经济圈相继出台的优化营商环境的政策文件进行编码分析，归纳总结成渝地区双城经济圈营商环境建设中政策工具使用情况，并结合现状，提出进一步优化营商环境的政策建议。

二、成渝地区双城经济圈优化营商环境政策文本分析

政策文本是决策活动产生的记录文献，是政策研究的重要工具和载体，政策文本同时具备基本结构要素[13]。政策工具是一项政策中政策主体为实现预期目标而采取的手段，也是政策目标与政策应用环境间的桥梁，是政策制定者将目标及理念转变为现实的途径。政策工具是组成政策体系的元素，通过对政策工具的分析可以发现政府在实现特定目标时所采取手段或路径的偏好。政策工具的类型多样，本文采用罗斯维尔和泽格维尔德的“供给型—环境型—需求型”政策工具分类法[14]，对成渝地区双城经济圈优化营商环境的政策文本进行分析。这种政策工具分类方法把政策措施和政策影响作为切入点，将复杂的政策体系简单化，针对性突出，次级政策工具则更为具体，有利于深入分析；同时，突出了政府部门在推动某一领域发展中的环境营造作用，也强调了环境塑造、供给和需求改善的重大影响，与优化营商环境的需求相契合。

（一）数据来源

本文所分析的政策文本主要来源于四川省和重庆市人民政府官方网站。在四川省人民政府官方网站以“优化营商环境”为关键词进行搜索，找到“深化‘放管服’改革，优化营商环境”专栏，共获取可分析的政策文件53份（截至行文前）。在重庆市人民政府官方网站以“优化营商环境”为关键词进行搜索，定位“政策文件”专列，获得相关结果64个，剔除重复及转发的国务院相关政策，共获取可分析的政策文件41份（截至行文前）。因政策文件汇总表篇幅较大，在此不做罗列，具体内容可查阅四川省和重庆市人民政府官方网站。

（二）研究方法与步骤

本文分析框架综合扎根理论与内容分析法。首先，将成渝地区双城经济圈优化营商环境政策文本下载整理并清除格式后分别导入NVivo12软件。其次，反复阅读政策文本，从政策文本中提炼概念，经过对资料与概念多次比较后建立概念之间的关系，对可以合并的类属关系进行整合，最终上升到政策工具层面。再次，通过NVivo12编码功能对政策文本进行编码。最后，根据研究需要运用软件功能进行分析，如利用文本搜索查询、编码、词频分析等功能，分析成渝地区双城经济圈优化营商环境政策工具的使用情况，最终得出结论和建议。

1.关键词分析

用NVivo12软件对94份政策文本进行词频统计，对无实质作用的词汇，如“加大”“有力”以及不相关的数字等建立停用词表，生成词语云（如图1所示）。词语云图中的字号大小表示该词或短语在政策文本中出现的频数，字号越大表示该词或短语在文本中出现的频次越多，反之亦然。

图1 成渝地区双城经济圈优化营商环境政策词语云

从图1可知，频率由高到低排序的前十位词汇有：服务、处罚、审批、责任、监管、企业、法律、依法、改革、管理。“服务”一词出现的频率最高，并且关注度逐年提高，与其相关联的包括“服务型政府建设”“优化政务服务”“服务平台建设”等，体现了两地政府注重营造产业发展的良好环境；其次是“处罚”，与其相关联的包括“完善行政处罚机制”“行政处罚信息社会公开”，体现了政府的强制措施在优化营商环境过程中的科学合理使用；再次是“审批”，通过便捷审批，为企业的进入、日常运营、退出等提供便利；之后是“责任”“监管”，强调责任政府的建设，有效市场和有为政府结合，政府要履行好监管责任；接下来是“企业”，体现了政府在优化营商环境中提供的各项服务都是围绕市场主体进行，市场在资源配置中起决定性作用，坚持市场化原则，尊重市场主体的发言权；再下来是“法律”“依法”，强调的是法治化建设的重要性，体现了法律约束在优化营商环境中的重要作用；最后是“改革”“管理”，突出体现了创新在政府管理中的重要价值。

2.政策工具分析

在优化营商环境研究领域，供给型政策工具对优化营商环境起推动作用，是指通过一定的手段和措施改善和扩大营商环境的供给，进而推动营商环境建设的深度和广度。需求型政策工具对优化营商环境起到拉动作用，是指通过多种措施积极稳定市场、开拓需求，进而拉动营商环境建设，改善营商环境。环境型政策工具对优化营商环境起影响作用，是指通过一定的手段和措施为营商环境创造良好条件。反复研读成渝地区双城经济圈优化营商环境的政策文本，划分出的最终政策工具分类如表1所示。

表1 政策工具分类框架表

（三）研究发现

经过NVivo12软件编码分析可以发现，成渝地区双城经济圈优化营商环境的政策文件中共有1547 个政策工具，其中供给型政策工具有506个，占比约33%；需求型政策工具有243个，占比约16%；环境型政策工具有798个，占比约51%。从中可以看出，目前成渝地区双城经济圈主要依靠环境型政策工具优化营商环境。

表2 成渝地区双城经济圈优化营商环境政策文件各项政策工具汇总表

对政策文本进行量化分析，以及对政策工具编码解读后发现，各类政策工具比例结构不均衡。

1.供给型政策工具的推动力作用较强

政府重视以及自上而下地推动对优化营商环境发挥直接作用。从数据统计来看，成渝地区双城经济圈在优化营商环境的过程中，供给型政策工具使用数量约33%，体现在优化营商环境政策的各个方面。供给型政策工具包括信息平台、公共服务、机构支持、人才支持、基础设施、财政投入、科技创新等。与单纯重视人、财、物的供给相比，当前成渝地区双城经济圈优化营商环境的供给型政策工具更加关注信息平台建设和公共服务。信息平台建设使科技发展成果得以充分应用到业务办理的流程之中，业务办理的方式发生了结构性调整，集中办、网上办、跨省通办等创新举措提高了政府工作效率，为企业和社会大众提供了极大的便利。为给市场主体提供无差别服务和精准服务，政府的公共服务内涵不断拓展，创新的方式方法层出不穷，套餐式、情景式、主题式服务指南，“中介服务超市”“一窗办理、即办即取”“一照通办”“掌上办”“川渝通办”等线上线下相结合的创新举措，大幅度提高了公共服务的供给效能。

机构支持和人才支持在供给型政策工具中的重要性不断凸显，但相比信息平台建设和公共服务来说相对较弱。人才是创新创业的主体，更是营商环境建设的主体。缺乏吸引、聚集并充分发挥作用的人才环境，就难以形成一流的营商环境。近年来，“新一线”城市和直辖市形成了西部人才的强大磁场，但受经济、地理条件和历史原因的影响，与东部经济发达地区相比，成渝地区双城经济圈在人才尤其是高层次人才的引进、培养和使用方面还有一定差距。川渝地区两院院士数量与京津冀及长三角差距明显。从主要大学的毕业生就业质量报告来看，川渝地区高校毕业生流失较为严重。2018年统计数据显示，四川省流失比例达到24.6%，重庆市为34.8%。在未来营商环境建设中，成渝地区双城经济圈还需要进一步加强对人才的重视，加大人才工作的力度。

2.需求型政策工具的拉动力作用不足

在优化营商环境领域，需求型政策工具包括区域协同、项目示范、对外贸易、鼓励推广、放松准入、政府采购、招商引资等。从统计的数据对比来看，需求型政策工具严重不足，所占比例仅为16%。从全国各省份的统计数据对比来看，需求型政策工具在政策工具总体的比重中也较低。除少数沿海地区需求型政策工具比重较大，其余各省份需求型政策工具比重都偏小。

图2 三大政策工具在各省（自治区、直辖市）所有政策工具中所占比重[15]

成渝地区双城经济圈需求型政策工具中占比较大的是区域协同，尤其是川渝之间的协同。川渝两地地理相邻、优势互补、创新资源丰富、产业关联性高，两地协同包括政务服务事项“跨省通办”，同一事项同标准受理、无差别办理，行政审批结果互认，身份跨省市互认，高层次人才协同管理，“天府通办”“渝快办”等移动端互联互通，知识产权服务及纳税服务知识库等资源共享，跨区域联合奖惩，等等。目前来看，需求型政策工具是一个比较大的增量。要发挥需求型政策工具的需求拉动力，还需要优化各需求型政策工具间的比重，如继续保持政府采购力度的同时，增加对项目示范、鼓励推广的重视，招商引资的同时重视对本土市场主体的培养等。

3.环境型政策工具的影响力作用显著

营商环境建设中，环境型政策工具主要包括监督管理、制度保障、目标规划、信息公开、便捷审批、宣传引导、程序规范、知识产权、法律约束、融资支持、减税降费、企业参与等，对优化营商环境具有直接或间接的影响。从统计数据来看，成渝地区双城经济圈营商环境建设的环境型政策工具占比约51%。环境型政策工具中监督管理和制度保障占比较大，总的来看，制度建设趋向体系化方向。随着政策“洼地效应”减弱，优化营商环境的政策执行力将成为营商环境建设非常重要的竞争力。目标规划和信息公开等环境型政策工具的热度不减，每年两地都会出台工作要点、行动方案等目标规划。2022年，四川省人民政府办公厅、重庆市人民政府办公厅联合印发《成渝地区双城经济圈优化营商环境方案》，规划了2025年成渝地区双城经济圈营商环境全面优化的目标。法治能规范政府和市场的边界，可以说，法治是最好的营商环境，法律约束这一政策工具作用越来越重要。企业是市场的主体，是营商环境建设的重要力量，企业参与及政企之间的互动对营商环境建设发挥着重要作用。

成渝地区双城经济圈营商环境建设中，环境型政策工具之间比重较为协调，并且联系紧密、相互促进、相得益彰。环境型政策工具占比高、影响作用大，与营商环境这一政策领域的特点息息相关。通常来说，营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出过程中涉及的有关外部因素和条件，主要包括政务环境、市场环境和法治环境[16]。河南省在《优化营商环境条例》中将其进一步拓展，包括生态、人文、城市等环境条件[17]。因此，环境型政策工具未来还会继续发挥显著的影响作用。

三、政策建议

世界银行的《营商环境报告》在我国营商环境建设方面发挥着重要的参考作用。由于各经济体的制度、文化、发展水平千差万别，世行以一套评估标准来判断各个经济体的营商环境有一定局限性， 2021年9月，世行决定停止营商环境报告和数据运营，探索新的方法。因此，我国必须探索符合中国特色的、适合自己发展的营商环境建设路径，成渝地区双城经济圈也必须结合自身实际来进一步推动营商环境高质量发展。

（一）充分发挥各种政策工具的作用

供给型、需求型、环境型政策工具相互配合，构成完整的政策工具体系，共同致力于营商环境建设。当前，成渝地区双城经济圈优化营商环境涵盖了所有不同类型的政策工具，但不同类型的政策工具所占比例存在较大差别，要发挥政策工具整体作用，还需完善不同政策工具的比例结构，扬长补短，增强政策工具体系的科学性。

1.保持供给型政策工具的推动力

为持续增强供给型政策工具的推动力，政府需进一步优化供给型政策工具的结构。在不断加强信息平台建设、优化公共服务的基础上，进一步加强人才支持、机构支持、财政投入的力度。一是要不断加大人才方面的财政投入。增加人才专项经费，配合人才津贴、科研补助、人才奖励等，使人才工作能有充足的经费保障；对关键领域和重点支持方向，要给予重点保障；优化人才服务供给，完善人才干事创业的平台。二是增强机构之间的联动。优化营商环境涉及多个部门，各部门各司其职、相互配合才能进一步减少掣肘、提高效率。三是增加财政投入。财政投入是营商环境建设最直接的推动力。未来，政府要进一步利用好财政资金，发挥财政资金的奖补力度，引导和带动社会资本投入。尤其是在新冠肺炎疫情防控常态化之下，政府应增加财政投入以减轻企业负担，增强企业应对冲击的能力。

2.加强需求型政策工具的拉动力

成渝地区双城经济圈营商环境建设中，需求型政策工具占比最小，作用力最弱。未来，要加强需求型政策工具的使用力度，充分发挥需求型政策工具的拉动力。一是要持续推进区域协同。区域协同是成渝地区双城经济圈营商环境建设的必然要求，要在成都和重庆两个城市协同的基础上，增强成渝地区双城经济圈内所有城市之间的协同。二是要继续加大政府采购。扩大采购范围的同时要完善监管机制，提高采购的规范性、效率和质量，坚持信息化发展方向，推进政府采购信息公开。三是招商引资的同时兼顾本土企业的培育。招商引资是推进经济社会发展的重要手段，也是政府的重要任务之一。招商引资能够引入资金、先进的技术和管理方法，但一个地区的经济发展想要拥有主动权，实现内生型增长，就必须重视本土企业的培育，使招商引资与本土企业形成互补，以促进经济发展。

3.发挥环境型政策工具的影响力

强势的环境型政策工具，为成渝地区双城经济圈营商环境建设提供了很好的外部效应和环境支持，进一步发挥环境型政策工具的影响力是营商环境建设重要内容之一。一是要发挥环境型政策工具的组合效力。目标规划、宣传引导、制度保障、程序规范、信息公开、监督管理、法律约束等工具形成了一个相互影响、环环相扣的较为完整的影响体系，各政策工具之间相互配合才能释放出更大的组合效力。二是要提高融资支持和减税降费的使用力度。在当前经济发展面临需求缩减、供给冲击、预期转弱三重压力之下，对中小微企业和个体经商户而言，融资支持和减税降费是帮助其渡过难关的重要支撑，也是助力其可持续发展的手段。三是提高优化营商环境的制度执行力。成渝地区双城经济圈优化营商环境的制度多、涵盖面广，涉及政务环境、市场环境、法治环境等。制度的生命力在于执行，要最大化发挥优化营商环境制度保障作用，还需建立制度执行考核奖惩机制，以促进有效执行。

（二）大力推进营商环境高质量建设

把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央根据国内外发展实际作出的重大决策。一定程度上说，国家和地区发展的竞争，就是发展环境的竞争。要提升发展的竞争力和综合实力，必须抓好营商环境建设，在培育市场主体、推动高质量发展上取得新成效。

1.进一步加强优化营商环境政策体系建设

一是要进一步完善优化营商环境政策体系。改善营商环境不是出几条优惠政策、抓几项便民措施那么简单，关键要在准入、成本、税费、融资、基础设施、产业配套、产权保护、人力资源、公共服务、社会治理等方面综合施策。成渝地区双城经济圈优化营商环境还需进一步加强政策供给，完善各领域政策，使其相互配合、彼此促进，形成较为科学完善的政策体系。二是要回应新时期的新风险和新挑战。新时期，外部环境变化带来许多新的风险挑战，国内改革发展稳定也面临不少没有解决的深层次矛盾和问题以及新出现的一些矛盾和问题[18]，使优化营商环境政策在实施过程中遭遇新挑战。优化营商环境的政策内容要与时俱进，对凸显的挑战和问题给予针对性的回应。

2.构建符合成渝地区双城经济圈实际的营商环境评价体系

一是要借鉴已有评价体系的成果。世界银行对全球经济体营商环境的评估已形成较为完整的理论体系和评估方法。但从适用性来看，各指标未能充分考虑到中国的现实国情，没有体现政府监管的积极作用。目前，国家发展改革委正牵头组织开展中国营商环境评价，调动部门、地方、第三方机构的积极性，建立并不断完善中国特色营商环境评价体系和评价机制。总的来看，我国营商环境评价方法从完全参照世界银行指标，向探索符合我国国情和发展实际的指标体系转变。成渝地区双城经济圈营商环境评价体系可以借鉴已有评价体系的优秀成果，尤其是那些与成渝发展实际较为相近的省市的评价体系。二是要凸显成渝地区双城经济圈实际和特色。成渝地区双城经济圈在地理位置、历史文化、城市基础、人口构成、产业分布等方面有其独特性，依托“一带一路”和长江经济带，是西部高质量发展的重要增长极，但与长三角、珠三角等经济圈相比，特征和优势还不够突出。因此，构建成渝地区双城经济圈营商环境评价体系不仅要向优秀的标杆看齐，也要符合成渝地区双城经济圈的实际。

3.凸显政府在构建“亲”“清”新型政商关系中的作为

一是要提高思想意识，解除思想负担。党的十八大以来，习近平总书记非常关注非公有制经济的健康发展，关心民营企业家的健康成长，要求领导干部同企业人士的交往要做到君子之交，践行“亲”“清”两个字。“亲”就是要亲近，双方真诚沟通交流；“清”就是要清白，彼此光明磊落。但在实际交往中，不乏企业家希望通过领导干部获得额外优势优惠，在党风廉政建设和反腐败斗争的新形势下，一些领导干部主动选择与企业家保持“敬而远之”的距离。在实际调研中，甚至有个别企业家反映从来没有参加过政府部门组织的企业家座谈会。领导干部只有提高思想意识，充分认识到缺乏交流或交流不畅，政府就不能获取市场主体发展的需要和企业家的意见和建议，营商环境建设的制度和政策也难以有的放矢，才能卸下与企业家交往的负担。二是要积极作为、靠前服务。在百年未有之大变局和新冠肺炎疫情的双重影响下，政府要进一步增强工作责任感，主动作为，要真诚同民营企业家交往，及时了解掌握情况，帮助解决实际困难，支持民营经济发展。三是在打交道的过程中，要力戒贪心、私心，拒绝以权谋私、权钱交易。

结语

总体来看，成渝地区双城经济圈优化营商环境的政策工具中，供给型和环境型政策工具占比多、作用大，需求型政策工具占比小、拉动力不够。未来还需加强政府采购、推广试点等政策工具的拉动力，不断平衡和丰富政策工具的结构，发挥政策工具的整体作用。同时，要配合优化营商环境政策体系建设、营商环境评价体系构建以及进一步凸显政府在构建“亲”“清”新型政商关系中的作为，推进营商环境高质量发展。

新冠肺炎疫情下，全球经济恢复和发展压力重重，“逆全球化”潮流不断涌现，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱多重压力。只有高质量的营商环境建设，才能实现经济的高质量发展。在2022年《政府工作报告》中，李克强总理提出，要“推广一批地方改革经验，开展营商环境创新试点”[19]。成渝地区双城经济圈应主动作为，抓住机遇，在新时代为全国营商环境建设提供新样板。